全过程人民民主与人民代表大会制度学术研讨会综述

□ 章 林 冯泊萍

2022年9月17日，由北京联合大学北京政治文明建设研究基地与北京市海淀区党史地方志办公室共同主办的“全过程人民民主与人民代表大会制度”学术研讨会在京举行，来自全国30多所高校和科研机构的80余位专家学者、人大工作者以及研究生在线上线下参加此次会议。会议首先由北京联合大学党委书记、北京政治文明建设研究基地主任楚国清教授和北京市海淀区党史地方志办公室主任李强致辞。接着，与会专家学者围绕全过程人民民主、人民代表大会制度与“党的领导”“人民当家作主”以及“依法治国”等相关议题，就如何深刻认识全过程人民民主与人民代表大会制度的内在关系、促进人民代表大会制度的完善和发展、保证人民当家作主权利的落实等问题展开深入交流和探讨。

一、全过程人民民主、人民代表大会制度与党的领导

人民代表大会制度是党领导国家政权机关的重要制度载体，也是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。北京理工大学肖君拥教授探讨了党的领导对农村全过程人民民主的根本保障作用。他认为全过程人民民主的关键在于中国共产党的领导，在党的领导下切实保障人民依法享有广泛权利和自由。在全过程人民民主的发展与实践之中，农村基层民主的发展有着较为广阔的发展空间，农村基层的探索实践为全过程人民民主建设提供参考依据，全过程人民民主可以有效促进党的农村基层组织更有作为，有效促进巩固党的执政基础。

中国社会科学院大学马岭教授就我国人民代表大会制度的起始时间发表了自己的看法。她认为人民代表大会制度应确立于1954年《宪法》，而不是1949年的《共同纲领》，同时提出“我国1949—1954年期间没有宪法，只有起临时宪法作用的《共同纲领》”这一说法值得商榷，这一时期的宪法形式是较为特殊的、由多文本构成的成文宪法。

湖南省人大常委会《人民之友》杂志社田必耀总编以中共湖南省委召开的5次人大工作会议为例，全面介绍该会议的动议和准备、参会规制、会议主题、会议效能及会议导向等方面的内容，认为“党委人大工作会议”成为加强党对人大工作全面领导的常态模式，成为推进全过程人民民主和新时代人大工作高质量发展的制度保证。

中国人民大学黄小钫副教授对正确处理地方人大常委会党组履责过程中的若干关系作了报告。他认为党组作为党的一个重要组织机构，其职责履行到不到位、作用发挥的好不好，直接影响到党对人大工作的领导能否实现。在整个人大制度体系中，人大常委会党组居于一个核心位置，必然会或多或少地同其他机构发生一定的关系。正确处理并理顺地方人大常委会党组履责过程中的若干关系，具有十分重要的现实意义。

北京市昌平区人大常委会研究室张俊峰主任认为，全过程人民民主是在党的领导下形成、发展和实现的，是党领导人民创建的新型政治文明形态，是人民当家作主的必由之路，因此基层人大（主要是指没有立法权、代表直接选举的县乡人大）发展全过程人民民主，最核心、最关键的就是坚持党的全面领导，决不能有丝毫的含糊和动摇。

重庆市渝中区人大化龙桥街道工委办公室许江主任对疫情背景下我国全过程人民民主的发展进行分析，阐述了中国的民主对比西方的优越性及中国民主在世界民主中的贡献，认为发展全过程人民民主是推进基层治理效能建设和享受发展成果的重要手段。

二、全过程人民民主、人民代表大会制度与人民当家作主

人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。坚持人民当家作主对于坚持中国特色社会主义政治发展道路，推进全过程人民民主建设具有十分重要的指导意义。全国人大常委会代表资格审查委员会办公室原主任李伯钧认为，人大代表密切联系群众、依法履职尽责，是全过程人民民主的重要内容和生动实践。他认为，在全过程人民民主中发挥人大制度和人大的作用必须落脚在发挥人大代表的作用上，具体体现在参加决策、监督推动、模范带头、桥梁纽带等方面。同时，他强调人大代表在全过程人民民主中发挥作用，需要在人大代表密切同人民群众联系上发力，在人大常委会密切联系代表、联系群众上发力，在全党和全社会为代表履职保障上共同发力。

