“放管服”改革视阈下科研院所科研经费管理研究

张 腾， 沈建新

(江苏省农业科学院，江苏南京 210014)

2015年5月国务院召开推进简政放权放管结合职能转变工作会议，首次提出了“放管服”改革的概念，即简政放权、管放结合、优化服务。“放管服”改革作为我国全面深化改革的“当头炮”、政府职能转变的“先手棋”，是以“放”为核心，以“管”为抓手，以“服”为支撑的系统化、协同化的行政体制改革[1]，其核心在于重构政府与市场、政府与社会、中央和地方的关系，并通过信息技术应用而推动权力下放、监管改革和服务创新[2]，实现由单一行政管理向多元协同治理迈进。科技是“放管服”改革的重点领域。自2016年7月《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》(中办发〔2016〕50号)发布以来，科研经费“放管服”改革已如火如荼地展开。宏观层面，中央密集出台政策措施，不断加大改革强度，引领改革进程；中观层面，地方充分发挥首创精神，不断探索创新举措，放大政策效果；微观层面，高校院所积极响应改革要求，不断推进改革落地，释放政策红利。

当前，科研经费“放管服”改革已步入深水区，但是在一些关键环节还存在着简政放权质量需要提升、经费管理创新相对滞后、科技服务工作亟待优化等现实问题[3]，制约了科研绩效的持续提升。科研院所作为国家科技创新体系的重要组成部分，既是改革的践行者、承接者，也是参与者、推动者。因此，在“放管服”改革视阈下，如何立足科研的内在规律，廓清改革的思路方向，加快政策的承接落地，建构科学的管理模式，破除体制机制障碍，打通难点痛点堵点，充分释放科技创新的活力和动力，已成为科研院所亟需研究解决的重要问题。

1 科研经费“放管服”改革的理论逻辑和政策演进

从科研经费“放管服”改革的内在理论逻辑来看，“放管服”并非简单的政策叠加，而是有机联系的整体，只有系统推进，才能真正产生协同效应，避免陷入“一管就死，一放就乱”的困局。其中，“放”就是要厘清职能边界，通过权力让渡和松绑减负，减少行政干预，激发创新活力；“管”就是要转换监管方式，通过重心后移和模式创新，纠正监管错位，防范内控风险；“服”就是要提升治理效能，通过流程再造和数字赋能，优化服务方式，提高办事效率。从科研经费“放管服”改革的政策演进过程来看，改革走向呈现六大趋势：一是项目管理由刚性向柔性转变，集中体现在技术路线、过程管理、科研组织、人事管理等自主权的下放；二是经费管理由预算制向包干制转变，集中体现在简化预算编制、下放预算调剂权限、试行经费包干制、加大绩效激励力度、改进结余留用方式、自主规范管理横向经费等方面；三是监管方式由过程监管向信用监管转变，集中体现在精简检查评审、推进科研诚信建设等方面；四是评价指向由重数量重过程向重质量重结果转变，集中体现在破除“四唯”、推进分类绩效评价、加强评价结果应用等方面；五是服务方式由分散式向共享型转变，集中体现在推行科研财务助理制度、材料一次性报送、一站式服务、期末一次性综合绩效评价及试点无纸化报销、搭建共享信息平台等方面；六是管理重心由主管部门向法人主体转变，集中体现在健全内控机制、推进内部信息公开、强化自我约束和自我规范等方面。

