新疆劳动力要素市场化配置研究

□文/马延亮

（新疆维吾尔自治区发展和改革委员会经济研究院 新疆·乌鲁木齐）

［提要］劳动力要素市场化配置有助于健全市场资源配置功能和提高经济效率，但市场机制要充分发挥作用仍存在劳动力市场化程度不高、劳动力服务体系不健全、体制机制跟不上形势需要和劳动力整体素质偏低等突出问题。为此，建议加快促进劳动力市场发展创新，弱化和消除阻碍劳动力流动的制度性因素和社会性因素，形成统一开放、竞争有序的劳动力市场。

劳动力要素市场化配置可以有效发挥市场机制对劳动力资源配置的决定性作用；打破劳动力的自由流动障碍，提高劳动力要素配置效率。2020年9月，新疆维吾尔自治区出台了《关于建立更加完善的要素市场化配置体制的实施意见》，提出“深化户籍制度改革，健全统一规范的人力资源市场体系”，这为促进新疆劳动力自由流动、提高劳动力配置效率提供了强有力的政策支撑和制度保障。

一、新疆劳动力要素市场化配置主要特点

（一）城乡劳动力流动大幅提高。改革开放后，农村人口向城市流动的限制逐渐放宽，多种所有制经济和劳动密集型产业加快发展，创造了大量的就业岗位，推动农村过剩劳动力不断向城市流动转移。2014年，自治区印发了《关于进一步推进新疆户籍管理制度改革的实施意见》，提出“进一步落实和调整户籍制度的管理政策，统一城乡户籍登记制度，全面放开县级市市区、县级人民政府驻地和其他建制镇的落户限制”。随着户籍制度的改革，新疆城乡劳动力流动性不断提高，越来越多农村富余劳动力向城镇流动，城镇吸纳就业能力进一步增强。2019年，新疆城镇就业人员为734.17万人，比1978年增加3.1倍，城镇就业人员占总体就业人数的比重为55.2%，比1978年上升7.5个百分点。（图1；数据来源：《新疆辉煌70年》《2020年新疆统计年鉴》和《新疆的劳动就业保障》（2020年白皮书））

图1 1978～2019年新疆城乡就业人员及城镇就业人员占比变化图

（二）第三产业就业比重逐步占多数。1978年，新疆三大产业的就业比重分别为72.1%、14.3%、13.6%，就业结构属于典型的“一二三”结构。至2019年，新疆三大产业就业比重分别为36.4%、14.1%、49.5%，第一产业就业比重下降35.7个百分点，第二产业就业比重没有明显变化，第三产业就业比重显著上升35.9个百分点，就业结构形成了“三一二”的格局。2019年第三产业就业人员比1978年增加591.58万人，增长了8.9倍，无论是就业规模还是增长速度均居三大产业首位。（表1）

表1 1978～2019年主要年份三次产业就业人数比重一览表

（三）非公有制经济成为吸纳就业的主要途径。1978年，新疆城镇私营个体就业人员仅有6，300人，占全部就业人员的0.13%。改革开放以来，新疆经济和就业体制发生了巨大的变革，人们的就业观念也发生了根本性的变化。随着非公有制经济发展的制度和政策环境的建立与完善，新疆非公经济得到快速发展，吸纳就业能力明显增强，逐渐成为吸纳就业的主要途径。2018年，新疆城镇非公经济就业人数达488.91万人，占城镇就业人数的68.85%。

（四）就业灵活性不断增强。经过多年的改革，新疆劳动力流动和竞争机制、就业双向选择机制、培训机制、失业机制、社会保险制度等机制逐步完善，城乡劳动力市场已初步建立。截至2019年末，新疆县级以上劳动力市场144个，团场劳动保障经办机构149个，基层劳动保障所（站）8，668个，当年累计提供各类就业服务2，172.84万人次。在此背景下，新疆就业的灵活性持续改善，就业渠道不断扩大，正式就业和非正式就业得到极大发展，城镇登记失业率从1980年的7.5%下降至2019年的3.1%，全员劳动生产率从1978年的795.24元/人提高到2019年10，223.86元/人，就业数量和质量均大幅提升。

二、新疆劳动力要素市场化配置存在的突出问题

尽管新疆劳动力市场的不断完善使其在劳动力要素配置方面发挥的作用日益显著，但仍存在很多不完善的地方，市场机制的作用范围有限，突出表现在劳动力市场化程度不高、劳动力服务体系不健全、体制机制跟不上形势需要和劳动力整体素质偏低。

（一）劳动力市场化程度不高。改革开放以来，新疆初步建立了现代化市场体系，但从整体上讲仍不成熟、不完善，政府“看得见的手”在经济社会发展中发挥了重要作用，市场“看不见的手”的作用却相对较弱，市场化程度低是影响新疆就业的突出问题。新疆劳动力市场是非一体化的，是被分割的且是以制度性分割为主的，主要表现为劳动力市场在城乡、所有制和行业之间的分割，它们同时并存又相互交叉、错综复杂。此外，新疆大中专毕业生就业时过度依赖政策性安置，政府把主要用于解决城镇就业困难人员就业的公益性岗位过多地用于解决大中专毕业生就业，这极不利于靠企业解决大中专毕业生就业主渠道导向作用的发挥。

