基于共享与整合理念的“民生服务中心”模式探索

王淼， 吴松涛， 张慧琳

（1.南京工业大学建筑学院，南京 211816；2.哈尔滨工业大学建筑学院，寒地城乡人居环境科学与技术工业和信息化部重点实验室，哈尔滨 150001；3.黑龙江省寒地建筑科学研究院，哈尔滨 150080）

0 引言

近年来，民生问题在国家发展中越来越受到重视，党的“十九大”报告首次提出了“民生三感”一词，即获得感、幸福感、安全感。它的提出代表新时期城市居民的生活需求不再局限于物质层面标准，更追加了精神层面的诉求[1]。

基于国家政策、社会、市场等因素分配城市发展中的物质、精神资源的问题即为“民生问题”，民生问题不仅仅涉及经济领域，更涉及社会服务、国家政策等诸多领域。基于目前研究，民生问题主要包括就业、教育、居住、医疗、出行、养老、购物、环境等方面。2011年，我国在亚洲政党专题会议做出的“发展与社会共享”为议题的报告中将“劳有所得、学有所教、住有所居、病有所医、路有所通、物有所购”作为我国民生的基本要求，同时提出将民生工作和社会治理工作列为国家建设的两大根本任务，高度重视、大力推进，提出更公平的民生举措惠及全体人民见表1[2]。

表1 十三届全国人大一次会议中民生举措

与此同时，城市经济转型阶段城市更新成为今后较长时期内城市建设的重要工作，现阶段的城市更新重点主要可分为“城市空间的内部优化”以及“发展目标的重置”两方面[3]。在此阶段，民生需求目标与城市民生服务设施的配置相结合，将社区民生空间配置作为推动城市转型的载体，成为转型期城市更新的探索方向之一，也是“民生三感”与城市规划相关研究的重要契合点。

1 社区民生服务设施规划标准演进与实施

城市规划学科对民生要求的“落实”是以社区配套服务设施规划作为主要方式之一，特别是我国“十二五”规划纲要中首次提出“推进基本公共服务均等化”发展目标[4]。民生服务作为基本公共服务衍生出来的概念，更加重视城市公共设施规划中将公共服务资源向综合民生服务转化，促使我们重新梳理我国社区民生服务设施规划的进程。

1.1 民生服务分类与配置的发展

计划经济时代，我国民生服务设施是由国家制定标准及指标，在按照计划进行统一建设。这时期的民生服务设施在国家调控下满足城市发展的基本功能和居民的基本需求，产生了如“大厂、大学、大所”等模式[5]。随着市场化及社会转型，按照居住区、居住小区和居住组团三级为民生服务设施制定了分级配建标准，并规定了不同规模应配置的设施项目[6]。

我国民生服务设施以居住区为参照规模制定配置标准，通常颁布相关标准并采用“千人指标”作为基础控制配套设施的用地面积[7]。随着社会发展和居民需求的改变，国家标准和地方规范对社区民生设施及其服务规模配置进行4次完善，市场化与国有主导，逐渐形成“社区级”配置的趋势，如表2所示[8]。

表2 城市民生服务设施规范指标沿革

1.2 民生服务范围划定

我国城市规划设计中通常以“服务半径”作为设计指标配置民生服务设施，同时根据不同居住规模（居住区、居住小区、居住组团）对相应民生设施制定配备指标。2018年全面修订的《城市居住区规划设计标准》不再以居住区“分级”，按照人口和规模分为15、10、5min生活圈及居住街坊4个级别如表3所示。生活圈居住区以居民步行15、10、5min满足物质与文化需求为原则划分的居住区范围来配置相应民生服务设施。民生服务设施先按照人口确定规划规模，再按照居民需求分级配置[9]。

表3 城市居住区规划设计标准人口规模分级

1.3 民生规划现有问题

尽管我国城市社区与民生服务空间规划一直处于研究热点，但从城市规划实施角度，民生服务设施配置仍存在很多问题。

（1） 规模小，种类杂。目前城市规划相关规定对于城市住区建设所配备的服务设施种类具有强制性规定，即住区服务范围必须配备全面的民生服务设施（如学校、养老、幼儿等）。但由于住区空间尺度有限，其配置民生服务设施能力也有限，导致目前我国多数建成住区均存在民生服务设施种类全但面积小或数量不足等问题。

