京津冀协同视域下生态补偿的制度研究

张 楠

（河北开放大学， 河北 石家庄 050080）

在京津冀协同发展的背景下，一体化加强环渤海经济圈的建设，因其政治、地理因素，河北省的经济发展水平较之北京、天津还有很大差距，其滞后发展必然会阻碍京津冀一体化的全面发展进程。与之相对应的是，河北省又是整个生态功能区的重要保障，不仅是重要的资源供应后方，而且承载着京津冀地区大部分会产生大量工业垃圾和废水的重工业污染企业，在区域生态保护建设中发挥着不可替代的重要作用，也做出了巨大的牺牲和贡献。探索和构建生态补偿与生态协同的区域合作机制是京津冀区域一体化的必然选择[1]，也是符合京津冀区域协同发展的战略要求。采用生态补偿的方式，对因生态保护造成损失的地区、企业、居民进行合理的补偿，通过扩大投资、下拨资金、政策扶植等多种举措对项目的实施进行补偿，使当地人有了更多收入来源的同时，能更好地推动生态、经济、精准扶贫协调向前发展。[2]

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一、生态补偿的概念及相关政策背景

生态补偿也称生态系统、环境服务付费，从狭义上讲，是指污染者或受益者为享受到的生态服务付费或者提供补偿的行为；从广义上讲，是指有利于生态环境保护的经济手段，包括对生态环境成本内部化的手段，以及与自然地域环境相关的区域协调发展政策。[3]国家发展和改革委2018年8月对此做出了解释，是指生态受益地区向生态价值提供地区给予补偿，包括资金、项目、人才等方面的补偿，让这些生态保护地区或者生态价值提供地区有积极性，减少环境污染和生态破坏。[4]其中，要解决的核心问题就是补偿主体、补偿标准和可持续补偿方式的确定问题。

进行生态补偿是做好生态文明建设的重要一环，也是京津冀协同发展的题中之义。国家现已出台一系列政策措施保障京津冀区域生态补偿工作的顺利进行。2015年4月印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》中提出建立地区间横向生态保护补偿机制。同年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》指出要“制定横向生态补偿机制办法，以地方补偿为主，中央财政给予支持”，“推动在京津冀水源涵养区等开展跨地区生态补偿试点”。2016年11月，国务院印发《“十三五”生态环境保护规划》，要求“建立京津冀区域生态保护补偿机制，将北京、天津支持河北开展生态建设与环境保护制度化”“到2020年，京津冀地区生态环境保护协作机制有效运行，生态环境质量明显改善”。[5]党的十九大以来多次强调，全面建立生态补偿制度，健全区际利益补偿机制和纵向生态补偿机制；健全生态环境监测和评价制度，落实生态补偿制度等相关政策。2019年1月，习近平总书记考察京津冀地区时，提出“强化生态环境联建联防联治……持之以恒推进京津冀地区生态建设……”可见，京津冀区域生态补偿工作已经引起了国家的高度重视，而生态补偿也正是京津冀区域开展环境保护、协调各方经济利益和实现区域可持续、高质量发展的重要抓手。

在先秦儒家的叙事里，男女之别往往等同于内外、公私与主从之别，主要体现于以下方面：一是生活空间上的隔离，二是社会活动领域上的区分，三是社会角色与道德教化上主从关系的确立。

二、京津冀区域生态补偿的现状分析

1.京津冀区域生态补偿实践成果

二是推动在政府指导下的生态补偿协议的签订。区域间不同省市的生态补偿工作往往牵涉面较大、涉及利益重大、资金数额巨大，因此政府要在其中发挥重要的引导、扶持和监管的作用，引导省市县区签订生态保护补偿协议，构建共建共享的生态补偿机制，有效地调节多方利益关系，推动各项工作稳步进行。同时，鼓励各地方根据自身生态环境情况和经济承载能力等情况创新协议内容，使生态补偿工作更有针对性和适用性，能够真正起到打造绿水青山、赢得金山银山的目的。

