超大城市人口上限统计口径研究

□文/王金玉

（首都经济贸易大学 北京）

［提要］我国对超大城市人口规模的调控主要针对建制市行政地域总人口，而缺乏对城市实体地域和功能地域的识别，这可能导致调控政策不够精准。本文以北京市为例，使用一公里网格人口数据和30米精度土地利用栅格数据，对北京市城市实体地域和主城区城市功能地域进行识别，对北京主城区城市人口规模的发展变化进行测算，并指出现有人口调控政策存在的问题。

在我国大力推进工业化和城镇化的进程中，人口持续流向城市地区，城市规模不断扩大，从第七次全国人口普查数据来看，目前我国已有上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津7个城区常住人口超过1，000万人的超大城市。这些超大城市的发展带来了人口膨胀、交通拥堵、水资源短缺、房价高企等一系列“大城市病”。为应对这些问题，我国一直采取控制大城市规模的调控思路，其中最直接的措施之一就是设置城市常住人口上限，并基于当前人口总量与人口上限的差距决定管控措施的类型与强度。例如，北京、上海、广州、深圳等超大城市在其本地“十三五”规划纲要中均明确了到2020年的“人口红线”——北京提出常住人口控制在2，300万人以内、上海提出控制在2，500万人以内、广州提出控制在1，550万人以内、深圳提出人口发展预期目标为1，480万人，并采取“以房管人”“以业控人”“以证管人”“以地管人”等多种措施限制其人口增长。然而，这些超大城市人口上限针对的都是建制市行政地域总人口，缺少对城市实体地域和功能地域的识别，可能导致如下问题：第一，建制市总人口既包括城镇人口又包括农村人口，而以控制“城市”规模增长为目标的人口上限统计口径不应包括农村人口。第二，一些建制市行政边界内往往存在多个“城市”，如北京市行政地域内存在位于延庆区、密云区等地与主城区相距四五十公里且劳动力市场及居民日常活动相对分割的小“城市”。限制超大城市增长的人口上限统计口径应主要针对超大城市主城区城市人口，不应包含位于远郊区县的中小城市。第三，城市功能地域（空间范围）可能会突破行政边界，如长沙市主城区与长沙县已紧密相连、高度一体化，因此超大城市的人口上限统计口径可能还需包含其行政边界外与主城区高度一体化的城镇地域人口。张车伟、王智勇等学者也意识到特大城市的人口调控不能仅考虑其行政地域，还必须考虑相邻的周边区域，甚至都市区或城市群，但并没有对此进行系统的研究。为解决上述问题，本文以北京为研究对象，重新识别其2000～2015年城市实体地域和主城区城市功能地域，为精准管控北京城市人口规模提供思路。

一、数据与方法

城市实体地域是指集中了各种城市设施，以非农业用地和非农业活动为主的城市型景观分布范围，相当于城市建成区，许多学者提出使用人口规模和人口密度、建筑物密度、城镇建设用地等多种数据与方法对其进行识别。本文使用城镇建设用地识别城市实体地域。

城市功能地域（空间范围）包括城市建成区及其周围存在密切社会经济联系、并有一体化倾向的城市外围地域，或者是统一的劳动力市场范围。现有文献中对城市空间范围的界定有使用通勤数据界定、使用手机信令数据界定、使用夜间灯光数据界定以及依靠人口规模、人口密度、非农化水平等指标界定等多种方法。本文将直接连片的城市实体地域界定为主城区城市功能地域，未与主城区直接连片但有地铁站点的城市实体地域也视为主城区城市功能地域的一部分。

（一）数据。本文主要使用了三个数据：一是2000年、2010年和2015年中国人口空间分布公里网格数据（1km），该数据来自中国科学院资源环境科学与数据中心，其在全国分县人口统计数据的基础上，综合考虑了与人口密切相关的土地利用类型、夜间灯光亮度、居民点密度等多因素，利用多因子权重分配法将以行政区为基本统计单元的人口数据展布到空间格网上，从而实现人口的空间化。二是2000年、2010年和2015年中国土地利用现状遥感监测（30米）栅格数据，该数据来自中国科学院资源环境科学与数据中心，以各期Landsat TM/ETM卫星遥感影像为主要数据源，通过人工目视解译生成，是目前我国精度最高的土地利用遥感监测数据。该数据共有6个一级土地利用分类和25个二级土地利用分类，其中，二级土地利用分类中包括代码为51的城镇用地和代码为53的其他建设用地。三是北京市2000～2015年地铁站点数据。