2 科研经费“放管服”改革的现实困局和难点问题

2.1 政策配套衔接不足

目前，大部分科研院所虽然按照科研经费“放管服”改革的要求，出台了相关配套制度，但由于对政策理解不一，对“放管服”尺度把握不准，导致政策落实参差不齐、执行效果大打折扣。究其原因，主要有以下几点：一是部分政策不够统一，分类管理相对复杂。科研院所科研经费来源渠道较为多元，既有承担国家、省、市各类项目等取得的纵向科研经费，也有接受市场委托获得的横向科研经费。不同来源经费的管理政策存在差异、管理要求不尽相同，如在预算科目设置、间接费用核定、预算调剂权限、预算执行期限、结余资金管理等方面仍然存在多重规定，需要按照经费来源实施分类管理，客观上加大了管理成本和执行难度。二是部分政策不够细化，下放权限边界模糊。比如，对于科技改革政策适用范围、科研项目绩效支出增核方式、设备费预算调增办法、间接费用管理方式和开支范围等，尚无具体标准，导致科研院所在实际执行中无所适从。三是部分政策衔接不足，管理目标存在冲突。科研经费管理权限的下放与财政、审计、纪检、人事等部门的管理要求存在结构性冲突，比如扩大经费使用自主权与加快预算执行进度的要求不适应，预算绩效管理与科研项目的周期不匹配，简化采购流程与强化内部控制的要求相矛盾，科技改革政策与审计巡视监督的标准不统一，致使科研院所在下放权限时顾虑重重。四是部分政策调整频繁，改革步伐同步困难。由于政策落实具有一定的时滞，政策更迭过快过频使得科研院所应接不暇，难以及时掌握和适应新政策，并且部分政策忽松忽紧，缺乏连续性和稳定性，进一步弱化了改革预期和执行效果。五是部分单位管理薄弱，政策承接能力不足。有的单位尚未制定改革配套制度，导致执行依据缺失；有的单位仅是照搬上位制度，未制定实施细则，导致实际操作困难；有的单位停留于以文件落实文件，未对政策进行宣传推广，导致改革流于形式；有的单位对政策理解不全面、不准确，导致实际执行偏差。

2.2 资源配置效率不高

一是科技资源配置方式有待优化。目前，我国纵向科研经费主要采取竞争立项方式进行分配，长期稳定支持经费所占比例偏低，科研人员需要投入大量时间精力从多种渠道申报项目、争取资源，并且由于缺乏稳定预期及受到方向限制，容易造成科研活动的短期性和功利性，不利于科研人员潜心研究、专注创新。二是科技资源配置效率有待提高。科技资源分配过度集中与重复分散问题并存，一方面“唯帽子”倾向依然严重，大量科技资源集聚于少数科研精英，普通科研人员往往难以获得有效支持[4]，造成供需错配；另一方面“碎片化”问题依旧存在，科研经费多头管理的局面还未从根本上扭转，从而引发项目重复申报，造成资源浪费。三是项目经费拨付进度有待加快。由于从项目申报到经费下达涉及诸多环节，纵向科研经费拨付时间普遍较为滞后，导致项目执行前期“无米下锅”，而后期为了符合结题验收要求又“突击”花钱，不利于经费的合理有效使用。

2.3 部门协同管理不畅

科研经费管理作为一项综合性管理活动，涉及科研、财务、资产、采购、人事、审计等多个部门，需要各部门协同配合才能有效开展。而我国科研院所普遍采取职能型组织结构，各部门由于职能分工不同，考虑问题的出发点和侧重点也有所不同。比如，科研部门更关注项目申报立项和结题验收，对经费使用管理不够重视；财务部门侧重于经费预算控制及支出规范审核，对项目实施情况不甚了解；审计部门则更强调规范管理及防控风险，对提高科研绩效关注不多。管理部门各自为政，使得科研经费管理流程冗长繁复、相互脱节，科研人员需要向不同部门重复提供资料，进行多重审批，极易出现问题反复。再加之各部门执行依据各异、标准不一，进一步加大了管理难度。