（二）劳动力服务体系不健全。当前，新疆劳动力市场建设和就业服务还不够成熟完善，公共服务机构数量少、结构单一，服务能力和水平低，市场信息传递不畅通和功能不健全，各类市场劳务信息的搜集、整理和发布覆盖面窄，时效性差，中间环节多，缺乏系统性、广泛性、权威性和政策性，导致市场配置劳动力的决定性作用得不到充分发挥。目前，新疆约有四成左右需要培训的人获取培训信息的渠道来自于社区，部分社区基层工作人员对非常好的就业政策不熟悉、吃不透，使政策知晓度和落实效果大打折扣，政策红利无法惠及百姓。就业服务中介组织偏少，外出务工服务的信息反馈、中介服务和跟踪管理等基础工作仍然比较薄弱，一些就业还属自发性行为，仍停留在“亲帮亲、邻帮邻”的层面上。

（三）体制机制跟不上形势需要。现行的劳动力管理体制和劳动力使用机制不够开放灵活，如户籍、土地、社会保障、子女教育等制度已跟不上发展的需要，极大地影响了劳动力自由有序流动。城乡二元结构下的户籍制度人为地造成许多人虽有固定的职业和住所，却难以真正在城镇安家落户，不得不又回流到农村；带有福利性质的土地制度及其有偿流转机制不健全，使得农民不愿意彻底放弃土地，以致成为城乡两栖、流动就业的兼职农民，“农忙时回家种田，农闲时登门求职”，使企业无法对短期工实施考勤、绩效等管理，严重影响了企业的正常生产经营；企业的相关社会保险不健全，土地仍然是农村劳动力的重要失业保障和养老保险，这大大影响了农村劳动力转移的稳定性。此外，进城务工的农村劳动力在子女就学、工种选择等方面不便，或受到一些歧视性政策的限制，也制约了农牧民的转移就业。

（四）劳动力整体素质偏低。劳动力素质的高低直接影响着劳动力在行业、城乡和区域之间转移的规模与层次。新疆劳动力文化素质和技能水平普遍偏低，尤其是农村劳动力，初中文化及小学文化程度的劳动力占较大比重，大多数劳动力不具备专业技术能力，且农村教育落后、思想观念保守，许多少数民族劳动力还存在语言文字不通及交流障碍，不仅制约了农业生产效率的提高，而且影响着非农化进程，限制了农村剩余劳动力的转移。综合素质偏低及生活环境的差异也制约了新疆劳动力向内地省区流动。向内地省区转移数量较小，向新疆境内异地转移则成了主要渠道，转移出去的劳动力依旧从事依靠传统经验生产和体力劳动为主的相关产业，很难进入技术含量较高的行业，转移领域非常狭窄且不稳定，极大地限制了新疆劳动力的深层次转移和自由流动。

三、新疆劳动力要素市场化配置改革建议

（一）建立统一开放、竞争有序的劳动力市场。进一步发挥市场对劳动力要素配置的决定性作用，加快劳动力市场一体化建设步伐，努力营造公平、开放、透明、稳定的市场环境，消除影响劳动力自由流动、公平配置的体制性障碍和政策壁垒，降低劳动力配置的交易成本，提高劳动力要素市场化配置效率。深化新疆户籍制度改革，努力消除因城乡户籍差异造成的社会福利特别是社会保障层面不同的差异，打破制度性因素对劳动力市场分割的不利影响。建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置，推动城镇基本公共服务覆盖常住人口。畅通劳动力和人才社会性流动渠道，加快建立协调衔接的劳动力、人才流动政策体系和交流合作机制。

（二）健全和完善劳动力服务体系和监管体系。建立健全新疆劳动力服务体系，加强各种市场劳务信息的搜集、整理和发布，注重信息的时效性、系统性和权威性，强化劳动力培训与市场实际需求的对接，提高劳动力配置的有效性和针对性；加大就业服务人员培训力度，切实提高就业服务水平和政策解读能力；建立“信息交流有偿机制”，鼓励现有公共或私营就业服务机构跨区域提供就业信息服务。进一步完善劳动力市场监管法律法规，加强职能部门之间的统筹协调，培育和发展社会监督机制，发挥行业自律机制的作用，增强用人单位和劳动者的法治意识，深入开展常态化劳动执法检查，推动形成法规完善、保障有力、机制健全、多方参与的劳动力市场监管体系。

（三）加强劳动力素质教育和能力培养。加大教育投资力度，保证教育投资和物质投资的平衡发展，着力提升劳动者基础素质，增强劳动者就业、再就业和自主创业的能力；深化新疆教育改革，加强素质教育和能力培养，积极探索需求导向和就业导向的人才培养机制，使高等教育人才培养与市场需求充分衔接。积极开展以国家通用语言文字、劳动技能、法律知识、生活常识等为主要内容的就业培训，建立健全覆盖全体劳动者的职业培训制度，探索政府、技校、企业共同参与的职业培训模式，开展基本劳动素质培训和订单、定岗、定向就业技能培训，提升劳动者就业能力，增强就业稳定性；高度重视对低技能劳动力群体和农村转移劳动力群体的职业技能培训，加强对低收入群体和低技能劳动力培训的资本和人力方面的投入，积极为不同技能水平劳动力的提升创造有利环境。