中国城镇化与基本公共服务时空交互耦合关系及其驱动力分析

论 宇 超，刘 天 宝，韩 增 林

(辽宁师范大学海洋可持续发展研究院，辽宁 大连 116029)

0 引言

中国“十四五”规划和2035年远景目标提出深入推进以人为核心的新型城镇化战略，提高公共服务供给的适配性，推动城市品质提升[1]。以人为核心的城镇化是人口与土地、资本、基础设施以及公共服务等多重要素的协同演进[2]，人口对优势城镇的空间选择是影响未来城镇化格局的重要因素[3]。当前我国人口呈现向就业条件、教育资源和医疗条件好的大城市流动集聚特征[4]。一方面，城市人口集聚产生用地需求，加剧了土地供需矛盾[5]；另一方面，人口集聚产生就业和公共服务需求，对城市经济发展提出了更高要求[6]。因此，如何提高人口质量、优化资源配置、推动经济发展动能转换以及完善基本公共服务供给是实现城镇化高质量发展的关键。

基本公共服务包括教育、文化、医疗、社会保障、基础设施、生态环境等，其中，教育、文化、医疗服务有助于提高人口质量、吸引人才集聚[7]，推动城市人力资本积累，满足城市高质量发展的人才需求，增进城市新增人口的认同感和归属感[8]；通信网络、人工智能、工业互联网等新型基础设施和水电能源、轨道交通等传统基础设施可为新兴产业发展提供基础支撑[6]，推动城市经济发展动能转换；城市资源清洁回收率提升和绿色生态建设有助于加快构建绿色宜居的现代化城镇。综上，基本公共服务是支撑城镇化实现高质量发展的重要条件，城镇化与基本公共服务协调发展是推动城镇化高质量发展的基本途径。

西方关于公共服务与城市发展的研究倾向于将公共服务视为整体，分析其对城市人口、土地、经济及社会发展的影响。研究表明，高质量的公共产品吸引人口向大城市集聚，城市公共服务供给差异会导致人口规模的不平衡增长[9]；公共服务的过度集中带来高强度的土地开发[10]，造成城市过度扩张和生态用地损失，但发展公共交通有助于推动城市实现精明增长[11]；公共服务均等化提升有助于避免生态系统服务快速下降[10]；教育、文化、卫生等社会基础设施的投资能提升城市发展活力[12]，也会影响居民的居住选择[13];城市生活条件改善是城市发展的核心，公共交通、文化设施及绿地等公共服务影响居民生活满意度[14]。

国内学者主要针对具体的公共服务分析其对城镇化发展的影响。在教育服务方面，宏观尺度的研究聚焦于教育资源空间布局[15]、学校体系规模特征[16]以及教育资源空间不均衡的影响因素[17-19]；微观尺度偏重于基础教育设施的空间可达性评价和优化布局研究[20]。在医疗服务方面，宏观尺度主要运用差异系数、泰尔指数、ESDA等方法定量分析医疗服务资源的区域供给和层级配置差异，并揭示城镇化率、人口密度、人口流动、经济发展水平以及医疗制度对供给差异的影响[21-23]；微观尺度主要利用引力模型、潜能模型、两步移动搜索法等评价医疗设施的空间可达性以及医疗中心的选址优化[24-26]。在文化服务方面，利用科教文化POI、文化服务中心、公共图书馆等多源数据分析城市内部和城市之间的公共文化服务水平差异[27-29]、不同群体在文化服务设施可获得性上的机会差异[30]以及政府购买公共文化服务绩效差异[31]。在社会保障服务方面，从单一衡量社会保障支出转向社会保障支出、社会保险水平、社会救助、社会福利的综合评价，并结合主成分分析、变系数模型、地理加权回归模型、耦合协调模型分析社会保障水平的区域非均衡特征以及人均GDP、城镇化率、财政转移支付等因素的异质性影响[32-35]。在基础设施服务方面，对公路、铁路、公共交通等不同基础设施的推进模式[36]、融资来源[37]、建设水平[38]的区域差异进行分析，并探讨基础设施对吸引人口集聚、拉动经济发展以及推动城镇化水平提升的作用[39,40]。在生态环境服务方面，城镇化与生态环境承载力的交互耦合胁迫强度、近远程耦合机理与规律、整体优化方案等得到深入研究[41-43]。

