我国城市社区居家养老服务的PPP运营模式研究

文李晓琴

20世纪90年代以来，受计划生育政策和经济、社会迅猛发展的影响，我国人口出生率和死亡率有所下降，人口预期寿命不断提高，使得我国人口老龄化进程加速，呈现出未富先老的局面。进入21世纪以来，我国老年人口以持续与加速的态势增长。据全国老龄办预测，随着老龄化持续增长的趋势，到了2050年，我国老年人口抚养比将达到27.9%。老龄化形势的不断发展，不仅加剧了家庭和社会的养老负担，也给我国的经济发展带来了巨大的挑战。然而，在我国人口老龄化加速和老年人对生活水平有更高要求的背景下，我国现行的社区居家养老模式和企业养老模式的问题开始凸显，比如相关的法律法规缺失，资源整合度低，效率不高，专业化服务水平低等。所以无论是从模式上、数量上还是质量上来看，都已经不能够满足老年群体逐渐提高的养老需求，不能适应社会主义现代化的要求。

一、企业养老的优势与不足

养老机构，是指专门为老年人提供集中居住和照料服务的机构。它可以是独立的法人机构，也可以是附属于医疗机构、企事业单位、社会团体或其他组织、综合性社会福利机构的一个部门或者分支机构。而本文中的企业养老是指公办养老机构以外的养老机构，主要由私营企业、民营企业等非公有制经济组织所经营。企业养老加入我国的养老市场，增加了养老所需床位，有效地解决了一部分人的养老问题。而且企业养老还带动了更多的人就业，促进了养老市场发展，很好地分担了我国的养老压力。虽然企业养老在一定程度上能够缓解城市的养老压力，但是它在本质上是一个营利组织，所具有的公益性程度肯定低于公办的养老机构。企业在金钱的驱使下，为了追求经济效益，会尽可能提高养老床位的价钱或降低相关的养老服务项目质量，以此来压缩成本。在许多规模中等或中等偏下的企业养老机构中，机构为了降低经营成本，除了雇佣一些必要的专业人员，其余所聘请的护工大部分是文化素质比较低的中年妇女，养老服务专业化水平低，提供的服务质量不达标。在个别合法或不合法的企业养老机构中，甚至出现虐待老人等恶劣行为。随着经济水平的提高，老年人对养老的需求也随之提高，由以前的以物质需求为主转变为现在的物质和精神需求并重，而企业养老机构往往不能较好地满足他们的需求。

二、社区居家养老的优势与不足

在我国，城市养老主要以社区居家养老和企业养老为主，其中社区居家养老模式所占比例较高。所谓的社区居家养老，是指老年人按照生活习惯，选择在家中安度晚年生活，但社区会给予一定的照顾和支持。根据老年人的生活习惯，将社区作为养老服务中心，整合社区的可利用资源，为老年人提供日间照料服务、文化娱乐服务、心理咨询服务、卫生医疗保健服务等上门或社区照料服务，让老年人能够在熟悉的社区中安度晚年。社区居家养老的方式让老年人在家就可以享受养老服务项目，不仅解决了他们远离家庭养老所产生的心理落差问题，如精神空虚，无法得到慰藉，也解决了机构养老导致的亲情淡薄的问题。与企业养老一样，这种养老模式在近些年确实起到了很大的作用，也缓解了家庭与社会养老的压力。但随着人们生活水平的提高，社区居家养老的缺点开始显现，它的运作成本主要来源于政府和自费，其中政府出资处于主导地位，养老资金的来源渠道单一且受政府财政影响较大。而如今由于资金的不足，导致社区居家养老服务项目不足，供需失衡，无法满足当前老年人对养老规模和质量的高要求。而企业养老机构作为盈利组织，可以通过社会融资来减少自身的运营资本。

根据以上分析，结合我国养老领域的实际状况与城市社区居家养老存在的问题，我们发现，如果在城市社区居家养老服务领域中寻找一种新的发展模式，一种政府和社会资本能够相互合作，满足多方需求，使资源配置达到最优状态的养老模式，即PPP（Public-Private-Partnership)模式，也被称为公私合营模式，这种模式将会更好地解决当前社会中存在的养老问题。

