行政强制措施检察监督制度如何为民所“用”——以行政机关冻结存款为例

袁 鸣 朱狄敏

（作者：袁鸣，浙江工商大学法学院研究生；朱狄敏，浙江工商大学硕导、教授）

存款安全对于维系金融秩序至关重要，然而近年来行政机关违法冻结存款的事件时有披露。如何规范行政机关的查扣行为，合法高效地保障银行与客户的权益便成为一项重要议题。行政检察监督对于规范行政机关行为、保障公民权益具有重要作用。行政强制措施作为行政行为之一，其实施自然应被纳入检察监督的范围之中。行政机关违法实施行政强制措施，将对公民的人身权益、财产权益造成侵害，其中，对公民财产权益的侵害主要包括违法查封场所、设施或者财物，违法扣押财物，违法冻结存款、汇款等。本文将以行政机关违法冻结公民存款为例，谈谈行政检察监督能够在公民权益救济中发挥怎样的功能，公民如何运用行政检察监督制度来维护自身权益。

一、行政强制措施检察监督之发展历程

厘清行政强制措施检察监督的“来龙去脉”，方能对其概念、功能、实施路径形成一个较为全面的认知，为“运用”它来维护公民自身权益奠定理论基础。按照行政强制措施检察监督近七年的发展情况，可以将其分为“出台”阶段、试点阶段、“融入”阶段：

（一）行政强制措施检察监督的“出台”阶段

2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）以及随后的《最高人民检察院关于贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》（以下简称《意见》）将行政强制措施的检察监督带入公众的视野中，是其“初次登场”。《决定》中提到：“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”在此之前，检察机关对行政违法行为进行监督尚未有明确的规范性文件依据。

（二）行政强制措施检察监督的试点阶段

《意见》在有关行政强制措施法律监督的部分中提到，“加强与相关部门的协调沟通，在深入调研和试点的基础上，明确检察机关对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施开展法律监督的范围和方式……”。1最高人民检察院：《最高人民检察院关于贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》2015-01-29。也就是说，最高检认为行政强制措施检察监督首先需要进行一系列的调研与试点。基于此，笔者对其试点情况进行了搜集与梳理，发现全国范围内至少有6个地方曾开展行政强制措施检察监督工作，虽然未见关于试点总结成效的公开报道，但从后续行政检察监督的深化来看，试点效果斐然。

（三）行政强制措施检察监督的“融入”阶段

2021年6月15日《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》出台，明确了作为国家法律监督机关的检察机关如何落实行政检察职责。主要包含以下三个要点：首先，检察机关在行政诉讼过程中，除了对法院的审判活动进行监督以外，同时对案涉行政机关的履职行为进行监督以推动其依法履职；其次，无关于行政诉讼活动，检察机关在日常履职中接收到有关行政机关违法行使职权或者不行使职权的案件线索，可以直接对行政机关展开监督并予以纠正；最后，检察机关的职责在于实质性地、终局性地解决行政争议。

也就是说，“行政检察监督”的范围与方式几乎是全方位、无限制的：检察机关可对所有种类的行政违法行为进行监督；检察机关开展行政检察监督可完全脱离行政诉讼监督，无须依赖行政诉讼活动提供的线索，便可在日常履职过程中直接介入到行政机关的履职行为并进行“纠错”。而关于行政强制措施的检察监督在该文件中并未像2014年的《决定》中那样被单独提及，这似乎表明当下行政强制措施检察监督已不被特殊关注、不被着重强调了。但不可否认，检察机关仍旧负有对行政强制措施开展检察监督的职责，只不过“行政强制措施检察监督”被“行政检察监督”所吸收，融合到一起了。