综合看，基本公共服务在城镇化转向高质量发展过程中发挥关键作用已达共识，但仅有少数学者分析了基本公共服务与人口城镇化的空间互动[44,45]，缺乏两者间的综合分析，尤其是城镇化与基本公共服务之间的演变规律研究。因此，本文利用2005-2018年中国285个地级市的经济社会面板数据，构建城镇化与基本公共服务评价指标体系，运用熵值法、耦合协调模型、面板VAR模型及固定效应模型，从时空角度定量揭示城镇化与基本公共服务耦合协调程度、时空演化规律、交互作用关系及影响二者协调发展的关键因素，正确把握城镇化与基本公共服务的耦合规律、机制并化解失调矛盾，对于实现二者协调发展及城镇化高质量转型具有借鉴意义。

1 研究方法与数据来源

1.1 指标体系构建

本文以中国285个地级市为研究样本，选取2005-2018年为研究期。所用统计数据源自2006-2019年《中国城市统计年鉴》《中国民政统计年鉴》，其中缺失2005-2010年地级市尺度参加医疗保险和养老保险统计人数，用2011年数据代替。

结合市域尺度数据的可获取性，从城镇化和基本公共服务两方面选取指标，并借鉴城镇化和基本公共服务领域的相关研究成果[46-48]，构建由38个指标组成的城镇化—基本公共服务耦合协调评价指标体系(表1)。其中，城镇化包括人口城镇化、经济城镇化、土地城镇化及社会城镇化4个维度，基本公共服务包括教育与文化服务、医疗与社会保障服务、基础设施服务及生态环境服务4个维度。

表1 城镇化与基本公共服务评价指标体系Table 1 Evaluation index system of urbanization and basic public services

1.2 研究流程

(1)通过极差标准化对原始数据进行预处理，运用熵值法确定各指标权重，并计算各地级市城镇化与基本公共服务不同时间节点的综合发展指数，具体计算过程参见文献[47]。

(2)计算城镇化与基本公共服务的耦合协调度[48]，公式如下：

(1)

(2)

T=αfu+βfb

(3)

式中：D为耦合协调度;C为耦合度;T为综合协调指数；fu和fb分别为城镇化和基本公共服务综合评价指数；α、β为待定权数，城镇化与基本公共服务相辅相成，具有同等重要度，故取α=β=0.5。

(3)通过城镇化、基本公共服务综合指数构建面板向量自回归(VAR)模型，考察城镇化与基本公共服务交互作用关系。模型基本形式为：

(4)

式中：yit为i城市在t年的城镇化和基本公共服务综合指数的对数值；αi、μt、β0、βk分别为个体效应、时间效应、截距和系数；k(k=1,2,3)、m分别为滞后阶数和滞后总阶数；εit为干扰项。

(4)为探寻城镇化与基本公共服务协调发展的影响因素，进一步构建模型(式(5))。经济发展水平决定地方财政实力，进而影响政府对公共服务的投入，选择人均GDP(lnx1)、城镇居民可支配收入(lnx2)表征地方经济发展水平；政府政策支持度是影响公共服务供给的重要因素，因此选择地方财政一般预算内支出(lnx3)衡量公共服务供给政策支持度；城市层级影响公共服务资源的空间布局，大城市相对小城市具有比较优势，公共资源多向大城市集聚[49]，因此选择城市规模(划分标准参见文献[50])(x4)反映城市层级；行政层级(x5)是影响公共资源空间布局的另一重要因素[51]，直辖市和省会城市在公共资源的获取上有更高的分配权限，因此将直辖市与省会城市归为一类，其他城市归为一类。

yit=α+σ1lnx1it+σ2lnx2it+σ3lnx3it+σ4x4it+σ5x5it+θi+εit

(5)

