完善法规体系推进航空核应急能力建设

徐 中，吴 剑，张元亮

(中核核电运行管理有限公司，浙江 海盐 314300)

近年来，我国各类突发公共事件频发，应急管理职能已全面整合并提升为国家战略。通用航空应急救援具有响应速度快、机动能力强、救援范围广、救援效果好、科技含量高等特点，是进行应急救援的有效手段。我国应急救援工作中也有使用通用航空的经验，如新冠疫情前三个月就有917架航空器执行了311次疫情防控任务，累计飞行2190.78小时6818架次。然而我国通用航空应急救援体系、能力均与我国国家地位、社会经济水平不适应，尤其制约了通用航空力量在我国核应急体系中发挥应有作用。

1 我国航空应急救援法规

法律层面，目前我国并没有专门法律条款对通用航空应急救援活动进行规范，相关法律有《突发事件应对法》《民用航空法》。《突发事件应对法》是应对突发事件的总体规范，对应急救援体系中各级政府的具体责任进行了详细规定，未对不同救援平台与方式进行具体规定。《民用航空法》第一百四十五条将从事抢险救灾的飞行活动纳入通用航空定义；第一百四十八条则免除了通用航空企业参与紧急情况下的救护或者救灾飞行活动订立书面合同的限制性要求。这是全国性法律中仅有的针对通用航空参与应急救援的法条。

法规层面，《中华人民共和国飞行基本规则》是航空领域的基本法规，规定了通用航空飞行活动需要申请报批的具体信息。《通用航空飞行管制条例》是通用航空的基本法规，规定了临时飞行计划申请时效、飞行保障部门对紧急飞行任务优先安排的责任。而《中国民用航空应急管理规定》则依据《突发事件应对法》和《民用航空法》详细规定了民航局、民航管理部门和企事业单位在民航应急工作中的责任，其中民航管理部门负有组织、协调并建立配合机制的责任。

规章制度层面，国务院在《关于促进通用航空业发展的指导意见》中要求：对执行应急救援、抢险救灾、医疗救护与反恐处突等紧急、特殊通用航空任务的飞行计划，应随报随批；《关于推动交通提质增效提升供给服务能力的实施方案》中则提出继续深化低空空域管理体制改革，规划建设通用航空基地和机场，促进应急救援、医疗救助飞行发展。展现了国家层面推动通用航空应急救援发展的态度。

2 核应急体系中的航空力量

根据2013年修订的《国家核应急预案》，核事故应急响应行动包含9个方面，其中辐射监测和后果评价、去污洗消和医疗救治、维护社会治安等方面均可应用通用航空器，涉及人员装备运输、航空遥测等各类通用航空器应用场景，然而我国核应急体系中航空专业力量履行相应职责的能力和资源不足。目前国家核应急航空监测中心(核工业航测遥感中心)已组建国家核应急航空监测技术支持中心及国家核应急救援航空辐射监测分队，是我国核应急体系中的航空专业力量。在“神盾-2015”国家核应急联合演习中，国家核应急航空监测中心仍需要租用航空监测飞机，并在接到应急指令后才安装监测设备，涉及飞机调用、设备安装等环节在演习中被简化处理，未能充分验证体系有效性；演习还显示出我国航空核应急力量在无人机使用、核事故早期放射性烟羽监测和预估方面存在薄弱环节。此外，我国军队核应急力量也存在作业车辆超大超高，不利于航空运输的情况，同时缺乏空中放射性监测、封控和消除手段。

我国核应急航空力量薄弱是我国通用航空产业整体发展落后的表现。根据《2021年通用和小型运输运行概况》，全国有通用航空器2368架，其中飞机1320架、直升机865架、运动类221架，专业救援直升机仅有不足百架。而美国可用于救援的直升机超一万架，俄罗斯军队可用于应急救援的直升机达到1000余架，德国仅汽车俱乐部一家民间救援组织就有36个空中救援基地，50架直升机和2架固定翼飞机。

与我国核应急航空力量薄弱相比，美国、欧洲和日本均已有强大的核应急航空专业力量。美国遥感实验室在1976年就有对三哩岛核电站周边2000平方公里开展航空辐射监测的能力，日本在福岛事故后先后进行了22次空中辐射监测，使用了直升机和无人机，欧洲有16个国家建立了专业的核应急航空力量，日常进行区域预警和监控，应急情况下开展事故影响评估和指导公众防护。其中芬兰空军除以直升机或固定翼飞机为载体的监测设备以外，还装备了Patria无人机，可开展多样化的监测任务；德国、比利时的辐射监测设备则以警用直升机为载具，丹麦、挪威和瑞士的航空核应急力量均以军队直升机为载具。

