防城港市水土保持规划实施成效分析

殷 亮，梁刚毅

（1.防城港市三波水库管理所，广西 防城港 538001；2.广西水利电力勘测设计研究院有限责任公司，南宁 530023）

水土保持作为生态文明建设的重要内容，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出要科学推进水土流失综合治理。为落实中央加快推进生态文明建设要求，防城港市高度重视水土保持工作，树立了“保护生态就是保护生产力，建设生态就是发展生产力”的战略指导思想，陆续开展水土保持规划、预防治理、考核评估各项水土保持工作，取得了显著成效。本文通过总结2016 年以来防城港市的水土保持工作，结合水土保持规划实施情况考核评估，分析了防城港市水土保持规划实施的成效和存在问题，并提出下一步工作建议。

1 规划主要目标任务

2016 年，防城港市人民政府以（防政函〔2016〕28 号）文批复了《防城港市水土保持规划（2016—2030 年）》，规划系统分析了防城港市水土流失现状，全面总结了水土保持经验和成效，提出了水土保持工作面临的挑战和存在的突出问题，确定了近期目标和总体目标。

近期目标为到2020 年初步建成与防城港经济社会发展相适应的水土流失综合防治体系，扭转水土流失恶化趋势，江河源头区和重要饮用水水源地等重点预防区得到预防保护，重点区域水土流失得到有效治理，新增水土流失治理面积190 km2，人为水土流失得到有效控制，水土保持生态文明建设初见成效。

总体目标为到2030 年建成与防城港经济社会发展相适应的水土流失综合防治体系，实现全面预防保护，林草植被得到保护与恢复，重点防治地区的水土流失得到全面治理，新增水土流失治理面积630 km2，人为水土流失得到全面防治，水土保持生态文明建设取得显著成效。

2 水土保持规划完成情况及成效

2.1 综合治理情况

2016—2020年，防城港市严格按照批复的水土保持规划，以小流域为单元，积极开展水土流失综合治理，通过多部门的生态工程带动、社会广泛参与，实施了小流域综合治理、生态修复、植树造林等水土保持工程，总计新增水土流失治理面积240.49 km2，水土流失防治成效显著。其中水利部门实施小流域水土保持综合治理工程12个，完成水土流失治理面积88.89 km2；林业部门实施海防林、经济林、水土保持林等共计90.75 km2；自然资源部门实施“旱改水”等26.30 km2；地方及其他社会投资等实施水土流失治理面积34.55 km2。

2.2 预防保护情况

防城港市认真落实预防为主、保护优先的原则，通过“五抓”，强化水土保持预防管护，提高山地自我修复能力，达到治理水土流失、改善生态环境的目标。一是抓制度建设。制定了水土保持监督执法制度，规范水土保持执法行为。二是抓队伍建设。做到人员到位、经费到位、工作机制到位，不断提高水土保持监督管护人员素质，提高执法水平。三是抓监督管理。全面落实“三同时”制度，加大水土保持监督巡查力度。四是抓封禁管护。对封禁治理区做到“五落实”：落实管护员、落实管护地块、落实管护措施、落实管护责任、落实管护资金；对列入封禁治理山地实施“五不准”：不准上山砍柴、不准上山割草、不准山上放牧、不准山上建房开矿、不准烧山垦荒。同时竖立封管护牌，印发封禁管护公约，加大违约处罚力度。五是抓违法案件查处。对造成水土流失的违法案件，依法给予严肃查处，把人为水土流失降到最低限度。2016—2020 年度实施的封禁保护面积93.46 km2。

2.3 综合监管情况

（1）依法依规治理政务环境，简化优化行政审批流程，认真落实水土保持“三同时”制度，加大宣传力度，督促生产建设单位按照水土保持法的规定申报水土保持方案。对申报的水土保持方案按照行政审批程序及时评审、批复。

（2）加大水土保持“放管服”工作力度，行政许可审批事项全部进入行政服务中心窗口办理，杜绝体外循环。办事窗口实现“一站式”服务，许可事项清单、办事程序和标准公开透明。提高行政审批服务质量和效率。

（3）积极开展水土保持目标责任考核工作。2018 年起，市人民政府制定出台《防城港市水土保持目标责任考核办法》，每年对各县（市、区）人民政府进行了水土保持目标考核。

（4）积极开展水土保持监测和信息化应用工作。按时完成我市生产建设项目“区域监管”数据录入任务和“天地一体化”监管现场核查任务。

（5）认真落实生产建设项目水土保持监管工作。主动协调在建工程做好水土保持工作。综合运用行政处理、行政强制、行政处罚、联合惩戒等多种方式，加大违法行为查处力度。进一步创新监管方式，充分运用卫星遥感、无人机航测、“互联网+”等方式，实现监督检查全覆盖。

2016—2020 年全市共计审批442 个生产建设项目水土保持方案。生产建设项目水土保持设施验收17个。各县（市、区）水行政主管部门针对监管发现“未批先建”的违法违规生产建设项目发放限期整改通知，对建设过程中未落实水土保持措施项目要求限期落实水保措施。