式中：yit为协调度指数；α为常数项；x为解释变量；σ为解释变量的作用程度；θi为个体效应；εit为误差项。

2 城镇化与基本公共服务协调发展演变规律

2.1 城镇化与基本公共服务协调发展时序演变规律

2005-2018年中国城镇化与基本公共服务协调发展水平总体呈波动上升趋势，协调度指数均值由0.296升至0.319，年均增长率为0.577%。根据城镇化增长率与协调度指数的变化可将研究期划分为3个阶段(图1)：1)2005-2010年低水平协调阶段，该阶段城镇化与基本公共服务的协调发展呈“倒V形”趋势，整体上处于低水平协调状态。2008年协调水平达到峰值，城镇化年增长率维持在3%左右，2010年城镇化速度达到最高值，同时也是研究期内城镇化与基本公共服务协调水平的最低值，城镇化的快速发展导致各项公共服务欠账，难以支撑后期城镇化的快速发展。2)2011-2014年协调发展调整阶段，该阶段城镇化与基本公共服务的协调发展呈“V形”趋势，较前一阶段协调水平整体提升。2011年城镇化速度减缓，公共财政供给体制完善，公共服务投入增加，形成高水平协调；在此背景下，城镇化提速，公共服务制约效应再次显现，导致协调度指数下滑，并在2013年形成“V形”演变的最低值；意识到公共服务债务仍制约城镇化发展，地方政府继续追加公共服务投入，城镇化速度放缓，因此协调度指数得以提升，2014年形成高水平协调。3)2015-2018年协调发展提升阶段，该阶段城镇化与基本公共服务的协调发展呈“N形”趋势。城镇化发展过程中的基本公共服务制约已成为各地方发展的共识，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》出台，明确提出“全面提高城镇化质量”的新要求。不同时期城镇化发展带来公共服务需求动态变化，二者之间的协调水平并不能持续上升，但完成一次动态演变的周期逐渐变短、一个周期内协调度低值与高值的差异进一步收敛，表明城镇化与基本公共服务协调发展的韧性增强。

图1 城镇化与基本公共服务协调度演变规律Fig.1 Evolution law of coordination degree between urbanization and basic public services

2.2 城镇化与基本公共服务协调发展空间演化格局

基于2005-2018年各地级市的城镇化与基本公共服务协调度指数，运用自然断裂法将各年份的协调发展水平划分为严重失调、轻度失调、濒临失调、初级协调、良好协调[46]，并对2005年和2018年的协调类型进行空间可视化(图2)。为进一步明确不同协调发展水平的空间集聚特征，分别计算2005年和2018年协调度的Moran′sI指数，指数均大于0，Z值分别为7.275和7.401，P值均为0.000，均通过1%的显著性检验，表明空间相关特征明显。局部空间自相关能够明晰城镇化与基本公共服务协调发展在地市之间的集聚特征，因此对2005年和2018年城镇化与基本公共服务协调度的冷热点区进行识别(图3)。

注：审图号为GS(2019)1821号，底图无修改，下同。

图3 城镇化与基本公共服务协调度空间集聚特征Fig.3 Spatial agglomeration characteristics of coordination degree between urbanization and basic public services

(1)从空间极化趋向空间均衡。2005年和2018年城镇化与基本公共服务协调发展水平的区域不均衡特征明显，总体呈现出与城市等级规模相匹配的空间分布特征，即高水平协调城市集中在省会城市和主要城市群的中心城市，全国各地级市的协调度极差由0.557降至0.523，表明城镇化与基本公共服务协调发展水平的区域差异始终存在，但有缩小趋势。

(2)高水平协调向西、南转移。2005年城镇化与基本公共服务良好协调城市呈点状分布，主要集中在三大城市群的核心城市，即北京、上海、广州、深圳；初级协调城市在东部地区主要集中在城市群中心城市外围，在中、西部地区主要为省会城市，如呼和浩特、郑州、成都等。良好协调城市一方面沿长江经济带分布，新增南京、武汉、重庆等城市，另一方面在良好协调城市外围发育新的良好协调城市，如北京外围的天津、广州外围的东莞。东北地区及中、西部地区的初级协调城市向濒临失调演变，如哈尔滨、兰州、贵阳等，失调城市逐渐呈块状集聚。总体看，城镇化与基本公共服务的高水平协调向西、南转移，尤其在长江经济带沿线发育较快。

(3)溢出效应与虹吸效应并存。2005年和2018年城镇化与基本公共服务协调发展的局部空间集聚特征以高—高集聚和低—低集聚为主。其中高—高集聚型城市主要分布在京津冀、长三角、珠三角地区，该类城市数量变化不大，空间上有向中心城市聚集的特征。北京、上海、广州、深圳等高水平协调城市带动周边城市协调发展，在区域范围内发挥溢出效应。低—高集聚型城市主要分布在长三角城市群外围，并逐渐向城市群靠拢。低—低集聚型城市主要分布在中原城市群、关中城市群、兰西城市群、成渝城市群、滇中城市群地区，且逐渐向东、南转移，在中、西部主要城市群的外围形成一片新的低—低集聚型城市，如荆州、娄底、邵阳、百色等，这些城市经济发展水平相对较低，成都、重庆、武汉、南宁等区域中心城市对公共服务资源的虹吸效应更加剧了此类城市失调[52]。总体看，东部地区城镇化成熟，溢出效应大于虹吸效应；中、西部地区城镇化尚处于加速阶段，虹吸效应大于溢出效应。