3 失配环节分析

我国核应急航空力量薄弱，既是通用航空产业整体发展落后的表现，也与应急救援法规体系对航空专业特点匹配不足有关，具体包括以下方面。

3.1 主体责任不够明确

现有法律法规等对政府、民航管理部门和企事业单位在应急救援的责任进行了规定，但对在航空应急救援领域发挥重大作用的社会公益组织、自然人并无规定，尤其是拥有航空器的公益组织、具有航空器驾驶或其他相关技能的自然人，《突发事件应对法》仅规定突发事件发生地的公民应当积极参加应急救援工作，限制了人民政府跨区域征调航空器和人员参与应急救援工作。对企事业单位、社会组织、自然人参与应急救援的具体权利义务并未明确，不利于其参与应急演习和救援工作，也不利于政府主动管理、优化救援力量的配置、训练与指挥。

3.2 管理范围更新不及时

近年来，无人机已在应急救援等领域广泛使用，尤其是在核应急领域可以进入载人航空器不能进入的高辐射区域，具有显著优势，近年来各省级核应急演习中也有使用无人机进行空中环境监测的经验。我国无人机注册使用数量也远高于其他通用航空器，民航局发布了《轻小无人机运行规定(试行)》规范其飞行活动，2021年生效的《通用航空经营许可管理规定》中规定了通用航空经营单位需提供民用无人驾驶航空器的实名登记标志；对自然人或非运营企业所有的无人机管控仍有盲区，非应急体系控制的无人机进入应急空域会干扰环境监测等应急作业实施，也存在现场信息不受控发布影响公众沟通的风险。

3.3 空域和飞行保障管理不够完善

近年来相关部委先后发布了《关于深化我国低空空域管理改革的意见》《关于促进通用航空业发展的指导意见》《低空飞行服务保障体系建设总体方案》等文件，逐步完善低空空域管理，推动飞行保障体系建设。然而现有文件规范中对应急救援所需的空域使用、飞行保障均无具体规定，尤其是航空应急大多需要跨省区调动，需要全国性法规/制度来明确相关要求。

3.4 核应急预案不够完善

通用航空器在核应急领域可承担运输、监测、洗消等任务，然而在各类预案中均未能体现其重要性和专业特殊性，既没有专门条目明确航空器提供单位的责任，也没有技术标准描述通用航空器与放射性监测、洗消设备的接口，在各项演习中也缺少实质性的演练；核设施周边通用机场/起降点设置也无相关要求。此外，我国没有开展过核设施周围详细辐射环境水平摸底以及常态化航空监测研究，不利于在核应急状态下迅速划定污染区域。

4 结论与建议

综上所述，我国通过法律、法规和部门规章建立了一套关于通用航空应急救援的法规体系，对通用航空应急救援的主体及责任、活动内容等进行了初步规定，但是各项规定分布零散，且有不全面、不细致之处，限制了我国通用航空产业及专业救援力量的发展；尤其是对核应急航空力量的重视不足，导致当前核应急航空力量的机队规模、设备接口、响应预案等均难以满足核应急响应的需求。为此，提出以下建议：1)在《突发事件应对法》或其下位法中明确拥有航空器的组织、具有航空器驾驶或其他相关技能的自然人在应急体系中的特定责任，赋予政府跨区征调航空专业设备、人员参与应急救援的权力。2)以民航部门规章的形式明确应当/能够参与应急救援的通用航空器种类、技术标准，设立准入门槛和登记监管制度。3)在《通用航空飞行管制条例》中明确应急救援、演习演练等飞行任务在空域使用和飞行保障的优先权和操作细则，在《突发事件应对法》中明确政府、民航管理部门为航空应急救援提供场地、空域、保障等基础条件的责任。4)在各级核应急预案中明确相关航空器提供单位，对应急状态下核设施周边空域管理、起降场地、本底水平等进行提前摸底，建立核应急中航空器使用的技术标准。

随着社会经济和工程技术发展，我国通用航空产业迎来了高速发展期，尽早吸取国内外相关经验，在主体责任、航空器管理、空域和飞行保障管理等方面完善相关法律法规，必能促进我国通用航空产业发展、完善我国核应急救援体系，全面推动我国应急救援能力提升。