由上述可知，京津冀区域的生态补偿模式是以政府财政资金为主要方式进行生态项目补偿，受偿主体包括公民、企业和政府，政府为直接受偿主体，公民和企业为间接受偿主体。政府为主的生态补偿模式资金来源更加稳定，且具有系统化、组织化等特点，具有一般市场主体无法比拟的优势，尤其是在大型的生态补偿项目上更具优势，有利于社会整体生态利益的实现。[6]京津冀区域生态补偿涉及多方经济利益，必须由政府主导才能解决可能产生的利益冲突，通过补偿的方式促进区域间生态利益的协同和资源的合理配置，有利于维护社会公平和区域协同发展。[7]

2.京津冀区域生态补偿中存在的问题

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（1）生态补偿资金不足，补偿定位不准确，补偿标准不科学。一是京津冀地区间的生态补偿资金以政府性财政资金支持为主，社会资金占比较少，存在总体资金投入不足的问题。对重点领域如水资源和森林植被覆盖等方面补偿较多，对湿地、荒漠和生物多样性等方面补偿较少。二是主体与客体对象定位不准确，需要进一步完善评估标准。目前京津冀区域生态补偿的主体和客体还不明晰，补偿利益相关方关系、政府和市场关系等问题亟待理顺。尤其在确定目标对象上，应筛选出为保护生态环境而牺牲了利益或承受损失的地区和个人进行补偿，如果因评估不准确而造成补偿的偏差，就会挫伤公众参与的积极性，进而影响补偿效果的实现。例如，为建立防风固沙生态功能区，周围农牧民放弃自身传统农牧业改种防护林网，补偿资金应对其进行鼓励和支持，如果过多地用于林业管理项目，对做出具体贡献的农牧民来说就显失公平。三是补偿标准模糊。由于各地生态区域的环境状况不同，生态价值很难做到准确衡量，各地区改善生态的投入成本也各有不同，如果建立统一的补偿标准，势必造成过多或过少的不合理补偿情况；如果仅仅以利益相关方的协商结果为依据，又缺乏科学规范性，通常补偿标准较低且缺乏动态调整，不能充分满足资源的价值要求，挫伤群众参与的积极性，也会加剧群众与政府部门之间的矛盾，影响生态补偿实施效果，有悖制度初衷。例如，在京津冀区域实行“稻改旱”政策，当地居民放弃水稻种植改种玉米，每亩收益减少1 500元，但政府给予的补贴只有550元，当地居民因此承担了不合理的经济损失。

京津冀地区生态补偿需要政府与市场的共同作用、良性互动，才能实现改善生态环境、促进协同发展的根本目的。[8]既要继续加大国家对于生态补偿工作的财政支出力度，也要充分调动市场资本参与生态补偿的积极性。充分发挥市场补偿在实施成本低、适用范围广、决策程序民主等方面的优势，能够有效地弥补政府补偿中的失效状况，缓解政府财政压力和增强经济活力。

一是水利地理信息系统，主要有数据共享服务、数据管理、资源展示、数据维护等；二是水利数据中心，主要有数据汇集平台、综合数据库、应用支撑平台；三是基础软硬件，主要有服务器、防入侵系统、防火墙、数据库、地理信息数据等。

一是建立京津冀区域生态补偿联席会议制度和专门的议事机构。京津冀三地有着不同的环境生态和经济发展状况，如果各自为政，势必影响生态补偿的实施效果和资金的使用效率，有违共建良好生态环境和经济社会协同发展的初衷。因此，有必要建立区域性的议事协调机构，负责关于生态补偿重大事务及问题的决策和协商工作，定期召开会议就重点问题进行探讨，能够有效地保障相关制度的落实。同时还需要搭建合作和交流的平台，在信息交流、合作监管、补偿协商以及执法联动等方面形成协调一致、合作推进的有效机制，是京津冀协同发展战略的应有之义。

首先，稳步加大财政资金对生态补偿的支持力度。一方面，要进一步提高财政资金在生态补偿工作中的支出数额及比重，通过建立京津冀生态补偿专项资金、推动政府购买服务等举措加大对生态补偿的支持力度；另一方面，要统筹环境资源保护和经济社会发展，统筹环境生态治理和绿色发展资金的运用，明确重点任务，强化对资金去向和使用的评估和监督，确保财政资金能够有的放矢，用到实处。

