农村法律服务的问题及对策研究——以吉林省M区为例

于 溪

(北方民族大学法学院，银川 750020)

我国农村地区的矛盾和纠纷种类多样，包含的关系错综复杂，在涉及法律问题时村民往往不具备与之相称的法律知识，且绝大多数专业性法律服务机构开设地点离农村较远，给村民寻求法律帮助带来困难。这也意味着如果村民有意向选择法律手段解决纠纷，势必要离开农村走向城镇，将矛盾带出村子，不符合“将矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”的纠纷解决精神。故而构建有效的农村法律服务体系在提高农村法律意识，引领农民在法律框架下解决纠纷方面有着很强的现实意义。但受限于经济发展水平与村民法律意识等方面的不足，农村地区公共法律服务能力还比较薄弱。对此中共中央办公厅国务院办公厅在2019年印发的《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》中提出了要均衡配置城乡基本公共法律服务资源，加强欠发达地区公共法律服务建设。本文通过对M区农村法律服务实施状况的调查与分析，试析在农村法律服务体系构建中存在的问题并提出相应的解决方案，以期为农村基层法律服务的完善提供参考。

1 M区农村法律服务现状

1.1 农村法律服务供给结构

M区农村法律服务主要是依托司法所，以法律援助工作站的形式驻扎各村屯。工作站由司法所工作人员、法律顾问与法律联络员共同构成，实际运行过程中中也有村委会其他成员参与法律服务。其中法律顾问是在“一村(社区)一法律顾问”全覆盖活动的背景下，由M区政府与特定律所合作采买法律服务的主要内容，法律顾问主要工作职责包括：为村民、村委会提供法律咨询，定期进行法治宣传，参与矛盾纠纷调处以及排查法律风险等。同时由司法所派出监管人员，监督法律顾问工作情况。村内为法律顾问设置了专门的办公场所，但此场所往往与村民委员会活动场地重合：即拥有相对独立的办公室，但与村委会成员共享接待和休息空间。视觉上类似村委会内设办公室，使得农村法律服务办公室在空间上呈现出一种依附于村委会的“半独立”的状态。再者法律顾问所占用的办公位置也较为偏僻，办公室外无明显标识，村民在村委会的一般“办事”流程中不会与法律服办公室所发生接触，即使注意到办公室的存在，也很难产生了解其工作内容的意向。法律联络员由村治保主任担任，治保主任是在“一村一警”活动背景下由公安部门设岗，联通村委会与公安部门的专门人员，除作为村委会成员享受政府补贴外可以同时领取公安部门补贴。治保主任虽然不具备警察身份，但在事实上可以行使部分由公安机关委托的职权，被村民视为公安机关话事人。在农村矛盾纠纷解决习惯中，治保主任具有一定的权威性，寻找治保主任调处通常被视为报警的前置程序。由于治保主任身份的多重性，又能常驻于村委会，故而成为农村法律服务的主要提供者。由于法律援助工作的人员场所都集中于村委会，所以在进行法律服务时常有村委会内其他成员在旁协助，提供相应的法律见闻。

1.2 农村法律服务实效分析

本文选取M区内3个自然村，通过实地考察以及访谈方式对农村法律服务实施情况进行了解。在调研过程中可见，日常生活中鲜有法律顾问到村委会值班，相关法治宣传活动几乎没有开展，绝大多数村民表示不知道村内设有法律援助工作站提供法律服务，不了解驻村法律顾问及其联系方式。甚至部分村委会成员虽然与法律顾问办公地点相近，对其人员的组成和职责也不甚了解。在这种情况之下农村法律服务的核心提供者成为了村治保主任。但农村治保主任普遍为初中或非全日制大专文化水平，普遍不具备专业的法律知识，仅掌握工作中常用的法律内容，以在为村民提供法律服务的过程中通常是采用经验分享的形式，专门的法律指引内容不够充分。同时治保主任也是农村矛盾纠纷调解的主要实践者，故而此种法律服务经常会包含在调解活动之内，不直接以法律服务的名义进行。以村委会成员为主体的法律服务活动与一般进行纠纷化解活动很难进行区分。而在上述纠纷解决过程之中，均没有法律顾问的参与，村民或村集体也从未产生主动寻找法律顾问的想法。盖因法律顾问工作积极性不足，在农村值班制度落实不到位以致对村内矛盾纠纷了解不充分，没有主动参与纠纷解决的情况。村民对村内法律服务不够了解，没有形成村内寻找法律顾问的思维习惯。而法律联络员等其他法律服务提供者受限于自身法律水平，又无法应对复杂案件。长期以来在村民的认知中村委会主要是矛盾的调处单位，县级的法律援助中心才是寻求法律服务的首选单位。