3 城镇化与基本公共服务协调发展机制

3.1 城镇化与基本公共服务交互作用关系辨识

以城镇化与基本公共服务综合评价值为基础，利用面板VAR模型对城镇化和基本公共服务的动态关系进行定量分析。面板数据单位根检验结果表明，变量一阶差分平稳，根据AIC和SC准则确定最佳滞后期为2，建立PVAR(2)模型。Johansen检验在5%的显著性水平下拒绝了“城镇化与基本公共服务之间不存在协整关系”的零假设，即城镇化与基本公共服务水平之间存在长期协整关系，脉冲响应反映了不同时期城镇化与基本公共服务在相互冲击下的响应程度，结果如图4所示。

城镇化对其自身标准差信息的正向响应较强(图4a)，在第一期达到峰值后开始衰减，在第二期跌至最低，表现为负响应，随后上升并趋于平稳，说明当前城镇化提升与其前一阶段城镇化的发展密切相关。城镇化对基本公共服务水平提升的响应呈波动变化趋势(图4b)，第一期为0(无响应)，但有上升趋势，第二期达到小峰值后下降，并在第三期达到负向冲击最大，然后迅速上升，于第四期达到峰值，之后回落并保持稳定；其内在机制为：初期城镇化与基本公共服务尚处于低水平协调阶段，基本公共服务供给基本满足城镇化发展需求，随着城镇化发展加速，公共服务发展相对滞后，政府加大对公共服务投入力度，补齐公共服务短板并出现相对供给剩余，有效推动城镇化发展，两者耦合协调水平提升并趋于稳定。基本公共服务对城镇化提升的正向响应明显(图4c)，在第一期达到峰值后出现下降，转为负向，并在第二期达到最低，随后迅速提升，在第三期转为正向后有所回落并趋于稳定；这表明城镇化初期基本公共服务水平得以提升，但由于城镇化快速扩张导致公共服务供需不匹配，经两系统自我调整后，二者协调度提升，城镇化发展进一步拉动公共服务发展，在第三期形成第二个峰值，随后趋向稳定。基本公共服务对其自身标准差信息的响应总体为正(图4d)，初期响应程度较高，第二期回落明显，但经过系统内部调整后迅速提升并保持稳定。综合看，各系统内部对自身标准差信息的正向响应最明显，但会经历“降—升—降—稳定”的变化，系统对自身的冲击具有盲目性，同时系统内部结构具有自我调整能力。总之，两系统的交互影响各异，基本公共服务对城镇化水平提升的响应显著，而城镇化对基本公共服务水平提升的响应滞后，但持续时期相对较长。

图4 城镇化与基本公共服务的广义脉冲响应函数Fig.4 Generalized impulse response function of urbanization and basic public services

3.2 城镇化与基本公共服务协调发展驱动力分析

首先建立混合OLS回归模型对5种解释变量进行筛选，结果表明其对协调度指数均具有显著影响；然后采用Hausman检验判断选择固定效应模型还是选择随机效应模型，Hausman检验统计量为 (761.00，0.000)，通过 1% 的显著性检验，因此，最终选择固定效应模型进行分析(表2)。

表2 城镇化与基本公共服务协调度固定效应模型Table 2 Fixed-effect model of coordination degree between urbanization and basic public services

(1)经济发展水平：人均GDP和城镇居民可支配收入的回归系数均显著为正，表明经济发展水平提升对城镇化与基本公共服务协调发展具有促进作用。经济发展水平提高增强了对基本公共服务的投资能力，尤其是在“V形”演变中的下滑期，能够及时调配资金，补齐公共服务短板，满足城镇化发展需求，改善失调状况，提升城镇化发展质量。