2.4 信息共享机制缺失

虽然不少科研院所已建立财务管理、科研管理、资产管理、合同管理等信息系统，但不同信息系统仍然独立运行，未能实现对接互联，信息孤岛问题突出，流程断点普遍存在，严重影响了科研经费管理效率。一方面，跨部门信息无法实现自动流转，部分数据需要重复录入，部分资料依赖人工传递，使得信息传递效率低下；另一方面管理部门无法全面掌握项目信息，难以支撑对科研项目的全过程管理和实时化管控，使得系统控制和决策支持功能弱化。比如，由于科研系统与财务系统不对接，导致项目立项与经费入账、项目结题与经费结账相割裂，造成经费入账延迟、执行滞后，使得项目结题不结账、结余资金长期挂账问题突出。

2.5 财务报销手续繁琐

尽管科研院所已采取措施简化优化科研经费报销手续，如实行网上预约报销、改进差旅会议管理、下放审批权限、精简附件资料等，但报销“繁难慢”问题依旧突出，主要原因如下：一是科研人员对报销规定了解不足。一方面财务部门的宣传培训不到位，另一方面科研人员不够重视也无暇顾及财务知识的学习，并且缺乏有效的沟通咨询渠道，导致退单返工问题频发。二是财务人员对报销政策把握不准。财务人员为了控制风险，倾向于执行较为严苛刻板的审核标准，对于特殊情况、紧急状况的应对处理缺乏灵活性，并且由于不同财务人员对于政策理解不一致，导致报销审核标准不统一，不仅增添了报销难度，也容易滋长科研人员的不满情绪。三是财务信息化水平有待提高。财务报销尚未实现全流程的电子化，经费认领、票据开具、报销审批、凭证查阅、经费决算等部分环节还停留在线下办理，一定程度上影响了报销效率。

2.6 财务助理功能弱化

大部分科研院所虽然设置了财务助理，但从实施效果来看，财务助理的作用发挥仍然有限。一方面，财务助理大多为非专业、非专职人员，既缺乏专业背景，也缺乏系统培训，往往仅能承担报销跑腿等简单工作，不具备为科研项目预算编制、经费支出、结题验收、绩效评价等提供专业化服务的能力。另一方面，财务助理大多为聘用人员、兼职人员，缺乏稳定性和固定性，并且薪酬待遇偏低，晋升渠道狭窄，考核机制缺失，难以调动其工作积极性和主动性。

2.7 绩效评价机制滞后

建立健全绩效评价体系，充分发挥评价指挥棒和风向标作用，是提升科研绩效的关键举措。但是，目前我国科研项目绩效评价尚处于起步阶段，在评价指标、评价方法和结果应用等方面仍然存在一系列瓶颈问题。一是评价指标体系不完善。由于科研成果具有多样性、差异性、滞后性、不确定性和外溢性等特征，导致科研项目绩效指标的设定较为困难、标准难以统一，部分主管部门虽然建立了绩效指标框架，但总体较为笼统，科学性、适用性不足。科研人员普遍对绩效评价不了解、不理解，在填报绩效目标时往往只有数量而无质量指标、只有产出而无效益指标，并且倾向于设定易于达成的目标，未能突出核心绩效。二是评价方式方法不科学。绩效评价方法较为单一，往往只简单考核绩效目标完成情况；评价标准不够科学，指标设置随意性较大、可比性较差；评价程序不够规范，往往是以自评价为主，第三方参与度不高且专业性不强，导致评价结果缺乏客观性和权威性。三是评价结果应用不到位。因尚未与项目立项、预算安排相挂钩，致使绩效评价流于形式，难以发挥绩效导向作用。

2.8 经费监管效力不强

科研院所内部监督机制建设滞后，监管能力普遍不足，难以跟上权限下放后的监管要求。部分单位尚未实质开展内部监督工作，内部监督缺位导致科研经费管理存在诸多监管盲区和风险漏洞。比如，对于外拨经费管理缺乏约束机制，可能导致虚假交易、关联交易等问题；对于试剂材料采购缺乏控制措施，可能导致虚列支出、资源浪费等问题；对于项目经费使用缺乏审计监督，可能导致列支与项目无关的支出等问题。部分单位虽然加强了内部监督，但监管方式落后、手段单一，需要科研人员配合提供大量资料、填报各种表格，无形中又加重了科研人员的负担，背离了“放管服”改革的初衷。并且，由于审计监督缺乏统一的标准和规范，也难以保证审计结果的客观性和有效性，影响了审计工作质量和作用的发挥。