2 农村法律服务中存在的问题分析

2.1 法律从业者的职业冲突与利益抉择

由政府聘请的法律顾问均为职业律师兼职，具备充分的法律素养与纠纷解决经验，本应成为法律服务的主力。但实践中却出现了法律顾问在法律服务中的缺位，如果不能充分调动专业人员的工作积极性，缺少专业法律工作者的引导，法律服务的准确性无法得到保证，其功能发挥将被限制在一个较低的水平，也很难在村民之中建立起对法律服务的信任。究其原因本文认为主要有以下几点：

首先律所工作与法律顾问工作在律师的职业意识中有主从之分。其所供职的律所有专门办公场所，居住地点多在城镇，平时需要处理的案件大多在城镇发生，主要生活空间与农村基本不存在交集，对于农村的工作环境难免存在的陌生和疏离感。而且往返于城市与农村之间往往需要付出时间和金钱双重成本，在农村工作条件与休息条件难以得到保证，这也将提高其工作难度。所以对于法律顾问来说，长期在农村工作无论在客观条件或是心理状态上都存在障碍。

另一方面，政府购买法律服务的财政支出有限，法律顾问每年度领取的政府补贴是基本固定的，且与律所工作收入差距较大。农村村民之间的矛盾虽然繁杂，但是标的额却通常不高。争议的焦点很可能是几只家禽，几尺土地，抑或是单纯的口舌之争，为解决这些矛盾需要耗费大量精力，但最终能够为法律顾问带来的经济收益十分有限。对于律师来说担任农村法律顾问属于“兼职”行为，因为工作量很小才会选择在农村“挂名”，如果严格按照设定的法律顾问工作内容来进行和展开，则几乎要求律师专门驻扎在村屯或者需要占用大量时间在农村工作，这与政府补贴收入是不相适应的，农村地区也将难以聘任到专业人员，对于法律顾问的履职情况缺少严格的监督问责程序，目前法律顾问考核机制监管较为宽松，虽然在考核办法中规定了值班考评、工作考评、提供法律服务和援助、参与矛盾纠纷预防化解等多种考核项目，也规定了逐级考核评价的程序，但常流于形式化，法律顾问工资变化基本不大。法律援助工作站的组成虽然引入了司法所成员作为监管，但同兼职的法律顾问相似，监管人员也有自己的本职工作，不能时刻在村内监督法律顾问的工作情况，监管人员与法律顾问双双缺位，法律顾问更容易倾向于消极对待法律服务工作。

2.2 法律服务制度与乡村社会的隔阂

在农村法律服务的制度设计中，法律顾问的工作职责应当包括定期的法治宣传，主动参与农村矛盾纠纷，但是也由于其工作积极性不高，法治宣传的次数与规模均未能达到应有的程度，又因其极少参与村内矛盾纠纷，与村民的交互活动基本处于空白状态，阻塞了村民了解法律服务的重要渠道。从前述法律服务工作站的空间配置来看，法律服务机构多依附于村委会的办公场所，并未设置显眼的标识，再者办公室内长期无人值守，即使村委会内常有村民往来，也很难有人注意到法律服务工作站的存在，更遑论了解法律服务的内容。

另一方面长期以来法律服务缺位的纠纷解决习惯已经使村民形成了固有印象：村内只能对纠纷进行调解，若要走法律途径势必要行进到城镇。所以村民提交到村委会的矛盾往往不做走法律途径的准备，或者是将村委会视为采取法律途径解决问题的前置半官方组织。在这两种情况下，纠纷当事人主要关注的是调解过程，或者单纯将村委会视为法律程序的一环，仅在形式上让纠纷在村委会走一遍“过场”。通常不需要精确的法律知识，对法律服务没有期待，自然也就没有动力探寻村内是否存在法律服务机构。如此法律服务缺位愈甚，村民对法律服务了解和期待愈少，法律服务工作便愈加流于形式，逐渐形成一个不利的循环。大部分村民对法律服务的了解是十分模糊的。虽然村民法律意识较之以前正在逐步提高，但“息讼”的思想仍然占据重要地位，借助传统的道德体系与朴素的正义观已经可以解决大部分村内矛盾，所以很多村民终其一生也没有接触，或者仅仅是从他人经历中侧面了解一些法律问题，自然也就很少具备法律知识的储备意识，缺少寻找法律援助机构的积极性。

