我国综合交通基础设施投融资现状问题及对策建议

文 交通运输部规划研究院 崔敏 黄丽雅 马衍军

荣乌高速公路昌邑段 王海莹 摄

我国综合交通基础设施投融资总体情况

近10年来，我国交通固定资产投资持续增长，投资总额从2011年的约2.05万亿元增长至2020年的3.48万亿元,累计增长超过50%，年均增长4.4%。大规模的交通固定资产投资，一方面有力支撑了综合交通基础设施网络的快速完善，为社会经济发展和民生改善奠定了坚实基础，另一方面作为全社会固定资产投资的重点领域，在“稳增长”中发挥了重要作用。截至“十三五”末，我国铁路营业里程达到14.6万公里，其中高铁营业里程达到3.8万公里；公路网总里程达到519.8万公里，其中高速公路里程15.5万公里；全国港口拥有生产用码头泊位22893个，内河航道通航里程12.76万公里，拥有民航机场241个，城市道路49.3万公里，总体已形成庞大的交通基础设施存量资产。

从我国综合交通基础设施建设维护资金来源来看，多年来已形成了财政投入配套一定社会融资的供给体系，该体系带动了交通固定投资的高速运行。根据《国务院关于财政交通运输资金分配和使用情况的报告》，“十三五”时期，我国各级财政5年累计投入资金7.5万亿元，拉动交通运输领域形成超过16万亿元的固定资产投资规模。其中，中央财政5年累计安排投资3.4万亿元，占交通运输领域财政总投入的45%，包括车辆购置税收入补助地方资金1.42万亿元、成品油税费改革转移支付3542亿元、政府还贷二级公路取消收费后补助资金1460亿元、中央预算内投资2539亿元、铁路建设基金2448亿元、民航发展基金1789亿元、港口建设费794亿元、邮政普遍服务与特殊服务补贴304亿元。

渝万高铁梁平段 胡永树 摄

“十三五”期间，我国铁路固定投资五年累计安排的财政资金1.16万亿元，占财政交通运输领域投入总规模的15%；公路固定投资5年累计安排财政资金5.69万亿元，占财政交通运输领域投入总规模的76%；水运5年累计安排财政资金0.23万亿元，占财政交通运输领域投入总规模的3%；民航方面全国5年累计安排财政资金0.39万亿元，占财政交通运输领域投入总规模的5%；邮政方面5年累计安排财政资金415亿元，占财政交通运输领域投入总规模的1%。

综上所述，从我国综合交通基础设施固定资产投资结构来看，铁路、公路、水运、民航、邮政“十三五”时期固定资产投资分别占24.92%，65.65%，3.94%，2.78%，2.71%；从资金来源结构来看，各级财政投入占47%。其中，中央财政占财政总投入的45%，车辆购置税收入补助地方资金占中央财政投入的42%，其余来源于社会投资；从融资结构来看，社会融资主要集中于有使用者付费的领域，如铁路、收费公路、港口、民航、枢纽、邮政等，以间接融资为主，占比约为80%至90%，间接融资以银行贷款为主，2020年末，全国收费公路债务余额70661.2亿元。其中，银行贷款余额58307.5亿元，占比82.5%；国铁集团负债571432.2亿元，其中银行贷款占比也达50%以上，直接融资占比较低；从资金投向来看，中央财政资金投入总体以建设为主，维护资金占比较小。其中，车辆购置税用于公路、铁路、水运等领域的基础设施建设，成品油消费税用于公路和航道养护，铁路建设基金、民航发展基金分别用于铁路和民航的基础设施建设和维护，维护资金占10%左右；地方财政资金投向也主要用于建设。虽然我国铁路、高速公路、港口、民航、邮政、管道等有收费机制的领域运营维护资金渠道相对稳定，但无收费来源的交通基础设施维护资金需求在当前已存在一定资金缺口，随着基础设施网络规模进一步增加，未来的情况将更加严峻；从投资体制来看，各方式均已形成中央与地方配合的投资体制，但各方式之间特点差异较大，对综合交通结构的发展产生日益显著的影响，还需配合财权事权改革，进一步统筹做好综合交通各方式各行业投资制度设计。