中国政治学会学术委员会副主任包心鉴教授对实现全过程人民民主的重要制度载体进行了探讨。他认为在发展全过程人民民主的完整制度链条中，人民代表大会制度居于根本性重要地位、具有全局性重要功能，是实现全过程人民民主的重要制度载体。人民代表大会制度是彰显民主国体、确保人民主权的重要制度载体，是坚持民主立法、实现良法善治的重要制度载体，是加强民主监督、制约权力运行的重要制度载体。充分发挥人民代表大会制度在实现全过程人民民主中的重要作用，要求把选举民主和协商民主有机融合起来，实现“重要制度载体”和“重要制度平台”相辅相成、相得益彰。

华中科技大学虞崇胜研究员提出“谁的代表”和“为谁说话”两个核心问题，认为理解和把握人大代表的代表性主要从法律规定和实际履职两个方面去展开。从法律规定上看，人大代表是全体人民的代表，是各自选区或选举单位的代表，是国家权力机关组成人员，且人大代表不是“独立候选人”；从实际履职上看，人大代表为人民利益说话，为选民利益说话，为公共利益说话。根据现实情况，虞崇胜还对如何发挥人大代表的代表性作用作出了回答，提出了具体做法及需要改进的方面。

中国社会科学院法学研究所所长莫纪宏研究员认为，任期制“闭环性”是全过程人民民主的核心价值诉求，提出为什么要在“人民民主”之前强调“全过程”“全过程人民民主”和“人民民主”在民主价值形态上到底有何区别、“人民民主”前面加不加“全过程”是否对中国特色社会主义民主政治的发展产生实质性影响等当下理论界面临的重大理论和实践问题，并在其论文中展开论述。

北京市人大常委会民宗侨外办公室任佩文副主任以代表议案工作为切入点，对北京市人大及其常委会代表议案工作进行分析，并建议新时代代表议案工作要坚持和践行以人民为中心的发展理念，要用好尊重人民首创精神的改革动力，要完善全链条全方位全覆盖的制度保障。

中共中央党校（国家行政学院）李勇教授认为，讨论能力是民主过程中基础性、综合性的能力，有着增进知识和探求真理、实现和促进个人理性及促进共同体内部团结等作用。要提高公民的讨论能力，至少需要代表广泛利益且愿意吸纳对方意见合理性的讨论者、充分且有效率的讨论、讨论过程中没有观点的主导者、有科学明确规则的讨论及事后不影响当事人的讨论结果等要素。

中国社会科学院政治学研究所韩旭研究员认为，人民代表大会制度是支撑国家治理现代化的根本政治制度，我国重要的国家和社会公共事务管理都要通过人民代表大会制度来实现。在国家治理体系的整体运作过程中，需要注重发挥各方面制度安排的各自优势，使其所蕴含的治理效能充分释放，以更好地推进国家治理体系和治理能力现代化。

南开大学郭道久教授认为，从全过程人民民主的视角看，人民代表大会制度的发展既要坚持人民当家作主的政治优势，又要不断丰富和完善实践中的民主形式，实现代表性优势和治理效能相互促进。

北京社会主义学院王东勤教授以全过程人民民主理论为参照，分析人民代表大会制度框架中已有制度的特点和应有制度的建设，认为全过程人民民主所追求的价值理念与人民代表大会制度建设的理念相契合；全过程人民民主所期望的实践成果在人民代表大会制度建设中有具体体现；全过程人民民主所引发的广泛讨论为人民代表大会制度建设改革提供了民意基础。

西北师范大学曾庆辉教授认为，新时代进一步完善人民代表大会制度，必须明确重点，一是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一；二是要围绕新时代社会主要矛盾，发挥人大代表职能作用；三是要坚持人大制度的创新与发展，强化人大制度建设；四是要保障代表依法履职，发挥好人大代表主体作用；五是要加强人大自身建设，健全人大工作内部运行机制。

浙江工商大学吴雨欣副教授基于因子分析法对31个省级人大官网立法意见征集平台进行质量评估并得出排名。她认为省级人大立法意见征集平台有四个类型，且省级人大立法意见征集平台的质量与各省的经济发展水平无关。要提升立法意见征集平台的规范性指标，各省级人大需要在立法过程中做到信息充分公开，严格保障公众参与立法的时间，除特殊规定外确保所有法律法规在出台前都要公开征集意见。

中山大学孙莹副教授对我国人大制度在组织结构、功能职权和议事程序方面的制度特征进行探讨。她认为我国人大及其常委会结构组成和功能职权的“均衡性”原则、“复合型”特点及“工作型”议事模式等特征均体现我国人大制度运行的内在规律，也蕴藏着人大制度未来的发展方向。

中共中央党校（国家行政学院）张勇副教授认为，在新时代我们应当深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，坚定制度自信，坚持问题导向，不断推进人大制度在理论研究和实践发展上取得新成就。