二、针对冻结存款行政强制措施的检察监督

（一）违法冻结存款危害甚深

日常生活中常有人说“把钱存入银行是最令人放心的做法”。无论此话正确与否，都体现出了公民对于银行这类金融机构天然的信任。《商业银行法》第六条规定：“商业银行应当保障存款人的合法权益不受任何单位和个人的侵犯。”无论是依照存款人与商业银行之间所缔结的合同，还是根据《商业银行法》的规定，商业银行都负有保护存款人的义务。一旦公民或法人的存款被违法冻结，既会侵害到当事人的财产利益，还会减损公众对银行的信任，甚至影响金融秩序。而公民被违法冻结存款，无非是因为银行不当操作或者行政机关违法做出行政强制措施决定。对于前者，公民可依据《商业银行法》第七十三条的规定追究商业银行的民事责任；而对于后者，传统上除了通过提起行政复议、行政诉讼等方式外，并无更好的解决途径。而如今，当事人多了一个诉诸行政检察监督的解决途径。相较于前两者，行政检察监督有着其独特的功能与作用。

（二）行政检察监督的独特优势

一是客观中立。相较于行政复议，行政检察监督是由检察机关这一“外部”主体实施的，突破了行政复议“内部”视野的局限。二是效率高。相较于行政诉讼，行政检察监督更为简单快捷，避免了冗长的诉讼程序，节约了诉讼成本。“冻结存款”作为行政强制措施，具有暂时性的特点。时间与效率对于那些遭受违法行政强制措施的公民来说，直接意味着“利益”。因此，行政检察监督在公民存款被行政机关违法冻结的情境下，具有救济快、成本低的优势。

而在实践中，行政机关违法冻结公民存款的行为往往会招致存款人与商业银行之间的争议。即便行政机关是实质性做出冻结存款决定的主体，但直接实施者却是商业银行。因此，当公民发现自己所有的存款被违法冻结时，往往会向商业银行主张权利，甚至进一步与商业银行产生民事争议等。此时，行政检察监督在纠正行政机关违法行使职权、化解行政争议的同时，亦能够化解存款人与商业银行之间的纠纷，在一定程度上维护了金融秩序。

三、诉诸行政检察监督的若干注意事项

行政检察监督固然是有效的权益救济手段，但目前仅有《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》对其做出较为概括的规定。关于行政检察监督的启动程序、具体实施步骤等，尚未有法律、行政法规做出进一步细化。因此，公民如何运用行政检察监督来维护自身财产权益，亟待法律规范出台。在此之前，笔者将通过对行政检察监督现实情况的考察，提出几点注意事项。

（一）主动申请检察监督是公民当下的最优选择

最高检于2021年9月发布了第29批与第30批指导性案例。其中第30批指导性案例以行政争议实质性化解为主题。通过对这些指导案例的分析，可以看出：第一，这些案例中行政检察监督的启动方式均是当事人不服法院生效判决、裁定而向检察机关申请监督，即行政检察监督的线索获取均未脱离行政诉讼活动；第二，行政强制措施检察监督的出现频次较低，即使有所涉及，被诉行政行为往往还包括后续的诸如行政强制执行等，且大概率后者才是争议重心；第三，检察机关介入到行政机关与当事人之间更多的是为了解决行政争议，而非简单地做出是非判断。

而“冻结存款”更为特殊：由于有权冻结公民存款的行政主体特定、数量较少，导致冻结公民存款的行政强制措施较其他实施主体不限的行政强制措施更难以受到检察机关的关注。因此，当公民的存款被行政机关违法冻结时，应当主动申请检察监督，促使检察机关对行政机关的行政行为进行审查、纠正。若一味等待检察机关主动发现线索展开审查，则受到侵害的权利难以获得及时高效的救济。

（二）检察机关应促进化解其他争议

在当前行政检察监督的制度框架下，“实质性化解行政争议，促进案结事了”贯穿了行政检察监督工作的始终，称得上是检察监督工作的“主旨”。对于绝大部分的检察监督案件来说，争议当事人主要为行政机关与行政相对人，争议主要也为行政争议，此时化解行政争议自然是主要的目标；但在某些检察监督案件，如行政机关违法冻结公民存款案件中，往往还会涉及商业银行与存款人之间的民事争议。此时，从检察监督的制度目的出发，由于公民与商业银行之间的争议与行政争议具有高度的关联性，为实现“全方位”的“案结事了”，检察机关应当在实质性化解行政争议的同时，附带促进商业银行与公民之间的争议化解，维护金融秩序、保障公民权益。