（4）生态文化建设滞后。一是相关政策法规有待完善，缺乏具有可操作性的政策法规。有关生态补偿的法律法规往往较为概括、宽泛，给严格执法造成困难，难以推动生态补偿相关工作的顺利开展和理念价值观念的深入人心。二是公众参与积极性不高，利益相关方补偿意愿不强。一方面每个公民都应当肩负起保护环境的责任与使命，提高参与决策和执行监督的积极性，但是由于生态补偿主要是靠国家财政资金的输出，进而通过各级政府间接地发放补贴到家庭，补贴不足、补贴不精准都会影响公民参与的积极性；另一方面，补偿过程中也容易出现部分受补偿方坐享其成，挫伤其积极性和创造性，没有带动当地产业的发展升级，以钱生钱的发展方式很难具有可持续发展性。三是企业生态环保理念和生态治理能力有待提升。企业往往只追求眼前的经济效益，而忽视长远的生态发展利益，加之缺乏政策引导和技术支持，较少使用先进的绿色环保技术，在资源节约和节能减排方面投入不足。

三、京津冀区域生态补偿扶贫的对策建议

1.建立以支付财政资金支持为主，充分调动社会资本参与的协同生态补偿长效机制

矿石为灰白色、红棕色，风化后为黄褐色。自形、半自形粒状结构，局部有伟晶结构。构造以块状为主，条带状次之。矿石矿物成分主要有碳酸盐、石英、磁铁矿、磷灰石、黑云母等，其次为褐铁矿、钾长石、重晶石、绿泥石、金云母可疑矿物及金属硫化物等。矿物成分变化不大，局部磷灰石、黑云母、石英磁铁矿集中。

（3）补偿方式单一，不具有可持续发展能力。目前生态补偿还处在初级阶段，补偿方式也是以政府财政投入为主，途径较为单一，缺乏社会资本力量的加入，尚未形成统一的市场化生态补偿机制，缺乏内生性动力，无法实现经济的正向循环。一旦出现财政投入减少或停止补贴的情况，生态脆弱区的可持续发展就会受到影响；生态补偿的措施往往缺乏长远规划，追求立竿见影的效果，没有形成保护环境和促进致富的长效机制，同时又缺乏科学有效的监管措施，可持续发展能力不足。因此，如何在保护生态环境的基础上实现共同富裕，促进生态效益向经济效益的有效转变，使绿水青山向金山银山转变，是当前工作的重中之重。

其次，拓展生态补偿的来源，积极引导社会力量参与其中，更好地发挥市场优化资源配置的作用，推动京津冀区域环境和经济建设的协同发展。吸引知名企业及个人投资开发，建设产业园区或者设立环保基金，由政府牵头开展合作项目，实现投资方、受补偿方的生态和经济的双赢。区域的环境承载能力不同，亦要采取多样化的方式促进其发展。例如，在资源相对丰沛的区域，可以建设生态园区，通过合理开发包括旅游观光、企业建厂、生态采摘等产业的发展；在资源较为贫瘠的区域，可以建设林地、湿地，为当地居民提供一些工作岗位。

（1）静脉炎。与导管相关性静脉炎性症状或体征：持续疼痛（静脉输液结束后持续疼痛大于2小时）；发红；肿胀；硬化（条索状）；脓性分泌物。分析采用美国静脉输液护理学会（Infusion Nursing Society，INS）分级系统 [6]和 Tager’s[7]评分综合考虑，分为三级。

最后，通过市场机制的优化作用加快推进生态产品价值的实现。构建资源提供地区和接受地区间的利益协调机制，根据不同地区间的情况，探索差异化的生态发展模式，推动资源提供地区的生态产业发展升级和生态环境的有效保护。例如，在一些因保护生态而限制开发的区域，一方面要合理评估和适度补偿当地居民因此造成的经济损失，另一方面充分地利用当地的优质水源、空气，天然的湿地滩涂等资源来提供服务，以更好地开发其生态价值。