2.4 规划实施保障情况

为保证规划顺利实施，制定了切实可行的保障措施，主要包括4 个方面。一是强化组织领导。防城港市人民政府制定了《防城港市水土保持责任目标考核办法》，将水土保持工作纳入到各级政府、各部门日常管理和工作考核之中，把目标、任务和责任落实到单位和企业，落实到工程和项目，落实到具体负责人，做到了层层有责任，逐级抓落实。二是强化责任分工。成立了由市水利局、发展改革委、财政局、住房和城乡建设局、生态环境局、自然资源局、大数据和行政审批局、农业农村局、林业局等9 部门组成的防城港市水土保持目标考核工作组，统筹开展防城港市水土保持目标考核工作，明确各成员单位责任分工。三是加大投入力度。建立并完善与防城港市经济社会发展水平相适应的水土保持投入机制，做好了水土保持补偿费征收和使用管理。同时，通过积极争取国家和自治区各类水土保持投资，促进水土保持治理。四是创新体制机制。将水土保持目标责任考核结果作为防城港市县级党政领导班子政绩考核等相关水土保持指标完成情况的重要依据。继续培育和完善水土保持社会化服务体系，大力推动政府购买服务，鼓励和引导社会资金参与水土流失治理。

2.5 规划实施效果

（1）水土流失明显减少，生态环境得到改善。根据《广西壮族自治区水土保持公报（2020 年）》数据，防城港市2020 年水土流失面积687.66 km2，较2013 年发布的全国水利普查水土保持情况普查结果减少557.73 km2，水土保持率增加了8.95%，生态环境得到了改善。水土流失变化情况见表1。

表1 防城港市水土流失变化情况表

（2）农业生产生活条件改善，农民收入增加。例如上思县通过实施小流域水土保持综合治理项目，改善了农业生产生活条件，提高了项目区土地生产力，为农业生产创造良好条件，使得项目区内农民人均增收1025元。

（3）减少了泥沙入河，减缓江河湖库泥沙淤积。经估算，规划批复实施5年来，各类水土保持项目实施的水土保持措施每年产生蓄水效益150 万m3，每年保土3.3 万t，大大减少了江河湖库的泥沙淤积，延长了水库寿命，提高了蓄水能力，增加了防洪能力。

3 水土保持规划实施存在的问题

（1）重视程度不够，法制观念不强。部分建设单位水土保持“三同时”制度落实不到位，未严格依据水土保持法等相关法律法规编报水土保持方案，“重开发、轻治理”“只开发、不治理”“边治理、边破坏”等问题仍然存在，在加快地方经济发展的同时，破坏当地生态环境，人为造成水土流失。

（2）资金投入不足，机制有待完善。水土流失治理是一项公益事业，其建设成效中的社会效益、生态效益远大于经济效益，投资主要来源是中央、自治区财政投资，市、县级配套资金较少，制约水土流失治理的规模。

（3）部门缺乏联动，查处力度有限。水土保持监督管理工作缺乏联动机制，难以形成合力。责任追究难，部分造成严重的水土流失生产建设项目，既没有治理也未缴纳水土保持补偿费，难以进行有效的监督查处。

（4）职能机构不全，难以协调工作。部分县、市存在水土保持机构不完善、人员不足、技术力量薄弱的问题，严重制约了水土保持工作的开展。特别是随着水土保持行政职能“放管服”的深入推进，县级水土保持监督管理在机构、人员、技术、设备等方面跟不上要求，事中事后监管不能依法依规全面履行到位，难以满足水土保持规划实施的要求。

4 进一步推动规划落实的对策与建议

（1）强化水土保持宣传教育。加大宣传教育力度，增强全社会水保意识、水保法制观念。继续深化水土保持国策宣传教育，进一步创新宣传形式和手段，丰富拓展宣传载体，积极发挥微信公众号、手机App等新媒体作用，不断提升水土保持宣传教育效果。积极推动水土保持进党校活动，强化中小学水土保持科普教育，积极推动国家水土保持科技示范园和生态文明示范工程创建，扩大水土保持的社会影响力。

（2）完善投入机制。一是完善公共财政体制，依照水土保持法要求，在财政预算中将水土保持经费单列；二是依法收取水土保持补偿费；三是多渠道筹集资金，进一步探索和完善投入机制，结合水土保持小流域治理、土地整理、坡耕地改造，拓宽水土保持防治的投资渠道，吸纳社会各界资金，形成国家、集体、个人共同参与的格局。

（3）加强人为水土流失监管。加强水土保持监督执法行动。各级水行政主管部门以生产建设项目水土保持监管遥感数据为依托，及时精准发现、严格认定，依法严肃查处一批“未批先建”“未验先投”“未批先弃”等水土保持违法违规行为，并曝光一批典型违法行为，形成强监管震慑。建立健全水土保持信用评价和诚信机制，将信用评价结果纳入国家信用平台和水利建设市场信用信息平台，实施联合惩戒。以惩治“未批先建”“未验先投”等违法行为为重点，进一步加大水土保持执法力度，做到查处一批、震慑一片、带动全局。

（4）提升水土保持监测和信息化应用水平。继续加强水土保持信息化工作力度，作为加强水土保持行业监管的重要手段，进一步规范全市生产建设项目水土保持信息化监管工作，各级水行政主管部门做好水土保持方案信息管理工作，把信息化成果全面落实到监督管理与执法工作中。

（5）合理调整产业结构，同步提高经济、生态、社会效益。一是在山地的开发利用方面，对25°以上陡坡山地，要严格禁止开垦种植作物；二是加快生态清洁型小流域建设，坚持山水林田湖草系统治理理念，统筹生产生活生态，把生态清洁小流域建设与农村人居环境整治、美丽乡村建设有机结合起来，协同推进流域水系整治、水土流失综合治理、生态农业推广、人居环境改善，实现山青、水净、村美、民富。进一步创新机制，统筹做好建设规划、项目实施、资金使用和措施配置，形成在政府统一领导下相关各类项目良性互动、相融互促的生态清洁小流域建设格局。