3 科研经费“放管服”改革的优化路径和因应对策

3.1 完善配套制度体系

国家宏观层面要强化顶层设计，注重政策纵向衔接和横向协同，纵向要自上而下步调一致、口径统一，适度保持政策的连续性和稳定性；横向要协调科技、财政、人社、审计、纪检监察等部门协同联动，合理保障政策的衔接性和一致性。同时，要完善改革容错纠错尽职免责机制，鼓励大胆探索，支持担当作为，促使高校院所真正打消顾虑、卸下包袱。地方主管部门要制定完善相关落实举措，对于可以明确规定的事项，不要再让下级部门去制定出台实施细则[5]，并通过组织培训宣讲、专题调研、研讨交流、编印指导手册、开辟网络专栏等形式，加强政策宣传、问题研究和经验推广；通过建立权责清单、正面清单、负面清单，厘清权责边界，明晰“放管服”尺度，划定底线红线，为改革落地提供制度指引。科研院所要顺势而为，主动作为，成立由单位一把手牵头的“放管服”改革工作专班，通过开展政策研究、内外调研和制度评估，精准把握改革内涵，以问题为导向，以需求为牵引，全面加强制度梳理、机制重构和流程再造，建立健全内部管理制度体系，确保政策落实有据可依、有章可循。同时，要充分利用培训会、公众号、工作群、宣传册、网络平台等方式加大政策宣贯力度，促进科研人员了解规定、理解政策，切实打通政策落地“最后一公里”。

3.2 改进经费拨款方式

革新科研经费分配机制，坚持分类施策，科学设定不同类型项目竞争立项和稳定支持经费比例，降低竞争性经费投入，增加稳定性经费支持[6]。对于基础性公益性长期性研究项目应提供稳定资助，加大高校院所自主管理经费投入强度，保障科研人员潜心研究、自由探索。对于拨款金额较小、实施周期较短的项目，可以采取以奖代补、后补助等方式，简化前期评审程序，引导科研人员及时捕捉研究热点、更加关注成果质量。对于重大科技项目、应用技术研究与开发项目，仍主要采取竞争性方式进行分配，并积极推行“揭榜挂帅”“赛马制”等新型项目组织方式，完善竞争规则，突出结果导向和市场导向，破解“重立项、轻成果”的痼疾，加快释放科技创新潜能，推进科技成果转化应用。改进资金下达方式，财政科研项目经费可直接拨付至项目承担单位的基本账户[7]，减少资金使用、结余留用审批流转环节，加速经费下达进程，提高资金结算效率。

3.3 变革科研管理体制

科研院所要加快职能转变，以“去行政化”为推手，探索建立符合科研单位特点的管理机制，塑造契合科技创新规律的学术生态。变革组织管理模式，引入矩阵式组织结构，成立跨部门、跨岗位的科研管理工作小组，建立联席会议制度，通过有效聚合管理团队，打破部门壁垒，形成以业务为驱动的协同管理机制。重塑学术治理体系，完善学术委员会组织架构、功能定位和运行规则，充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展和学风建设等方面的作用，探索建立行政管理与学术治理适度分离、相互协调的多元共治模式，推进学术自治，优化学术生态。推进管理重心下移，落实项目负责人负责制，实行科研诚信承诺制，摒弃层层审批的传统治理模式，打造“信任+自律+问责”[8]的新型管理模式。优化业务办理流程，实施全环节流程诊断，按照“能放尽放，应简尽简”的原则，下放审批权限，破除制度藩篱，精简流程环节。创制科研经费业务办理指南，为科研人员提供一站式、可视化的操作指引和系统化、标准化的管理规范，促进提升自我管理能力、筑牢自我规范根基。

