草场产权制度下的牧区基层社会治理研究

马盼盼，陈 岩，王可可

（西藏大学经济与管理学院，西藏拉萨 850000）

0 引言

西藏牧区的土地产权制度在不同的历史时期具有不同的特点，经历了从集体产权制度向承包产权或者说私有产权制度的变迁历程。西藏牧区土地产权制度的变革对牧区的方方面面都有着的重大影响，特别是对自然生态和社会层面。目前，关于制度变革和制度发展历程等方面的研究非常多，然而，在产权制度变革对牧区基层社会治理的影响方面，长期以来没有引起学者的重视。从农村的土地产权制度改革的视角来看，土地产权明晰带来了很多正面的影响。我们参照农区的经验在牧区实施土地产权改革，认为明晰的产权一定会带来更加有效的基层社会的治理。但是现实情况却是，由于牧区与农区有着天然的区别，导致牧区出现了一系列新的治理困境。

1 草场产权与牧区基层社会治理的概述

1.1 草场产权制度的历史沿革

西藏作为我国的五大牧区之一，草场面积广大，草地面积8 205.2万hm2，占全国草场（天然）总面积的1/5，居各省（区）草地面积的首位，其中西藏目前实际可用于畜牧业生产的草地净面积为5 946.93万hm2。因此，西藏牧区的经济发展以及各项体制的健全和改革显得尤为重要。在进行草场产权改革的过程中，不仅要考虑草场生态的发展规律，还要考虑到对草场的治理情况。目前实施的土地产权制度，草场承包责任制虽然做到了产权明晰，草场分包到户，但是在对基层社会治理层面，又面临着新的问题。在基层治理过程中如何提高治理主体的自治能力，加速西藏牧区基层社会治理现代化的发展步伐，促进西藏基层治理结构的优化升级都是我们需要考虑的。

目前，西藏草场制度历经四次大的变动，依次是：封建部落制、牧民个体所有制、牧民集体经济制、家庭草场承包责任制。西藏于2005年开始推行“落实和完善草场承包责任制”的方针，企图通过这个政策来解决公地悲剧问题，通过核算草场的承载能力，限制草场上的牲畜数量，缓解草场荒漠化问题，从而实现草场的可持续发展。草场承包责任制是由第二次西藏工作座谈会是提出的“两个长期不变”政策构成，牧户通过与政府签订草原承包合同获得草场的经营权和使用权，并对草场进行维护，以保证不破坏草原生态环境。

1.2 牧区基层社会治理的特点

西藏牧区基层社会治理主要有三个方面的特点。第一是自然环境的脆弱性；西藏牧区基层社会的自然环境明显区别于其他牧区，地处青藏高原，气候复杂多变，自然环境脆弱。由于其海拔高，导致太阳辐射强，降水较少，气候干燥。这样的气候条件就导致牧区的草场质量参差不齐，且生态环境一旦遭到破坏，很难恢复。因此国家出台一系列政策，例如划定禁牧区，规定载畜量，都是为了保护草原生态，促进可持续发展。第二是社会环境的复杂性；牧区不仅有着恶劣的自然环境，而且社会环境同样复杂。西藏是少数民族藏族聚集的地方，少数民族占了绝大多数的人口比重，治理过程中难免涉及其宗教信仰、文化、生活习惯等等的不同，导致治理政策推广困难，治理人员工作面临更多的挑战。在牧民出现草场等纠纷时，第一时间是找当地的寺庙来寻求帮助，常常出现喇嘛说话比干部管用的情况。第三是治理主体的特殊性。治理主体单一，社会组织的发展空间受到挤压，就导致政府提供公共服务和产品的水平受限，社会组织发展缓慢且力量比较薄弱，在牧区基层社会治理中很难发挥应有的作用。牧民的宗教信仰也导致遇到事情不找政府找寺庙，导致政府对寺庙的管理掣肘。

