天津市河西区开展居家养老服务的成效、问题及对策

田飞　韩莉

自2019年天津市委、市政府确定在河西区开展居家养老服务试点以来，河西区按照市委改革试点决策部署和指示精神，确定了“企业为主、党政助力、公益支持、群众参与”的思路，初步探索形成了居家养老服务的体系架构、管理制度、服务标准和运营模式。

一、河西区开展居家养老服务的主要成效

1.加强硬件载体建设，推动点位覆盖成网。依据老年人最适宜的步行范围，划定0.7公里的服务半径，规划“河西区老年人养老服务布局图”，推进硬件载体建设，形成居家养老“15分钟服务圈”。河西区作为中心城区，载体资源紧张，特别是对于老年人居住比较集中的老旧小区，在缩短居家养老服务半径、提高服务便捷度方面难度较大。为此，政府本着“不搞大水漫灌，防止大拆大建、购租大项投入”的原则，围绕行政事业单位、区属企业闲置场所、商品房配套公共建筑等适用载体，结合党群服务中心、综治信访服务中心建设，尽可能低成本寻找适用于居家养老服务中心的载体。在载体资源不足、老年人口居住较为集中的区域，就近依托社区级居家养老服务中心设置居家养老服务点，提供需求登记、配餐等基本服务，有条件的服务点逐步完善功能，升级为社区级中心。目前，河西区已建成居家养老服务中心45个，包括区级中心1个，街级中心13个，社区级中心31个，总面积达2.6万平方米。其中，利用区属资产29处，公共建筑配套7处，租赁5处，其他方式3处，并有9处与社区党群服务中心紧密结合，形成资源共享，初步形成了居家养老服务点位“一张网”。

2.搭建管理服务平台，推进智慧养老服务。试点方案确定的“一卡、一键、一中心、一平台”已全面落地。河西區根据20多万老年人的普查数据汇总整理，并整合公安、卫健、社保、民政、残联等多部门数据，形成“养老专题数据库”，借助大数据和云计算等技术，对各类数据进行智能化分析及挖掘，在此基础上开发出养老服务管理模块、运营模块和结算模块，形成集数据分析、管理审批、服务响应、后台结算等多种功能于一体的养老管理服务平台。依托平台设立养老服务呼叫中心，开通电话服务热线、“一键通”应急呼叫网络、“河西养老服务网”门户网站;依托平台推出河西居家养老服务卡，实现服务结算、补贴发放、优惠理财、安全储蓄等功能，养老卡已完成发放9.3万余张。通过该平台，区民政局、区养老服务中心和相关部门对养老服务事项进行网上受理、审核和审批，街道、社区对本区域老年人情况跟进掌握，实时推送为老服务信息，通过视频监控对居家养老服务中心的服务情况进行监管，并可根据本辖区老年人口变化，更新、维护老年人信息数据;通过该平台，老年人可登录“河西养老服务网”了解养老政策、养老服务项目、服务机构情况等，通过拨打热线电话、使用手机APP进行服务咨询和预定;通过该平台，运营商可提供多种服务，并及时收集、汇总、推送服务情况。

3.构建政策保障体系，聚焦多元主体需求。试点开展以来，河西区共制定居家养老工作文件、制度、政策35项，打出了一套政策保障“组合拳”。一是做实兜底性保障。推进医养结合，在居家养老服务中心嵌入社区卫生服务站10个、“健康驿站”9个，就近融合共享25个社区卫生服务站，安排三甲医院专家驻点或定期巡诊，引入医保专线，累计开展各类助医服务18余万人次，生活照料服务3.2万人次;采取“政府补+企业让+老年人付”的方式，强化供需双侧支持，为有需求的困难失能老人和孤寡老人提供生活照料和家政服务;将全区近5000名独居老人纳入重点关注对象，考虑到独居老年人的紧急求助需求及消防安全隐患，为老年人安装“一键通”紧急救助服务设备、烟感报警设备和门磁预警装置，通过信息化平台和客服中心提供7×24小时家庭安全监护。二是做优普惠性保障。针对老年人意外伤害风险大的问题，拨付专项资金，为具有河西区户籍且年满60周岁的老年人购买意外伤害保险，并计划将其作为常态化政策提上重要议事日程。自保险生效以来，累计受理报案1907件，已累计赔付1366件，赔付金额达190万元，受到老年人的普遍欢迎。精准对接老年人助餐需求，为户籍在河西且70岁以上老年人提供助餐补贴。三是助力运营商做大做强。在居家养老服务中心建设上，针对街级居家养老服务中心建设投入大、运营商难以承受的问题，确定由区财政出资完成对街级居家养老服务中心的装修改造;对社区级居家养老服务中心，建筑面积在300平方米左右的载体，由政府无偿提供，其他载体依据标准为运营商核发建设启动资金，缓解企业建设初期的资金压力。在专业人员配备上，设置工作人员岗位补贴，进一步降低企业人力成本，并协调天津职业大学、天津医科大学等高校、企业和社会组织，成立区养老服务企业联盟，整合服务资源，加强人才培养，为运营商输送新鲜血液。