2.3 区县法律援助机构对乡村法律服务的功能覆盖

与“一村(街道)一法律顾问”并行的法律服务机构还有M区法律援助中心。法律援助中心主要是为老年人、残疾人、未成年人、家境贫困等特殊人群提供法律服务，由专职法律人员组成，依司法所分派为申请者提供法律援助。援助中心工作者素质较高，能够为经办的案件提供全程的法律援助，几乎与自费购买法律服务无异，按照工作要求法律服务结束后应当制作卷宗。相对专业和精细化的工作以及清晰的机构名称使它成为村民寻求法律支持时的首先了解到的选项。农村经济水平整体低于城镇，贫困人口较多，故而相当一部分村民得以以家境贫困为由申请法律援助。

村民对法律服务的印象比较笼统，对于法律服务机构具体层级设置，部门划分更是处于模糊的状态。大体上将其理解为能够在法律上提供帮助的场所机构，最好是能够站在村民的立场上真正解决问题。在区县法律援助中心已经十分契合村民对法律服务的理解与想象的情况下，村民对法律服务的诉求已经有了一个比较明确的套用对象，即使法律服务申请失败，也已经穷尽了村民对法律服务的期待，接下来会更加倾向于寻找自费法律服务或者到具体的司法机关如法院、检察院等部门寻求法律援助，很少会回想到村内是否提供法律服务。这也意味着部分村民对公共法律服务的理解很容易被限制在区县的法律援助中心，从而忽略了对村级的法律服务的探求。

3 完善农村法律服务的对策

3.1 完善监督管理机制，提高法律服务人员履职程度

构成所有社会秩序的各种期望是通过社会成员的模式行为而得以维持的。要使法律服务长期稳定的发挥作用，势必要建立一套完备的规则体系。法律服务的组建和运行规则长期以来未能取得实效，与监督管理机制力度不足存在一定关系。法律服务的各项制度要落到实处，需要有完整的考核评价机制，还需要认真负责的执行者。对于法律顾问的履职情况则，尚有考核办法以及奖惩措施的规定，对于司法所委派的监管人员则基本没有设置监督措施，本文认为，法律服务工作者未能积极履职，影响法律服务作用发挥的情况下，除对该法律服务工作者进行一定的否定评价外，还应由法律服务监督者对于法律顾问失职行为承担一定的“连带”责任，促使监管人员积极行使监督管理权。另外还可以在广泛宣传推广农村法律服务的前提下，发动群众监督。与单个的司法所工作人员相比，更能发挥监督作用的是在村内居住生活的村民，他们数量更大，对村内纠纷情况了解更加深入。本文认为可以在村民中宣传监督法律服务情况的投诉通道，在法律顾问工作考核办法中引入求助村民评价一项作为考核标准，以此约束法律顾问的工作行为。

农村法律服务求助者不多，案情一般也比较简单，不是必然形成可以整理成卷的书面材料，设置过于繁杂的工作也可能使律师望而却步，难以留住专业法律顾问。据此在资料留存的过程中还可以依照一定标准对农村法律服务的申请进行分流，依托紧靠村委会的优势，由法律服务与村委会的交叉人员——治保主任对法律服务申请进行初步的审核，直接解答一部分事实清楚法律依据明晰的问题，引导不能或不宜在村内申请法律服务的村民寻找合适的法律服务机构。再将无法解答的法律服务申请转交给法律顾问，以明确分工，对于一些简单的法律咨询或可以“登记申请—提供法律服务—填写法律服务情况调查”之简单流程形成书面材料作为提供法律服务的证明。对于复杂案件(主要指需要经历法定程序的案件)则形成卷宗并归档，合理安排法律服务人员工作量。

3.2 调整办公空间，扩大法律服务机构影响力

为提高法律顾问工作积极性，排除工作障碍，本文认为首先可做形式上的改变，对其办公场所进行部分改造。现行的法律服务办公室与村委会办公区域紧密结合的模式具有其合理性，自然村一般面积较小人口规模有限，分散设立多个机构意义不大，容易造成资源浪费。再者村委会作为重要的纠纷解决机构本身就是村内矛盾上交的中心，法律服务的提供与其相邻具有相当的实用性和便捷性，有利于提高村民纠纷解决效率。但在结合的同时，两个单位应表现为平等的机构设置，不宜有主从之分。法律服务站不是村委会下辖的组织机构，从工作内容上来看法律服务站的服务对象还应当包括村委会本身，故而在二者紧密连接的同时，还应加强法律服务场地的独立性，如为法律顾问提供专门的休息活动空间，挂牌强调法律服务中心的存在，在办公场所挂公示栏宣传法律服务情况，还可以将法律服务办公室设置在明显位置或者在接待场所设置专门的法律服务咨询窗口，以扩大法律服务视觉填充空间。