1.3 草场产权制度与牧区基层社会治理的关系

草场产权制度和基层治理方式是相互联系，相互影响的两个问题，世界各地因为实际情况不同，存在着不同的草场产权制度，也存在不同的治理方式。牧区草场产权制度与基层治理方式的关系表现为交叉重叠。基层治理方式要随着草场产权制度的改变而改变，草场产权制度的变化是为了更好地进行基层管理。改革开放之前牧区实行集体产权制度，在一定程度上符合牧区生产生活的逻辑，因为牧场具有不可分割性的特征以及满足牧民生产合作的特质，但是集体产权也导致产权不明晰、公地悲剧和一系列的草场纠纷等问题。改革开放之后，为了进一步明晰产权，实行草场承包责任制，虽然在一定程度上解决了“公地悲剧”问题。但是对于基层社会的治理来说，却导致了基层社区的解体，人们不再依赖集体的管理，各自生活在分到的草场上也导致牧民之间的交流变少，基层政府对于牧民的管理也趋于形式化。如何更好地发挥基层政府的能力，如何重新把牧民“聚”在一起，是这篇文章要探讨的问题。

2 牧区基层社会治理的现状

草场产权制度改革之后，草场分到每户牧民的手中，就导致牧民对集体的依赖性变弱，牧民长期居住在自己的草场上。又因为西藏牧区草场面积大，各户居住分散，交通不便，导致大家不愿意离开自己的草场，客观条件也不允许牧区聚居在一起，就导致社区形同虚设，难以开展社区管理工作。明晰产权之后，牧区经济的发展并不如预期的那样，虽然权责统一，牧民自负盈亏了，但是受到牧区生态的不可分性和牧区生产需要合作的特质，牧民群众显然不是很适应这样的“新”生活。

目前为了解决因为制度变迁导致的社区解体问题，也进行了多方的尝试。例如比较有代表性的牧区合作社，是建立在草场承包责任制之上，按照自愿自主、平等互利、民主管理、相互合作的原则组建的来实现盈利目的的经济组织。合作社的优点在于：把牧区的草场资源，人力资源重新整合，可以充分利用人才、资金、设备、土地和市场等优越条件，把合作社打造成一个平台，把农户与市场连接起来。存在的缺陷主要是：牧民群众的参与度不够；合作社覆盖率低，导致合作社之间的相互协作难以达成，功能和作用难以最大限度地发挥出来；劳动力弱，市场竞争力不强；组织机构设置简单，管理水平低。这在一定程度上加强了牧民之间的联系和合作，基层治理主体也在其中发挥了其应有的作用，弥补了制度上存在的不足。

3 牧区基层社会治理存在的问题

3.1 制度建设不完善

基层组织制度建设包含了组织制度、日常工作制度、监督制度、考核制度等。实行草场承包责任制之后，牧民自负盈亏，基层政府管理的重点从集体聚焦到个人，从集权到放权，这都不可避免地影响到基层社会的治理情况，但是相当大一部分的基层组织仍然沿用之前的管理制度。草场承包责任制实施后，不仅是人地关系的调整，还有人际关系、管理模式以及权力关系的变化。牧区地广人稀，交通不便，把牧民群众聚集在一起很不容易，就导致党组会议和村里面议事的会议常常掺杂在一起，相当不规范。

3.2 基层干部能力不足

面对草场产权改革之后产生的一系列新问题，例如随着人口的增加，人均拥有的草场面积的稀释、牧区贫富差距的加大、牧民不合理放牧导致的草场荒漠化问题等，面对这些新问题，基层干部解决起来十分吃力。加之牧区党员干部的管理水平有限，在接受再教育和终身学习方面的意识没有树立起来，教育水平普遍较低，牧区信息来源闭塞、党员干部视野狭窄、理念落后，基层领导班子缺乏带头致富的经验，缺乏基层管理经验和解决实际问题运作能力，在发展集体经济和完成党建工作时普遍有心无力，无所适从。有些党员干部服务意识淡薄，面对问题时，多方推诿，不求有功，但求无过，导致牧民群众对基层管理者的不满，政府的威信力下降。