（2） 分布分散。鉴于城市民生服务设施的配置主要受到住区规划的限制，城市目前的民生服务中心多为小型、简约式。这类中心通常只能提供基础的民生功能，远远落后于人们日益增长的民生服务需求。而基于住区建立的各民生服务中心也导致了服务中心在城市分散分布，无法形成集中式的服务中心。

（3） 封闭布局。目前我国城市多数住区多采用封闭式管理制度。其内部建设得服务中心无法面向小区周边居民服务，仅针对小区内部居民服务。这种状况造成了民生资源浪费，也无法激活小区周边环境，以“开放式街区”为目标的居住区规划模式推进难度仍较大。

（4） 责权不清。管理机制方面，现有以“配套”和市场化为思想设立的民生服务设施除少量能转给社区或政府外，大部分产权归属建设方，由社区使用，造成责权不清，使用矛盾大，信访问题较为突出，社会稳定问题较多，尤以幼儿园及社区活动中心类设施争议较大。

2 整合型民生服务中心的提出

2.1 整合型民生服务模式背景

2016年，为了构建更具效率的服务模式，全球及国内几个重要机构（中国财政部、中国社会保障部门以及海外金融机构等）共同联合提出了整合型服务的概念，即 Person-Centred Integrated Service（PCIS）。为了更准确地对现阶段住区居民服务获取进行配置，2018年国家对原有的相关居住区标准进行了修改，新出台的《城市居住区规划设计标准》提出了要为住区居民持续、连续性地提供均等化的服务。在这一背景下，整合型民生服务模式的构建显得尤为重要。

2.2 整合型民生服务中心必要性

现代城市民生服务需求逐渐趋向于综合化与复合化，整合型民生服务就是多种民生服务有机结合的体现。多种民生服务转型空间的整合，也是城市居住区高效集聚的体现。整合后的社区则会将居民大部分的生活要求在片区内解决，从而缓解了城市中心的压力，同时满足了城市居民对于服务半径内民生服务设施的需求，为城市结构转型提供新模式。

目前经济发展带来的居民生活水平的提升已经将以往对于民生服务“有无”的要求向更高级别进行迈进。不再局限于强调民生服务是否配置，而是对配置标准、质量、水平等更高层级进行要求，如图1所示。

图1 整合型民生服务互动关系分析

将社区小型分散的民生服务中心择选后整合成服务一个片区的“民生综合体”模式，可在区域中成为片区的活力载体，区域中心打破传统商业与公益服务的壁垒，这种将传统“公益性”民生服务与“商业性”民生服务之间形成整合，也进一步推动了城市的经济发展。新整合后的“民生综合体”不仅解决了居民对于民生服务项目的需求，并将打碎的小区公共服务重新整合，串联周边区域的服务及商业等需求，吸纳就业，成为城市经济发展新“蓄水池”，同时“片区服务部分自给”的形式，也减少了一定的出行，对城市交通和各类民生服务起到了一定的“调节池”的作用。

城市住区民生服务不仅包括传统意义上的民生服务物质实体，还包括从供应到供给再到运营的整个过程，如图2所示。因此将民生服务供应可以分为供应实体、建设流程和运营三个方面，其新目标就是最终令城市民生服务供应更加公平、普及、完整及适宜。

图2 民生服务供应示意图

3 整合型民生服务空间规划模式构建

新时期民生服务主要存在三方面需求：第一，为了适应城镇化人口压力与土地集约要求，民生设施分级规模与要求逐步扩大；第二，城市根据自身发展状况出台民生规划相关指标，并加强了指标的弹性，更有利于发挥各种民生服务设施的服务功能；第三，社区民生服务设施开始承担城市发展结构的转变责任。