(2)政策支持：地方财政一般预算内支出对城镇化与基本公共服务的协调发展具有促进作用，在10%水平上显著。政府财政支出水平与公共服务设施的投资建设能力直接相关，投资性支出增加将促进地区设施完善，推动要素流动，实现资源的优化配置，而消费性支出的增加将推动科技、教育、医疗、文化等发展，满足城镇化高质量发展需求，提升城镇化与基本公共服务的协调发展水平。

(3)城市层级：城市规模对城镇化与基本公共服务协调发展具有显著正向影响。基本公共服务投入严重依赖城市公共支出，城市人口规模扩大会带来规模经济，基础设施的建设成本得到分摊，促进科技、教育、人才等资本的外溢，实现公共服务设施的规模经济效应，进而提高城镇化与公共服务水平的协调发展能力。

(4)行政层级回归系数显著为正，表明城市行政层级越高，越有利于城镇化与基本公共服务协调发展。等级化的行政管理体制在公共资源分配中发挥重要作用，行政等级高的城市往往通过行政手段攫取下级城市的资源，以满足发展不协调时期的公共服务需求[52]，导致形成“接壤区洼地”。

4 结论与讨论

本文基于多指标评价、熵值法、耦合协调模型计算2005-2018年中国285个地级以上城市城镇化和基本公共服务的耦合协调度指数，分析城镇化与基本公共服务协调发展的时空格局特征，并运用面板VAR模型和固定效应模型对城镇化与基本公共服务的交互作用关系以及影响二者协调发展的主控因素进行识别。

本文主要结论如下：1)2005-2018年中国城镇化与基本公共服务协调发展水平总体呈波动上升趋势，协调度指数均值由0.296升至0.319，年均增长率为0.577%；2005-2010年、2011-2014年、2015-2018年二者协调度分别表现为“倒V形”“V形”“N形”演变趋势，3个阶段协调度高低值差异进一步收敛，城镇化与基本公共服务协调发展的韧性增强。2)各地市的协调度极差由0.557降至0.523，协调度从空间极化走向空间均衡，高水平协调集中在城市群中心城市及省会城市，但有向西、向南转移趋势，良好协调城市从东部沿海三大城市群中心城市沿长江经济带深入；东部三大城市群中心城市溢出效应明显，中、西部主要城市群中心城市及边缘城市表现为虹吸效应。3)面板VAR模型验证了城镇化与基本公共服务的长期协整关系，脉冲响应函数显示城镇化与基本公共服务的交互响应均呈现“正向—负向—正向—稳定”的特征，与“N形”演变规律吻合，即城镇化基于当前公共服务资源本底得到快速发展，导致基本公共服务发展相对滞后，形成公共服务制约，城镇化发展速度减缓、质量下降，调整公共服务供给状态以满足城镇化发展需求，助力二者协调发展水平提高，推动城镇化质量提升；固定效应模型表明人均GDP、城镇居民可支配收入、地方财政一般预算内支出、城市规模、行政层级均显著正向影响城镇化与基本公共服务协调度指数，经济实力、政策支持、城市层级共同作用于城镇化与基本公共服务的协调发展。

上述结论对政策制定有如下启示：1)明确城镇化发展阶段及基本公共服务的适配程度，分析薄弱环节，实施差异化的协调发展方式，城镇化中期加速发展城市优先保障基本公共服务供给短板，完善传统基础设施的保障性建设，吸引人口和产业向城市集聚，降低公共服务设施建设成本，城镇化趋向成熟的城市加快互联网等新兴基础设施建设，助力教育、医疗等公共服务的互联共享，推动区域协同发展，缩小区域发展差距；2)加快经济发展，优化财政支出结构，保障基本公共服务供给能力，推动服务型政府建设，突出基本公共服务的兜底作用，进一步完善基本公共服务体系建设，明确政府在公共服务建设中的主体地位；3)依托城市群构建大中小城市协同发展新格局，推动基本公共服务设施的共建共享、互联互通、高效利用，充分发挥中心城市的辐射效应，推进区域基本公共服务质量水平有效衔接，促进区域平衡发展，同时，调控高等级城市对下级城市公共资源的过度攫取，防止“接壤区洼地”过度扩张。

本文以全国平均水平对城镇化与基本公共服务协调演变规律的总结适用于大多数城市，但并未针对不同区域、不同规模、不同类型、不同发展阶段的城市展开具体分析，影响因素的选择是基于基本公共服务供给视角，而难以量化的需求因素也是影响二者协调发展的重要因素，有待后续将其纳入研究。