（二）方法。在上述数据的基础上，本文首先将土地利用数据中代码为51和53的用地定义为城镇建设用地；其次在人口网格数据中挑选出含有城镇建设用地的一公里网格，将其界定为城市实体地域；最后将直接连片的城市实体地域的范围界定为主城区城市功能地域（未与主城区直接连片但有地铁站点的城市实体地域也视为主城区城市功能地域的一部分），主城区城市功能地域上的人口总数即为主城区城市人口规模。（图1、图2）

图1 2000～2015年基于30米土地利用数据北京市城镇建设用地图

图2 2000～2015年基于一公里人口网格数据北京市城市实体地域图

二、北京主城区城市范围及其城镇人口规模分析

（一）北京市城市实体地域和主城区功能地域。本文研究发现，北京市行政地域内存在大量农村地域和农村人口，2000年农村人口为548.7万人（占总人口40.4%）、2010年为551.8万人（占总人口28.1%）、2015年为596.3万人（占总人口27.5%），这些人口显然不应是北京人口调控的主要对象。根据本文采用的城市实体地域直接连片来界定城市空间范围的方法，识别出的城市实体地域中既包括主城区城市，也包括一些位于延庆、密云、平谷等与主城区城市相对分割的小城市，如平谷区在2015年时存在城镇人口约为6万人的小城市（连片城市实体地域），这些小城市也不应是北京人口调控的主要对象。

本文研究显示，北京市主城区城市范围扩张很快。2000年，北京主城区城市覆盖了东城区、西城区的全部区域，海淀、朝阳、丰台、石景山、门头沟、房山、大兴、通州和昌平的部分区域；2010年和2015年延伸到了顺义、怀柔的部分区域，甚至突破行政地域延伸到了河北省廊坊市下属的三河市和大厂县的部分区域。（图3）

图3 2000～2015年北京主城区城市功能地域图

（二）北京市主城区城市人口规模测算。2000～2010年北京市主城区城市人口由747.1万人增加到了1，379.1万人，增加了84.6%，明显超过北京市行政地域总人口增长速度（行政地域总人口由1，356.9万人增加到了1，961.2万人，增加了44.5%）。2010～2015年，主城区城市人口增加到了1，512.6万人，增加了10.7%，同时行政地域总人口增加到了2，171万人，增加了10.7%。其中，在2010年时，有14万人位于北京行政范围外的三河市和大厂县，2015年有14.5万人。（表1）

表1 北京市及主城区人口规模一览表（单位：万人）

2000～2010年，北京市行政地域总人口增长了604.3万人，位于北京市行政边界以内的主城区城市人口增加了618万人，增量超过了行政地域总人口的增量。2010～2015年，总人口增长了209.8万人，行政范围内主城区人口增长了147.5万人，占总人口增量的70.3%。由此可以看出，北京人口增长主要来源于主城区人口的增长，缓解北京人口增长速度主要着力点应放在控制主城区人口。

在2000年，北京主城区城市功能地域还未突破行政地域，到2010年已突破行政地域，延伸到河北省部分地域，且涵盖人口达十几万人。随着交通基础设施如地铁等的建设，未来北京主城区城市的范围可能会包含更多的与之有密切联系的行政范围以外的地域，在调控北京人口规模时，这些地域内的人口也不应被忽略。

综上，本文以北京为研究对象，使用一公里网格人口数据、30米栅格土地利用数据和北京市地铁站点数据，测算了2000～2015年北京市主城区城市范围及其人口规模。本文的主要发现有：（1）2000～2015年除主城区城市外，北京市行政地域内还存在大量农村地域和农村人口，以及一些位于延庆区、密云区、平谷区等地、人口规模在3万～6万的小城市，它们不应作为超大城市人口调控的主要对象；（2）2000～2015年，北京市主城区城市人口规模增长迅速，大大超过了行政地域总人口的增速，这应是调控北京人口规模的主要对象；（3）2010～2015年，北京市主城区城市发展已突破行政地域，延伸到了河北省，因此对北京人口规模的调控不能仅限于北京市行政地域，而应针对主城区城市功能地域。对其他超大城市人口规模的调控也应注意上述问题。