3.3 群众政治参与度不足

实行草场承包制以后，牧民长期生活在自己分配的草场上，本来牧区因为面积大，人口少，牧民就住得比较分散，现在有了自己的草场，就更少从牧场回到社区，牧民之间的联系越来越少，牧民群众参与社区的活动也越来越少。长此以往，社区的功能就难以发挥，牧民群众也逐渐远离政治生活。牧区偏远落后，信息闭塞，牧民的政治敏锐度不足，牧民群众也很少关心国家大事，不认为政治参与是维护和争取自己合法权益的有效途径。牧民的生活方式较为落后传统，与现代社会有些脱节。遇到问题第一选择会寻求寺庙的帮助，而不是找政府，利用法律这个武器解决问题。基层政府的功能也大大弱化，基层组织在牧民群众的生活中占比越来越小，牧民群众对社区的关注度也越来越低，这就导致民众的政治参与度下降。

4 优化牧区基层社会治理的措施

4.1 建章立制，坚持党建引领

建立符合草场承包责任制发展要求的基层管理制度，例如草场分配和二次分配制度，解决好外嫁女和新组建家庭的草场分配问题；解决好草场划分问题，做到最大限度的公平公正，减少草场纠纷；思考如何顺应自然规律，划定好禁牧区，实现草场的可持续发展，这些都需要制度支撑。党建工作要求的“三会一课”制度，也没有很好地贯彻，牧区地广人稀，把牧民群众聚集在一起很不容易，为了提高效率和尽快解决问题，基层组织常常把党组会议和村里面议事的会议掺杂在一起，也忽视了发展牧民党员，党建工作相当不规范。要始终坚持中国共产党的领导，通过不断加强基层党组织的建设工作来引领基层治理工作，充分认识基层工作中党建引领的重要性。

4.2 增能赋权，服务导向惠民生

增能，也就是增进基层政府的治理能力。牧区偏远落后，但是复杂多变的治理环境更需要优秀的治理人才和强大的基层政府。增进基层政府治理能力，首先需要的就是建立合理合法符合当地实情的制度，其次就是要增强基层干部和基层政府运用制度的能力。要注重对基层干部的培训，不断学习新的管理方法，借鉴内地先进的管理经验。赋权，就是给基层政府更多的权力，做到权力下放，科学用权。基层政府是离牧民群众生活最近的一级，也是最能发现问题的地方。基层干部想要为群众做实事，解困难，就需要做到科学用权、手中有权。有权的前提是要有服务意识，而不是管理意识。坚持服务导向，在行政实践中发现草场管理过程中的问题，思考解决之道。

4.3 政治参与，树立主人翁意识

随着经济社会的发展，教育的普及和信息传播的便利化程度越来越高。牧民群众也认识到自己拥有的权力和应该承担的义务。牧民群众分到了草场，应该主动关心相关草场政策以及国家出台政策的相关动向，这样才能更好地使用国家分到各位牧民群众的草场。我们要培养牧民群众主动关心国家大事，主动参与国家管理的意识，唯有确立了这两种意识，才能让牧民群众更加积极主动地参与进政治实践当中。基层政府首先要做的，就是加大政治参与意识的宣传力度，让公民明白何为政治参与，政治参与有何种作用，通过宣传，加强公民的参与热情与兴趣。其次，要强化示范与榜样作用。若仅对公民进行宏观灌输，久而久之，公民必然会产生厌倦情绪，从而产生反面效果。而通过一些有针对性的、与公民日常生活联系密切的示范事例，或有模范作用的个体（集体）的表彰，能够强化公民印象，容易被公民所接受，由此达到更好的效果。最后就是，重视教育，提高牧民群众的整体素质。

5 结语

党的十九届四中全会要求，构建基层社会治理新格局。这就需要我们完善基层治理体系，提高基层治理能力。在牧区的基层社会治理工作中，基层治理难度和基层治理的现实情况与草场产权制度联系密切，现行的草场承包制度，在一定程度上导致了社区功能的弱化，但是新兴的社区治理模式还未形成，当然，也有很多新的尝试，例如“双联户”模式，合作社的形成以及新型牧区社区的构建。在新模式的探索中，我们发现了许多亟待解决的问题。当然，构建基层社会治理新格局必须以党的建设为引领，增强群众的政治参与意识和法治意识，坚持和完善牧区基层社会治理的各项制度，实现基层善治，保持牧区社会的稳定、维护国家安全。用法治思维和政治思维构建民族地区基层社会治理，也是构建和谐社会、实现国家治理能力现代化以及实现基层善治治理的需要。