三、PPP模式的概念及发展

PPP模式是目前我国政府在各大领域极力推行，十分重视且扶持力度较大的一种新型模式。所谓PPP模式，主要分为狭义PPP模式和广义PPP模式。狭义的PPP模式是指包含 BOT、TOT、PFI 等项目合作模式以及融资方式的模式组合，强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值原则。而广义的PPP模式，也是本文主要探讨的模式。作为一种新型的项目融资模式，是指政府公共部门与非公共部门之间，为了提供某种公共物品或提高公共服务的效率，以签订合同的方式为基础，彼此之间形成一种“有福同享，有难同担”伙伴式的合作关系，最后达到政府公共部门能够顺利实现职能，非公共部门能够获得一定投资效益的预期结果。PPP模式在我国发展有将近20年的历史，但初期的发展比较缓慢，属于摸索阶段、试验阶段，直到2014年我国财政部门才正式地全面部署推广这种模式，并针对此模式颁布一系列的法律法规。如《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）、《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金[2014]156号)，以此来鼓励并推动PPP模式在我国的规模性发展。财政部金融司司长孙晓霞曾在“政府和社会资本合作专题培训班”说道，“在PPP试点初期，最好是选取价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定，并且以‘使用者付费’为基础的优质、典型项目。”“这类项目的运作方式和合同式样相对标准，实践起来相对‘好上手’一些，也可以为后续推广工作积累实践经验。”所以在结合我国PPP模式起点高、重创新、强基础的三大特点的基础上，我国政府推行的PPP模式主要投资于规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，如交通、建筑、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业。

四、PPP模式在社区居家养老领域的具体运用

PPP模式是否适合在我国的养老领域推行呢？我国的养老项目前期投入大，运营周期长，大多为20-30年，且我国老年人口多，呈现不断增长的态势，所以养老市场需求大，长期稳定，属于公共服务类项目，但是由于其自身的缺陷——属于非营利性服务项目，企业能够获得的利润较低，导致私企的参与性不强，市场化程度不高，大多数都是由政府所扶持，市场价格调节机制比较僵化，很难得到统一。虽然养老项目由于自身的缺陷不能够满足PPP模式的全部要求，但是总的来说还是能够满足其大多数要求的，而且政府对该项目重视程度高，扶持力度大。随着我国养老需求的持续增加，以财政主导的养老服务项目的建设，已经使政府不堪重负，不能够也没有足够的物力和财力去支撑起我国庞大的养老市场，这就暴露了我国城市社区居家养老模式面临的主要问题——资金短缺且来源单一。而将PPP模式运用在城市社区居家养老领域中不仅能够很好地解决这个难题，而且还能够促进我国养老服务体系的建立。所以PPP模式是适合运用在我国的养老领域的，适合运用在社区居家养老的模式当中。

1.政府给予优惠政策，吸引投资

城市社区居家养老服务具有明显的公共属性，其社会效益高于经济效益，前期投资成本高，利润回收周期长，很少有私营企业会去投资这个领域，导致我国城市社区居家养老服务主要以国家财政支撑为基础。随着社区居家养老服务需求的不断增加，政府的养老性支出持续提高，政府的负担变重，单靠政府资金来满足养老市场的需求是很艰难的，所以筹集资金是关键。这就需要国家支持PPP模式在社区居家养老服务中的运用，出台一系列的优惠政策，才能够提升非公共部门对养老服务的兴趣，并鼓励企业或个人出具资金，投资这个行业。在政府出台的优惠政策中，不仅要给非公共部门降低投资门槛，如减少资本金的投入，在闲置土地、水、电等公共设施的使用方面给予一定的优惠，还需要政府部门与非公共部门共同分担风险，如增加可行性缺口补助，给予投资者适当的资金补助，以减少其后顾之忧。也只有在这种情况下，非公共部门在保证自己能够获得利益的同时，为提高企业自身的形象，才会有与政府合作的想法，而政府也能筹集到一定的资金。根据社区居家养老服务的自身特征，政府在与非公共部门合作时，可以采用BOT（Build-Operate-Transfer）融资模式，即“建设-经营-转让”。通俗的讲就是政府与非公共部门合作，政府对其颁布特许，由非公共部门自行筹集资金建设和提供社区居家养老服务，然后允许其经营一段时间并获得利润，最后由政府收回并指定相关部门继续经营，以建立利益共享、风险共担的机制。