四川宣汉县人大常委会唐益生调研员基于在基层人大工作20年的经验，分享其在加强人大预算审查监督“最后一公里”的实践创新做法，认为今后可以通过进一步增强对全口径预决算审查监督的认知、支持地方加强预算审查“三专”监督能力的建设、支持地方政府提高年初预算编制的准确性和精细度等方式来不断推动地方人大预算审查监督工作的完善和发展。

温岭市第九巡察组组长梁云波基于温岭市人大23年探索的思考对全过程人民民主的创新和实践进行了讨论。他认为温岭市各级人大干部凭借“依法履职，担当尽责”的使命感将温岭人20世纪90年代原创的民主恳谈厚植于人大工作的方方面面，将协商民主理论方法与温岭基层现实相融合，不断开创出基层人大工作的创新局面，获得明显成效。

三、全过程人民民主、人民代表大会制度与依法治国

在发展全过程人民民主过程中，必须在法治轨道上有序推进。上海交通大学范进学教授对全过程人民民主的宪法表达进行了分析。他认为全过程人民民主的实质是实现人民当家作主的宪法权利，“全过程人民民主”在宪法文本中具有完整的确认。人民民主的核心是人民当家作主，其制度载体是人民代表大会；“全过程”则主要体现为民主选举权与协商民主的知情权、参与权。全过程人民民主在宪法中既有完整的权利制度体系，也有完整的民主参与权利的程序实施机制。只有全面贯彻实施宪法，才能保证全过程人民民主真正实现。

华东政法大学刘风景教授分析了法律草案向社会公布征求意见的法治逻辑。他首先明确了法律草案向社会公布征求意见的核心概念，介绍了自新中国成立至今立法实践的变化、提升与发展，进而提出法律草案向社会公布征求意见存在的现实问题，接着总结了民主立法的实现方式，最后对如何完善机制问题作出了回答。

兰州大学王柏荣副教授基于社区法制教育研究，论述依法治国的基础在基层这一观点。他认为基层社区治理作为国家治理体系和治理能力现代化建设进程中主要和基本的环节之一，应注重长远规划，从法制教育入手，开展全过程人民民主的法制宣传与教育，使全面依法治国基本方略落实到基层。

青岛市人大常委会社会建设工作室张升忠副主任以践行全过程人民民主理念为主线，提出“发挥六大作用、增强六大能力、把好六关”等创新性、可操作性强的新举措，对设区市人大主导立法工作进行全面的制度设计，以期推动地方性法规更有效管用、提升质量。

中国人民大学孙龙副教授回顾了基层立法联系点制度的发展历史，并对54份地方人大常委会立法联系点工作规则进行了文本分析，进而阐述基层立法联系点制度发展的基本特点、实际运作状况和演化逻辑，并就地方立法参与的发展模式及其完善路径进行了探讨。

北京市密云区河南寨镇人大主席李国锋对坚持和发展全过程人民民主中人大代表之家、代表联络站建设的内涵与现实意义、实践探索，以及有效发挥人大代表之家、代表联络站作用的若干着力点做了分析和思考。

河西学院于访勤副教授以基层立法联系点征集建议为视角，对全过程人民民主的完善展开讨论。他认为要完善全过程人民民主，应该延长征求意见时间、细化征求意见程序、扩大征求意见的材料范围、通报意见不予采纳的情况、完善建言献策激励机制、完善法律责任制度、加强基层普法工作及拓宽理论研究视野。

华侨大学何家华博士对习近平法治思想中的全民普法理念进行了考察。他认为，全面深入推进全民普法，是习近平法治思想的重要内容和全面依法治国的重要任务。习近平总书记从党和国家工作大局和全面依法治国战略全局的高度，深刻阐明了新时代为什么要加强全民普法和怎样推进全民普法等重大问题，对推动新时代全民普法的实践创新、理论创新和制度创新具有十分重要的实践意义和学术意义。

最后，北京联合大学原党委书记、北京政治文明建设研究基地首席专家徐永利教授作会议总结。他指出，全过程人民民主作为人类政治文明新形态，研究的空间很大。作为全过程人民民主重要制度载体的人民代表大会制度，其在全过程人民民主中的作用如何发挥是个重要的课题。全过程人民民主是我国社会主义民主政治的独特优势，在实现国家治理体系和治理能力现代化中具有重要作用。习近平总书记有关全过程人民民主和人大制度的重要讲话，是我们研究全过程人民民主和人大制度的指南，我们要深刻理解、准确把握。