2.精准定位，合理标准，实现生态补偿与乡村振兴的有效对接

生态补偿工作必须要精准施策、有的放矢。首先要精准确定补偿对象。要对生态受损地区进行科学细致的考察，判断该地区是因为开展生态环境保护而遭受了经济损失，哪些群体为环境保护做出了牺牲和贡献，对这些牺牲的成本和合理性做出有效的评估。例如，退耕还林的当地居民应是重点的补偿对象，而不是林地的管理者。通过审计监督制度的保障，减少资金补贴过程中的间接性，确保资金在补贴和发放过程中，能够落实到具体利益受损的个人身上。其次要精准确定补偿标准。一方面，考察评估的过程中要结合当地具体实际，和地方政府部门协商补偿的条件和方式，制定出合理有效的补偿标准；另一方面，要差异化评估受到的损失。补偿金额的确定也要遵循一定的规则，需要按照贡献大小和经济受损程度进行确定，不能一概而论，否则容易挫伤当地居民参与生态补偿的积极性。

尽管京津冀地区生态补偿在实践中已经取得了不错的成绩，对京津冀地区的生态环境改善和优化，提升环境资源质量和促进绿色产业转型起到了重要的推动作用，但是仍然存在着一些不容忽视并亟待解决的问题，具体表现在以下几个方面：

3.强化区域间的协同和监管，建立区域间协调和监管机制

（2）京津冀区域尚未形成有效的生态补偿和利益协调的长效机制。三地在经济上发展不均衡，公共服务水平差距较大，行政区划和体制机制上的差异给生态环境保护带来一定阻碍，环境保护、生态治理、产业发展上尚未形成区域间的有效协调和合作机制，也难以形成区域间的议事和决策机制，往往还处在各自为战的状态当中。京津两地经济发展迅速、人口众多、社会治理压力大，却亟须缓解和转移大城市环境生态压力；河北经济滞后，环境资源本不富裕的情况下还要承载生态转移和资源供给的责任，不均衡的发展状况和城市定位，必然要求共处同一环渤海生态经济圈的三地形成有效的生态保护和利益协调机制，在人才供给、监测技术、产业扶持、政府监管等方面形成有体系、科学化的长效机制，才能够提升京津冀区域的综合发展水平。

京津冀区域生态补偿实践始于20世纪90年代中期，目前已取得一定成果。京津冀区域的生态补偿以水资源的利用和保护为核心，以此为例，国家在京津冀地区的密云水库上游潮白河流域、引滦入津工程上下游等实施了生态补偿。河北省也加大对生态受损的贫困地区生态建设的财政支出，政府积极促进生态产业转型升级，大力推动绿色农业、生态旅游业等发展，在受损生态恢复和水污染治理等方面均有所突破，拉动了当地的就业和经济发展。2018年京冀两地签署《密云水库上游潮白河流域水源涵养区横向生态保护补偿协议》，对潮白河上游水源涵养的张承地区的水资源保护和水生态修复等项目进行补偿；2020年津冀两地签署《关于引滦入津上下游横向生态补偿的协议（第二期）》，从考核目标、补偿标准、联防联控和相互协作等方面均有创新。天津对承德推动生态建设，将其定位为“水源涵养功能区”，设立护林、防火等多项公益岗位，促进其绿色经济的发展。

4.协同带动绿色产业升级，实现生态补偿地区的可持续发展

就地域特点来说，北京、天津和河北无论在自然地理、人文社会还是经济发展方面都存在差异性，但也具有高度的依赖性。京津冀的协同发展必须建立在构筑共同的生态文明意识的基础上，任何的滞后都会导致发展的恶性循环。一方面，河北在承接非首都核心功能产业转移的同时，必须培植新的绿色经济增长点，增强生态脆弱地区的内生发展能力，积极与京津地区保持高度的合作与对接。另一方面，京津地区要积极帮助河北生态脆弱地区探索新的绿色发展模式，加大技术、资金和人才的扶持力度，更要提高其造血能力，带动、提升河北贫困地区的发展水平。