另一方面还应考虑律师赴村工作的现实阻碍，与律所沟通协调法律顾问赴农村工作过程中的便利条件，减少法律顾问工作单位对其行止的限制。增加路费补贴或住房补贴也可以在一定程度上消解客观上的阻碍因素，也可采用报销形式限制补贴用途。法律顾问在农村长期工作的主观阻碍因素除畏难情绪外，主要来自对常住地的依恋与对农村生活的疏离，如果能在法律顾问与所驻村屯之间建立起深厚的联系，法律顾问的工作热情自然会有所提高，村民也可以消除与“法律”工作者之间长期的隔阂，一定程度上克服寻找法律法律服务的心理压力。为此可以延长法律顾问在农村坐班时间并加强落实监管，丰富法律顾问与农村村民之间交流活动，定期开展调查活动由法律顾问逐户摸排是否存在村内法律问题，制造法律顾问生活轨迹上与农村的重叠，实现其生活区域与服务村庄之间的空间压缩，最大可能地创造法律顾问在农村工作的有利条件。

3.3 整合法律服务资源，实现法律服务制度设计

如前所述，法律服务的实际提供者主要是村治保主任与法律顾问，有时也包括村委会其他成员。法律顾问在专业知识上具有明显优势，村委会成员长期在农村工作，对村内风俗习惯，人际关系都有比较全面的了解。在提供法律服务时如果能协调二者互相配合，将最大限度的发挥法律服务制度优势，制作出切实有效可操作性强的法律方案。具体法律服务方案为：由一个具备专业知识的法律顾问主导法律服务整体框架，吸收治保主任，妇女主任，小队队长等委员组成法律服务团队，同时广泛招募除政府指定的法律服务人员之外，本村存在的法律从业者，相似问题亲历者，热心志愿者等，在面对求助者时各尽所能，以期实现法律服务资源整合，提升法律服务效果。

资源整合同时还需要借助现代技术手段，搭建公共法律服务平台。要将如此复杂的法律服务人员整合到一起，很难完全依赖面对面式的法律服务。如果能够借助微信等现代信息交互工具搭建平台，使群众通过单一平台就可以实现法律服务的一条龙程序，就可以简化群众获得法律服务的流程，降低法律援助的时间成本与精力，这将有利于整合农村法律服务工作的各项资源，提高法律服务效率。另外城镇与农村之间、各村屯之间均可能存在法律资源不平衡，供需关系不匹配等割裂的情况，或可将各村、镇、区县甚至城市内法律服务平台联通，将法律宣传、法律援助等分门别类整合到所搭建的法律服务平台，同时协调实现各部之间法律服务的流动，尽可能避免求助者求助无门或是法律服务资源的空置的情况出现。

4 结语

公共法律服务是保障和改善民生的重要举措，是全面依法治国的基础性、服务性和保障性工作。农村法治建设是完善农村社会治理、保护农民法律权利、推动实现乡村法治振兴过程中不能忽视的重要环节，而法律服务是其中重要的表现形式。长期以来我国农村与城市都存在着不均衡的发展境地：农村地区律服务资源相对短缺，法律服务建设较之城市地区不完善之处尤多。在法律服务体系的构建过程中难免出现法律服务资源不均衡，农村法律服务能力薄弱等情况。本文通过对M区法律服务的社会调查，发现农村法律服务中存在着政府配置法律顾问工作积极性不高、村委会成员法律水平不足，法律服务宣传普及度有限等问题，致使法律服务体系无法发挥应有的效果。窥一斑可见全豹，M区法律服务状况的不理想可能不是个别现象，在法律服务机构和程序的设置上没有严格周密的安排，法律服务形式化的问题的制度空间就可能持续存在。本文认为有必要对农村法律服务的考评机制、空间设置以及资源整合模式进行完善，使农村居民享受到高效、专业、便捷的法律服务。以维护农村社会稳定，提高农村法治水平，促进高效有序的法律服务体系建成，使农村地区切实享受到法律服务的有利条件，保障农村生活的幸福与安宁。