3.4 搭建信息共享平台

以信息化助推“放管服”改革加力提速，以数字化赋能科研经费管理提质增效。充分利用“大智移云”等现代信息技术，搭建信息共享平台，集成整合科研管理、财务管理、资产管理、采购管理、合同管理等系统功能，实现不同系统间的全面对接和互联互通，实现不同部门间的数据同步与信息共享。科研人员只需一次录入，即可实现信息的自动流转和全面归集，从而打破数据鸿沟，真正实现让信息多跑路、科研人员少跑腿。依托信息共享平台，开通网上查询、线上审批、分析统计、信息推送等功能，嵌入流程固化、风险预警、自动控制等措施，确保科研人员可随时查询项目信息和经费收支，管理部门可实时监控项目情况和资金流向，实现科研经费全过程可溯可查可控。拓展大数据分析挖掘功能，通过数据实时采集、深度挖掘、智能分析和可视化展现，满足不同信息使用者的多重管理需要，为高效管理与科学决策提供有力支撑。建立共享服务平台，强化仪器设备、科研设施等的统筹管理，推进资源合理配置和共享共用。在信息平台向内融合的同时，积极向外拓展，通过接入外部商旅平台和采购平台，实现请购、下单、结算、报销的一站式服务，科研人员只需提交采购需求，通过线上审批后即可自动冻结经费，完成采购验收后，由财务部门与供应商进行统一结算和账务处理，从而有效提升采购效率、降低采购成本，增进采购的规范性和透明度。

3.5 加快财务转型升级

加快财务职能转型升级，推动财务管理由核算型向共享型、服务型、智能型转变。一是实施标准化管理。健全财务管理制度，完善科研差旅、会议、出国、采购、结算及结转结余等管理办法，简化采购程序，放宽公务卡限制，建立结余资金定期清理机制，夯实管理基础。编制财务报销手册，明晰报销流程、审批权限、支出标准、附件清单、报销要求，并嵌入网上报销系统，便利科研人员对照使用、遵照执行；制定财务业务规范，统一财务审核标准和政策口径，亮明业务处理规程和办理时限，实现财务报销规范化、标准化管理。二是提供专业化服务。设立科研经费专岗，将财务服务延伸到业务前端，为科研人员提供全流程专业服务和智力支持。引入财务服务外包，使财务人员从大量重复性工作中解放出来，从而专注核心业务，提升价值创造能力。搭建财务咨询渠道，通过工作群、调研座谈、下沉指导等，及时为科研人员解疑释惑、排忧解难。三是推进智能化报销。建立“一门式”智能财务报销系统，实现经费认领、预开票据、经费入账、预算编制、预算调整、票据查验、预约报销、网上签批、无现金支付、网上查询等全环节电子化办理，并将相关功能由电脑端向手机端拓展，使科研人员随时随地可以进行报销，从而提高报销效率，提升服务体验。同时，通过应用光学字符识别(OCR)、应用编程接口(API)等技术，智能识别上传票据信息，无缝对接税务、财政、银行等系统，实现票据自动查验、预算自动匹配、报销信息自动填入、线上签批自动推动、会计凭证智能生成、无现金直接支付等全流程自动化处理；通过嵌入计算公式、结算标准、预算标准、报表模板等，实现管理费自动计算、内部转账在线结算、预算自动控制、决算报表一键生成，从而大幅提高报销的便捷性和准确性。大力推广应用电子票据，探索无纸化报销模式，建立电子凭证档案，支持科研人员网上查询下载，更好地满足审计检查和结题验收需要。四是开展“包干制”探索。对于横向科研经费，率先引入“包干制+负面清单”，项目经费无须编制预算，不设科目比例限制，由科研团队根据合同约定和清单规定自主安排使用；对于科研差旅住宿费、因公出国(境)费，率先试行“单项包干”，费用报销无需提供支出票据，直接按规定标准包干计算，从而助力破解“报销繁”问题。