我国综合交通基础设施投融资主要问题

缺乏与基建维护配套的长期稳定资金保障体系

从发展趋势来看，现有资金供给体系难以支撑综合交通基础设施网的长期发展。

一是财政性资金来源稳定性不足，部分正呈下降趋势。一方面，受经济下行和新能源汽车销量占比快速提升等因素影响，中央财政性资金中车购税收入增速已明显放缓、当前已经出现了拐点，2022年前三季度车购税收入同比下滑高达30.9%出现增速拐点，成品油消费税收入也增长乏力；铁路建设基金、民航发展基金收入持续低位运行；港建费取消后，补助地方水运建设资金主要由车购税保障，进一步加大车购税资金压力。另一方面，地方政府财政收入仍处于恢复性增长阶段，再加上近年来地方政府债务余额积累较快，财政赤字率和债务率持续升高，财政收支矛盾依然突出，地方政府交通支出维持稳定规模存在巨大压力。据测算，我国综合交通基础设施网（2021-2035年）的建设资金缺口将达8万亿元至10万亿元，维护资金缺口将达7万亿元至10万亿元左右。2020年综合交通领域债务余额已达14万亿元左右,交通领域已累积了一定体量的债务规模，债务风险正在向部分领域、部分地区集聚。

二是社会投资意愿持续下降。近年来，随着路网日趋完善，新增交通线路大多位于路网边缘，或者属于连接线、加密线，带来的经济效益和整体社会边际效益正在逐步递减。特别是受疫情影响，全社会交通出行量下降，许多经营性交通项目愈发难以维持项目正常运转和合理利润率。但从成本方面看，近年来交通基础设施工程造价大幅上涨，随着未来产品需求回升，原材料、人工等价格还有继续上涨的趋势。因此新增交通项目融资愈发困难，地方政府和企业主体的投资意愿逐渐降低。

此外，我国财税体制改革的深入也给现有资金供给体系带来了一些不确定性。尤其是消费税改革可能涉及到对征税环节、收入归属等方面的改变，以及与车购税的整合等方面，可能对成品油消费税、车购税等用于交通的主要财政资金来源产生影响，从而影响与之关联的交通财政资金保障能力。

各方式投资政策缺乏统筹

综合运输体系中不同运输方式投资政策的差异性，对综合交通结构的发展产生显著的影响。目前，不同运输方式完成投资的增速存在较大差异。铁路方面，受地方缺乏建设规划权、委托运营和清算机制不完善、支出责任比例不够明确等多方面影响，近年来国铁集团的出资比例呈下降趋势，地方政府投资动力减弱、也缺乏有效的配套资金筹措手段。民航方面则面临项目周期长、程序复杂、涉及面广、投融资渠道相对单一、投资运营门槛较高等问题。同时，疫情对群众跨区域移动造成了极大限制，更对运营中的航司和机场产生了巨大冲击，显著制约了近年来的发展。普通公路项目多、小、散，项目管理和资金管理相对困难，并且由于没有收益较难利用债务性资金，也缺乏常态化的地方投入保障机制。而且普通省道和农村公路已明确为地方财政事权事项，虽然“十四五”时期中央仍将通过“以奖代补”等方式给予资金补助，但由于中央不承担支出责任，从中长期看中央资金支出规模或将有所下降，将进一步加大地方筹资压力。水运港口由于围填海等政策缺乏实施细则发展被动，自2018年以来，各区域港口布局规划，以及天津、青岛、南通、福州等主要港口规划修订工作基本停滞。相比之下，高速公路项目投资模式多样、投资主体多元（国有、民营、外资均可）、融资方式灵活，且大部分项目审批权限在地方，金融机构除了对高速公路融资的积极性较高之外，还拥有已相对成熟的收费公路专项债券政策等明显制度层面优势。但收费公路也存在债务负担重，收支缺口大，收费期限短，价格成本倒挂等深层次问题，金融机构在风险判断时普遍认为高速公路建设由政府主导，即便出现收费期限内无法偿清债务等问题，相关政府也会妥善处理。目前，早期修建的收费公路已进入集中到期阶段，面临收入消失、养护管理及偿债资金失去保障来源等紧迫问题。