就协同发展而言，生态补偿与绿色经济发展存在实施路径与核心目标的一致性，通过生态补偿提升生态环境水平的同时，也有利于京津冀区域的经济协同发展。然而，要实现区域一体的可持续发展，单纯的资金补贴不具有持续性，还容易出现因为拨款取消或者延误而产生的返贫情况。因此，应当坚持“输血式”补偿和“造血式”补偿相结合，既要有资金补偿，更重要的是要配套相应的人才、技术，把生态优势转化为发展优势，培育并发展特色优势产业集群。具体来说，可以通过构建特色化、集约化的生态农业、工业和服务业三大经济体系来促进生态补偿地区的可持续发展。一是推进现代生态农业的发展，提供更多的人才和技术支持，提高农产品的附加值和核心竞争力，推动张承保生态贫困地区经济林业、畜牧加工业、节水种植业的发展，形成新型的绿色农业产业；二是加强生态工业体系构建，鼓励草原地区风能等清洁能源的利用，推动风力发电和装造机械设备等发展，引进先进技术建设工业产业园区，给予政策支持吸引企业前来投资参与生态补偿；三是打造特色生态服务，重点打造生态观光小镇，京张体育文化旅游产业，在旅游资源开发、配套设施构建、城市交通体系等方面实现三地的协同规划，形成具有特色的规模化的生态服务产业集群。[9]

5.加强生态补偿文化建设，引导公众参与，提升工作水平和监管力度

无论在资金筹措、决策参与还是在社会监督的层面上，公众都应当发挥积极主动的作用，才能够将生态补偿工作落到实处。充分发挥政府政策导向和媒体宣传的优势，加强对生态环境保护重要性的宣传力度，重点突出对生态补偿相关政策的宣传教育，健全相关信息公开制度，在网上和新闻公告处及时将生态补偿的数额、实施方式、阶段性成果等相关信息予以发布，使利益相关方企业、公众对生态补偿有了更加确切的了解，保护公众对生态补偿的知情权，进而引导公众参与其中，激发其参与积极性；发挥和履行好公众社会监督的职能，及时地提出意见建议和发现问题，促进决策的科学性和公平性，全程对生态补偿相关工作进行追踪监督落实；同时引导受益的地方、企业积极主动地参与到生态补偿工作中来，切实履行好自身职责，从而形成政府、企业和社会公众广泛参与的良好生态治理局面。

6.强化制度保障和政策支持，构建科学合理的生态补偿保障机制

首先，建立和完善生态补偿的政策和法律体系。当前，有关生态补偿的制度性规定大多存在于政策层面，缺乏具体的指导实践的政策措施，在补偿的适用范围、补偿对象的确定、补偿双方的权利义务关系、补偿方式、补偿评估和监督等方面缺少相关法律制度的有效保障，尤其是京津冀区域的生态补偿亟须一套完整的政策法律体系的保障。可探索制定京津冀区域的生态环境保护法规，将地方和部门的生态环保事项进行规定，明确生态补偿的相关内容和具体实施内容，推动生态补偿工作法治化、规范化。在生态补偿执法过程中才能真正做到有法可依，利益相关方的权益才能得到有力的保障。

其次，健全生态资源评估制度体系。完善京津冀区域生态补偿的评估制度，在有条件的地区率先开展试点，通过实地调研和对数据和材料的分析研判，构建适合全域的科学合理的调研和评估方式。全面用于对生态损失、投入成本、产业调整等方面直接和间接利益的核算，合理地确定生态补偿标准。

最后，加强对生态补偿的监督问责机制。要明确部门监管职责，加强对生态补偿资金的监督和检查，对生态补偿全过程分阶段地进行管控，不定期地开展对资金用度、生态补偿效果的评估与考核，并依据考核结果决定后续资金补偿的多少和去留，并对工作当中出现的资金使用不当以及落实不到位等情况进行问责，切实地提高资金的使用效率，牢牢把控与规范资金使用方向，加强对生态补偿过程的责任监督，以确保实施效果。