二、 河西区开展居家养老服务存在的问题

1.政府“反助为主”，企业、公益组织作用发挥不足。河西区居家养老服务试点工作的思路是“企业为主、党政助力、公益支持、群众参与”，但在实际工作中，政府投入过多，不利于充分发挥企业和公益组织参与的积极性。一是企业过于依赖政府扶持。在载体建设和初期运营中，政府投入了大量的人力、财力、物力，做到了政策补贴支持“扶上马”，造成企业短时间内难以摆脱依赖，缺乏前进的足够动力。二是企业创新意识不强。绝大多数载体建设自身特色不足，功能千篇一律，惯性思维和“守摊”思想比较明显。三是公益支持力量不足。在财政资金有限的情况下，引入社会资本实现有效供给，是推进养老产业长远发展的关键，社会团体、基金会等公益组织还未充分参与到河西区养老事业中。

2.服务供给存在缺项，功能设置、服务内容有待优化。准确识别对接老年人的普遍需求是社区居家养老服务发展的基础，目前河西区一些居家养老服务中心受硬件条件或思维模式的束缚，养老服务供给无法满足新时代老年人个性化、高标准的需求。一是养老服务功能不突出。除助餐项目外，其他功能如理疗室、棋牌室、活动室等，不仅承载能力小，而且与社区医院、党群服务中心功能重叠，不能很好地突出养老主题。二是平台互动功能发挥不够。养老服务平台数据统计详实直观，但“银色数字鸿沟”导致智慧养老缺乏足够的“人气”，而现有的功能设置并不能激发老年人通过充分参与平台互动来解决实际问题。三是重点服务内容有待提升。根据统计数据显示，助餐和日间照料是老年人需求占比最高的两项，但送餐人员严重不足和需要日间照料老人的接送难题仍未找到妥善解决方案。

3.保障尚有漏点，社会痛点、难点问题亟待解决。社区居家养老服务是一篇“大文章”，目前政府关注到了很多热点问题，涉及方方面面，但仍有一些难题亟待解决。一是保障线附近“边缘户”难题。现有的社会保障政策主要覆盖低保、低收入、特困等极端贫困老年群体，一些处于保障线附近的困难“边缘户”，享受到的政策红利较少。二是失能老人退休金不足以支撑自身养老消费。河西区60岁以上老年人中失能、半失能人数为18615人，占比9.69%，这部分老年人享受居家养老服务的愿望更为迫切，但是相当一部分老年人经济条件差，收不抵支。三是存在无组织可靠的孤老户。部分孤老户不单需要助餐、家政等服务，还存在无人代领退休金等问题。

三、河西区开展居家养老服务的对策建议

1.找准定位，推动企业独立、公益组织参与。首先，逐步减少企业对政府的依赖。在坚持原则的基础上，给企业一定拓展职能的自主权，激发企业自身活力，发挥其主观能动性。其次，加强对企业运营情况的监管及绩效管理。政府应当在企业准入标准、动态管理及退出机制上不断进行完善，定期对企业运营和服务能力开展评估检查，倒逼企业提高服务质量，探索创新服务模式，为老年人提供价格合理、内涵丰富的居家养老服务。最后，寻求公益组织支持。加大与相关公益组织的联系，争取公益组织的资金支持，改变一贯由政府投入资金建设的现状，探索与公益组织的合作路径并以制度形式确定下来。

2.纵深探索，优化功能设置、服务内容。首先，要优化顶层设计、整合功能设置。统筹居家养老中心、党群服务中心、社区医疗中心等服务功能，减少叠床架屋的功能设计，整合重复功能。其次，要不断完善数据平台功能。应本着便于老年人发布需求的原则，进一步开发平台功能，并加入需求评价机制，在服务结束后，将老年人的评价等级及时汇入大数据中心，以便为提升平台服务和完善功能提供参考建议。最后，要持续创新助餐和日间照料的内容与方式。在助餐项目上，不仅要突出“老有所养”，更要倡导“老有所为”，鼓励居住地就近老年人互助取餐、送餐;在日间照料功能上，可以探索采取养老中心派车接送老人的形式，实现服务内容的前后延伸。

3.补齐短板，解决社会痛点、难点问题。首先，可以考虑将困难“边缘户”纳入保障范围。河西区中低收入老年人（人均可支配收入低于3000元）占比33.31%，而低保、低收入、特困老年人占比0.64%，这些老年人中，绝大部分未能全面享受到居家养老的福利。因此，应采取适度、渐进的方式，逐步放开政策，将一些有特殊困难的边缘群体纳入政策保障范围，扩大保障覆盖面。其次，加大长护险的宣传推广力度。目前医保部门正在推行长护险试点，为长期失能人员提供基本生活照料资金保障，要大力推广此项工作，缓解部分老年人的经济压力。最后，亟待建立老年人维权照护组织。针对儿女疏于赡养、遗弃等行为，老人在家中突发急病、无法联系亲属，孤寡老人突然患病、无人照料等情况，仅依靠所属街道、社区工作人员不足以应对这些突发情况，因此需要民政、人社、卫健、医保、法院、公安、教育等多部门协同联动，区分共性问题与个别案例，梳理处置流程，形成处置方案，總结处置经验。同时，也可以尝试引入政府购买服务的方式，选择具有相应资质的企业承担相关工作，各政府部门给予政策上的支持，使老年人的晚年生活得到切实有效保障。

作者田飞系中共天津市河西区委党校讲师;韩莉系天津市河西区民政局科长

责任编辑：李 欣