由于投资政策的差异性，高速公路与铁路、民航及普通公路相比更受到地方政府的青睐，在经济下行和疫情影响下，更容易成为地方拉投资、稳经济的抓手。体现在投资数据上，即为近年来高速公路投资不断加速，收费公路发展体系发展加速度超过普通公路体系、公路整体投资增速与铁路、民航差距愈发加大，一定程度上反映出综合交通投资制度设计仍需统筹设计和系统性完善。综合交通网构建的底层发展逻辑应是以满足生产生活需要为目标，根据各种运输方式的技术经济特征，宜公则公、宜铁则铁、宜空则空。若受投资体制机制影响，不同运输方式间的发展趋势差距进一步扩大，长此以往可能会对两个公路体系发展的平衡性，以及综合交通各运输方式间发展结构的合理性产生不利影响。

大广高速公路河北段 河北高速公路集团有限公司大广分公司 供图

交通固定资产投资额分方式的变化趋势情况（单位：亿元）

交通基础设施建设维护投资决策相对粗放

随着我国交通基础设施网络的不断完善，大规模建设期逐步完成，以速度规模为导向的交通投资政策环境正在发生改变，如何对庞大规模的交通资产进行有效投资管理，提高资源配置效率，已成为交通行业面临的重要问题。目前，我国交通基础设施在建设、养护、运营、维护等不同环节上的资金体系处于相对独立的状态，尚未建立覆盖交通基础设施建养管运全生命周期的资产管理体系，也没有相应的投资决策机制，交通基础设施领域财政预算分配较为粗放，缺少科学的资金分配机制，投资低效、资源浪费、维护费用不足、以建代养等现象较为突出，行业发展“重投资建设，轻资产运营管理”，资产的维护保养责任不明确，钱物管理脱节，交通基础设施资产产权虚置，家底不清，出现了无人对国有资产保值增值负责的局面，也产生了产权主体多元化、分散化和责任不清等问题。

社会融资结构单一 存在债务风险和信贷危机隐患

到目前为止，我国交通基础设施的融资方式仍以间接融资为主，占比约为80%至90%，直接融资比例很低，存在信贷危机隐患。由于交通基础设施投资主体以政府和交通运输投融资平台为主，投资主体多元化程度较低，投融资结构相对单一且固化，社会资本参与度不高，难以获得多样性的资金来源。同时，交通基础设施的间接融资主要通过地方政府债券或银行贷款来展开，融资渠道较为狭窄，融资成本也较高。在防范化解债务风险的背景下，债务融资的天花板效应逐渐显现。同时，随着不同省区间投资规模和投资增速差异持续扩大，区域性债务风险也在加大，防范化解压力进一步增加。除偿债风险外，受地方建设主体资金筹措难度加大影响，部分在建项目资金链断裂风险也在增加。此外，现有金融工具对交通强国的支持力度有限，金融创新步伐未跟上交通强国战略要求。