3.1 民生“功能模块”构成

不同城市片区尺度相差较大，因此不同尺度的民生服务中心应当配备不同功能的民生服务设施，以满足社区居民对民生服务的差异需求，保障各层级居民享受民生服务的均衡性。根据民生配置相关规定，同时考虑城市片区居民需求及定位，各层级民生服务中心设施配置设定为9个模块，如表4所示，均为“类型+模块”模式。

表4 民生综合体九大模块

3.2 城市新区民生综合体模式

文中针对城市新区架构下的民生服务需求提出独立型“民生综合体”模式。存量化城市发展对于城市新区提出重构要求，提出对传统城市绿地、服务设施等联合配建，促进了空间、服务、民生一体化发展[10]。民生综合体配置模式指将民生服务设施按照等级配置，形成嵌套于城市等级体系的民生综合体等级体系。

针对服务层级及服务片区人口规模的不同，可分为大、中、小三种等级规格。不同规格的综合体配置模式主要分为三种类型：一是环绕型，即“环绕建筑+中心场地+地下停车空间”模式；二是中心型，即“中心建筑+环绕场地+地下停车空间”模式；三是相互融合型，即“半包围建筑+不规则场地+地下停车空间”模式。其中环绕型模式主要针对大型民生综合体，在大型空间建立围绕式建筑，建筑围合区域设置一定面积的综合场地用于文体功能，场地的地下空间则配置为地下停车空间，如图3所示；中心型模式主要针对中型民生综合体，在区域中心位置设立建筑，围绕建筑建立文体用途的环绕型场地，同时场地地下空间依旧设立为地下停车空间；对于空间相对不足的区域建立小型民生综合体，主要模式则为前两类的融合形式-按照地形设立不规则场地，建筑依据场地形式进行半包围围合，同时配置相应地下停车空间，如图4所示。

图3 大型综合体平面加体块分析

图4 小型综合体鸟瞰示意图

3.3 规划建议

3.3.1 管理模式

“市场-公益”的管理将城市行政、教育、医疗、商业等民生服务设施进行功能整体升级，形成社区民生服务中心。全民服务共享总体来说就是对于城市民生服务设施的一次“功能性整合”，新的“社区民生服务综合体”由市场与政府共同参与，将传统的商业服务模式转换为（购买）公共服务模式，形成整合民生服务、商业和居民为一体的复合式“民生服务体系”。

3.3.2 规划布局

民生综合体规划将居民生活和街区民生生活游憩紧密联系起来，使公共景观资源价值最大化的同时，让城市厚重的历史文化内涵和精神气质得以弘扬、传承，“民生综合体”是集商业、文化、体育、卫生、教育等为一体的整合型中心。“民生综合体”的建设需要结合街区的功能定位和社区需求，对社区进行弹性规划和多样化混合的街区民生服务提升建设，实现社区中心功能最大程度多样化的布局，进而探索形成新时期的城市形态模式。

对现有部分建设条件较差区域，结合国家相关政策，以大规模更新为主，按新区规划建设模式设置社区及配建街区民生中心，现有建设条件较好，不具备成片更新的旧城区，以现有城市商贸综合服务设施为核心，可以对现有的居委会及公共服务空间等用房以保留、购买、租赁、改扩建为主。通过APP方式整合服务功能。整合后的其他用地和房屋可用于拍卖、出租使用。在社区民生公共服务中，政府、市场、社会居民共同参与-政府在机制、财政方面提供保障，市场在经营开发方面提供效益，社会在生活方式、公民参与方面彰显体制优势。

4 结语

文中针对新时期民生服务需求多样化背景，基于城市整合及共享发展理念，提出“民生服务中心”这一将多样化民生服务统一配置的综合体模式。首先对十九大以来国家民生相关政策、法规进行梳理，并分析了从计划经济时代到新时期的民生服务分类与配置的发展，从多方面对现有分散式民生服务布局存在的问题进行分析，发现存在规模小、布局分散、封闭性强、责权不清等问题。基于此提出了整合型民生服务中心形式，并提出民生服务模块的概念。针对城市新区架构下的民生服务需求提出独立型“民生综合体”模式，并根据服务层级及人口规模提出大、中、小三种等级规格及其布局方式，并最终从管理模式、规划布局两个方面提出指导性规划建议。