3.6 加强财务助理培育

优化财务助理遴选方式，科学制定财务助理配置计划，提高岗位待遇，拓宽选拔渠道，引导财务人员向财务助理岗位流动，实现由记账员、报账员向管理员的角色转换，从选人用人源头提升财务助理专业化水平。强化财务助理培训考核，指定专人管理财务助理队伍，通过定期培训、定期交流、定期考核、技能竞赛、选派财务人员和财务助理双向挂职，促进财务助理更新专业知识、锻造业务技能、开阔工作视野、提升管理水平，从而更好地服务科研经费全过程管理，更好地配合科研经费全方位监督，更好地保障科研经费规范安全高效使用。健全财务助理奖惩机制，通过在科研绩效中设置一定比例的奖励基金，强化对财务助理的绩效激励，从而更好地激发财务助理的工作动力和服务动能。

3.7 健全绩效评价机制

构建绩效指标体系。主管部门应分类制定科研项目绩效评价指标体系，搭建三级指标库，细化“颗粒度”，推动绩效目标标准化、规范化设置，提升绩效评价的科学性、可比性。建立分类评价制度。基础研究类项目应着重评价成果创新水平和科学价值，突出同行学术评议；社会公益类项目应着重评价公共产品质量和社会贡献，突出服务对象和社会公众评价；应用技术开发类项目应着重评价成果应用价值和转化能力，突出市场机制评价[3]。合理设定评价周期。遵循科研活动规律，回归绩效评价本位，打破科研项目一年一评、为评而评的困局，实施期末一次性综合绩效评价，减少过程干扰，对于成果显现周期较长的项目，可实施后评价。完善结果应用机制。建立绩效评价结果与项目申报、预算安排、考核评优、职称评审、绩效分配等挂钩机制，彰显绩效评价价值功能。

3.8 创新经费监管模式

转变经费监管方式，构建“规矩在先、责任自负、科学抽查、违规必究”[9]的新型监管模式，打造以信用为基础、以内控为核心、以监督为保障、以公开为抓手的现代监管体系。一是要建立科研诚信机制。推进科研诚信制度化建设，完善教育宣传、调查处理、信息采集、分类评价、责任追究等制度规则。加快科研诚信信息化建设，依托信息平台对科研诚信信息进行跟踪采集、记录和评价，形成科研诚信档案。实施科研信用分类化管理，引入信用评级和“黑名单”制，将信用等级与项目申报、立项评审、经费报销、结题验收等相挂钩，对于守信人员可简化审批流程，对于失信人员要强化稽核控制，对于严重失信人员要严肃查处并列入“黑名单”管理，从而切实提高违规成本，激活科研人员自律“内生动力”[10]。二是要健全内部控制机制。开展科研经费风险评估，建立风险清单，重造内控流程，前移控制关口，构筑风险预警机制，采取流程控制、跟踪管理、预警提示、重点检查等方式，有效防范风险、堵塞漏洞，及时发现问题、纠正偏差。三是要创新监督检查机制。理顺监督链条，整合监督力量，着力构建审计、纪检、财务、科研等部门协同联动的监督机制，打造覆盖事前、事中、事后全过程的监督闭环，完善内部监督、政府监督和社会监督“三位一体”的监督体系，形成大监督格局。改良监管方式，充分挖掘大数据资源“富矿”，强化数据分析研判、交叉比对、相互印证，推动精准监督、及时监督；推进监督信息共享、结果互认，减少重复检查、交叉检查。制定科研经费审计工作指引，建立作业标准，提升审计监督执业质量。四是要完善信息公开机制。明确公开公示内容、范围、程序、方式和主体，重点公开立项情况、设备购置、外拨经费、间接经费使用、研究成果、结题验收、绩效评价、科研诚信等信息，推动监督下沉，延伸监督触角，充分发挥内部监督和社会监督效能，助推科研经费规范透明使用。