我国交通发展投融资政策的主要建议

做好综合交通可持续发展资金保障体系的顶层设计

一是界定投资的范围和主体。结合财政事权改革等相关工作，对交通强国战略的各项任务进行系统分析，明确每项任务的承担主体，即哪些任务主要由政府出资，哪些任务主要由市场承担；二是建立分级财政资金保障机制。按照新一轮财政事权的划分，进一步细化明确中央及地方各级政府对交通的财政支出责任，建立各级财政一般预算内资金用于交通的保障机制；三是建立稳定用于交通财政支出水平的机制。从财税改革的趋势来看，尽管目前车购税仍为用于交通的专项税，但未来用于交通的财政资金来源可能会逐步以一般税收收入为主，为此，一方面应保持交通使用者收费政策的稳定。另一方面，要建立维持和稳定交通财政支出水平的机制，建立确保财政转移支付资金保障交通可持续发展的制衡机制，构建以交通中长期资本投融资规划为统领的资金预算管控机制。四是建立长期使用政策性和开发性金融支持的机制。拓宽交通行业利用政策性和开发性金融贷款的支持范围，为交通的政策贷款项目争取长周期、低成本的资金支持。推动地方政府、银行和承贷主体协同配合，完善偿债机制和监督机制，管控贷款风险；五是拓展市场化资金来源。充分发挥市场对资源的配置作用，构建多元化投融资渠道，吸引社会资金进入交通运输领域，实现投资主体的多元化。通过盘活存量交通资产等方式为交通行业造血，提升交通行业对于资本市场的吸引力。

完善财政资金保障机制

一是完善各运输方式财政性资金常态化保障机制。在交通强国建设期继续稳定车购税交通资金政策，建立水运和民航建设中央财政性资金长效保障机制，探索完善铁路运输公益性补贴等机制，研究构建公益性交通项目地方投入常态化保障机制。二是在继续支持交通运输线网不断完善的同时，加大财政资金对综合客货运枢纽体系建设的支持和投资政策创新，通过优化重要节点效率提高综合交通设施系统的整体承载能力。三是探索建立公铁水航邮不同运输方式间的互动发展机制，研究推进收费公路与普通公路等不同交通项目间的反哺发展机制。完善综合交通投资制度顶层设计，引导东中西部各地区结合实际情况，“宜铁则铁、宜公则公、宜空则空”构建综合交通运输体系。四是适应清洁能源发展利用的新要求，按照公平税负的原则，研究探索与交通基础设施使用相挂钩的交通税费制度。五是积极开展中央长期债券研究工作，鼓励地方加大地方政府债券在交通领域的投入。

构建综合交通基础设施资产管理体系

一是建立综合交通基础设施资产管理体系，构建能够支持交通行业有效投资决策的综合交通基础设施网和资产管理数据库，形成大数据跟踪分析体系。二是完善综合交通基础设施投资的预算绩效管理制度，将控制导向型预算编制思路转为绩效导向型预算编制思路，基于综合交通基础设施资产管理系统，在规划和预算中统筹考虑交通基础设施全周期的服务需求、使用价值、维护成本和社会资源利用效率等，科学系统地制定新建和维护的投融资决策，提高交通领域财政资金配置效率。三是持续改善综合交通基础设施资产的投资绩效，健全交通投资绩效评价机制，确定资产管理的短期及长期目标，对资产性能进行监测评估，持续评审和改进资产管理的过程和绩效，有效地管理平衡长短期效益、费用和绩效，降低资产的全寿命周期成本，提升基础设施运行的可持续性。

深化投融资体制机制创新 合规拓展各类资金来源渠道

一是深化交通项目投资审批制度改革。结合不同运输方式的特点，进一步明确和简化投资审核管理、创新并优化投资审批程序、加强和改进投资监督管理，通过体制机制改革充分激发各方面交通投资活力和动力。二是继续鼓励和支持社会资本投资交通基础设施的建设运营。培育多元化投资主体，结合水路、铁路、公路交通项目特点，支持更多市场新型经营主体参与投资建设，推动社会融资结构合理化发展。三是坚持举债同偿债能力相匹配、尽力而为、量力而行的原则，加强债务性资金和金融创新工具利用。针对公益性项目，以长期资金为主，鼓励并协调险资、资管等中长期资本通过股权投资重大基础设施；针对盈利性项目，以短期资金为主，探索将社保基金、私募、创业投资资本纳入，并探索推广交通类退税债券等。深入研究交通基础设施不动产信托基金（REITs）相关政策，充分利用政策性金融。四是加快推进《收费公路条例》修订工作，化解债务风险，逐步偿还已有债务，遏制新增债务迅猛扩张。积极开展里程税费改革试点等交通投融资政策创新。