2.建立合理的多功能养老护理机构

在PPP模式正式运营，社会资本投入之前，政府应该根据社区区域位置、经济发展程度、文化差异、社区规模等多种因素的不同，将社区划分成不同的等级，然后再根据不同等级社区的规模和对养老的需求，确定社会资本的投入，建立合理的多功能养老护理机构。虽然不同的社区投入的社会资本不同，但是各社区建设的养老护理机构总体质量还是一样的，只是在机构规模上有所差异，规模大的社区所建的养老护理机构的规模要大，反之，相对较小的养老护理机构，主要分为生活护理和医疗护理。其中生活护理主要是照顾居家老人的生活起居，日间照顾，三餐配送，和老人聊天，给予老人一定的精神慰藉；医疗护理则主要是老人保健与老人疗养，在养老护理机构中配备一定数量的医生、医疗设施、运动器材，为老人定期进行身体检查，必要时提供上门检查的服务，为行动不便的老人提供方便，也可以为那些行动自如的老人提供适宜的健身场所。而多功能的养老机构则不仅仅有这些功能，每逢佳节时，护理机构与社区合作，将老人与家人等组织起来，举办主题活动，丰富老年群体的娱乐活动；根据老年群体的生理与心理特征，结合他们所拥有的特长，发挥他们的作用，在养老护理机构中开设不同的兴趣班，如唱歌，画画，阅读等，不仅能够丰富他们的闲暇生活，还能够填满他们的内心世界。当社区中的养老护理机构建设完成并投入使用后，养老护理机构与社区可以通过云计算的相关技术、社区居家养老体系、基于云计算的社区居家养老服务系统构架等方面的研究，提出一种以老年人需求为基础，以智慧感知终端为手段，以云服务平台为支撑，探索构建基于云计算技术的社区居家养老服务平台，实现养老需求和社区、机构的有效对接，为社区居家养老提供创新性服务，以更好地满足老年人的一体化需求。并利用互联网+的优势，将各地区的养老护理机构联系起来，呈现出网络化布局。这样做则更加有利于多功能的养老护理机构发挥作用，以满足老年人的物质与精神需求。

3.培训或招聘专业的养老服务从业人员

养老服务从业人员，是指专门从事于养老服务和有关职业的人员，如养老护理员、社会工作师等。随着人口老龄化的加速，这类人员呈现出需求大于供给的趋势，加之这类职业的工资低、劳动量大，导致从事这类行业的专业人员较少，整体水平较低。这就需要培训或招聘专业的养老服务从业人员。而非公共部门具有丰富的管理和经营经验。非公共部门投入社会资本招聘专业的养老服务人员，降低一定的文化需求，比如说初中文化即可，需要持有专业的资格证书，并提高基本工资，提高企业福利，为其缴纳五险一金，加上政府的鼓励、支持与引导，就能够吸引更多的人员从事这一行业，以缓解专业人员不足的压力。现今在社区中从事养老服务的人员大部分是没有经过专业培训的、文化素质较低的中年妇女，当新型的社区居家养老服务中心建设好并投入使用后，就将这群人辞退是不合理的。所以当非公共部门在招聘一定数量且不同等级的专业服务人员后，如果仍存在人员不足的问题，可以利用空闲时间与场地，邀请专业人员为原有职工进行专业培训，以提高他们的专业技能，组织其集体参加资格证考试，以提高持相关岗位资格证的人数；而新招聘的职工也可以结合老员工的经验，以丰富自身的服务知识。这样就可以增加专业的养老服务从业人员数量，提高机构整体的专业水平。

4.政府完善相关的配套政策和法律

政府与非公共部门相互合作与分工，为PPP模式的运营提供一个良好的环境。这就需要政府在现有的情况下完善相关法律法规的同时，再结合经济因素、政治因素、文化因素与政策因素，为两者之间的合作打下基础。首先确立相关的法律法规，以此来界定政府与非公共部门的责任与权利，来界定PPP模式下各自的权利与义务，为其正常合理的运营，创造出一个公平、公正、公开的氛围。其次政府应因地制宜，结合各社区实际的情况，将各项政策具体化。比如针对居家养老从业人员，政府应鼓励和支持居家养老从业人员接受专业培训，建立养老服务人员的健康档案、诚信档案和从业资质制度，完善岗位补贴、社会保险等激励政策。最后，政府对非公共部门的监督是一个重要的、不可避免的环节。社区居家养老服务的社会效益高于经济效益，私人企业为了获得利益，可能会忽视老年人的正当权益，这就需要政府发挥其惩戒作用，在居家养老服务组织和从业人员侵害老年人合法权益、造成居家老年人人身伤害或财产损失的时候，要求其依法承担民事责任，民政部门可以给予居家养老服务组织一定程度的处罚；构成犯罪的，要依法追究其刑事责任。政府在对企业养老服务项目监督时，要切实关注老人的权益与需求，把社会效益放在首位，切实评估与监督非公共部门在社区居家养老服务领域所取得的成果。

五、结语

综上所述，可以看出将PPP模式运用在城市社区居家养老服务领域当中，不仅能够很好地解决资金短缺问题，使政府职能得以实现，而且还能使非公共部门获得利益和建立良好的企业形象，最重要的是还能从数量上和质量上满足我国老年群体的养老需求，最终实现三方共赢的局面。但是，目前我国城市社区居家养老的PPP模式运营只在某些地区进行试点，进行摸索，没有丰富的经验，所以这就需要政府在养老领域应用PPP模式时认真谨慎，并从其他领域吸取经验，在实际操作过程中积极总结经验教训，明确政府、非公共部门与老年群体这三方的责任与权益，使ppp模式达到帕累托最优的状态。