“夹缝生存”:“双一流”建设高校二级学院院长的权责困境与生成逻辑

余利川,段鑫星

(中国矿业大学 公共管理学院,江苏 徐州 221116)

大学治理结构赋予决策权力和正式权威,明确了参与决策的主体和各主体享有的决策权力类型[1],权力关系是影响大学二级学院院长职能的关键因素,院长权责置于复杂网络结构之中。从纵向科层结构看,覃正指出大学属于底部厚重治理却较薄弱的组织,现代大学制度创新的重点和难点在中间层次,即大学内学院一级的权力机制[2];刘尧认为在应对校级、院级关系时,校级部门处于主导支配地位,学院处于被动依附的贯彻执行地位[3];学校应将更多管理权限下放到院系,加大院系基层组织自主性,扩大学院自主空间[4]。从横向组织跨度看,在院长行政权力与学院党委权力之间,存在“党(党委)代替政(行政),政不服党”以及党政联席作用不足,形式主义严重的问题[5];在学院治理权力逐步扩大的过程中,存在权力集中的问题,“一把手”权力独大,党政领导班子消极不作为,耽误学院发展[6]。从院长职业发展层面看,普通教授从事行政管理工作后,受院长行政级别的临时性影响,卸任后仍为教授,院长同时兼顾个人学术职业发展,很难全身心投入学院治理中,甚至会借行政职务的便利为自身学术职业发展谋取“私利”[7]。

观照高校二级学院治理结构及权责配置的相关研究,既有从“校-院-系”或“校-院”层级管理体制探究学院承上启下的“中介”效用,也有从学院内部探究不同权力主体之间的作用关系。国内有关大学二级学院院长的已有研究呈现“三多三少”趋向:其一,逻辑思辨与推理较多,深入细致的调查研究较少;其二,宏观架构思考较多,微观主体间的权责关系与结构解析较少;其三,描述性经验总结较多,而深描多元主体互动情境的调查研究不足。然而,在深入推进现代大学制度建设与优化大学内部治理结构的改革进程中,日趋庞大的院系组织结构与规模以及大学“底部沉重”的内在组织特性呼唤高校内部治理体系的现代化。高校二级学院院长作为院系治理核心主体,学院“掌舵者”的身份决定其具有主持学院全面行政工作和引领学术发展的职责以及承担高校内部治理改革政策“落地”的现实压力。为此,本研究以22位“双一流”建设高校二级学院院长为调查对象,通过半结构式的深度访谈,以多阶段编码深描“双一流”建设高校二级学院院长的权责关系网络,探究“双一流”建设高校二级学院院长权责实践的主要困境并揭示其复杂生发逻辑,以求服务“双一流”建设高校基层学术组织学术创新与学术质量提升。

一、“双一流”建设高校二级学院院长权责的访谈调查

通过对22位“双一流”建设高校二级学院院长进行半结构式的深度访谈,将访谈录音逐字转换成文本数据,利用质性分析软件Nvivo12,经过开放性编码、主轴编码和选择性编码3个阶段,探究“双一流”建设高校二级学院院长的权责困境及其生成逻辑。

(一)受访院长基本情况

22位“双一流”建设高校二级学院院长(含副院长)的基本信息如表1所示。其中,22位受访院长中女性院长6人、男性院长16人。22位院长均具有教授职称和博士学位,均为博士或硕士研究生导师,均有主持国家级或省部级基金项目的经验,表明受访院长具有较高学术水平与学术能力。22位院长的年龄在40～50岁的为4人、51～60岁的为10人、61～70岁的为5人、71～80岁的为1人,受访院长的平均年龄约59岁,最小44岁、最大71 岁(其中2 位院长未提供年龄信息)。受访院长平均任教年限为28年,其中,2人任教年限为11～20年、11人任教年限为21～30年、8人任教年限为31～40年,这说明受访院长任教经验较为丰富(其中1位院长未提供任教年限信息)。

表1 “双一流”建设高校二级学院受访院长的基本信息(n=22)

(二)访谈方法与内容

半结构式的深度访谈指研究者事先准备好研究主题与研究问题,但有关提问的顺序以及问题的方向常常依照受访者的回应而调整[8]。结合已有研究,首先对2名“双一流”建设高校二级学院院长开展预调研并听取反馈意见,然后结合专家评价法修正访谈题项并形成正式访谈提纲:(1)是否会感受到公共行政事务与个人教学、学术研究之间的冲突,冲突产生的原因有哪些,怎样协调两者的冲突? (2)在大学校级职能部门与二级学院之间,院长发挥着怎样的作用,会遇到哪些主要困难? (3)学院党政联席制度下,院长在处理与学院党政组织的关系时,遇到的困难、原因与对策有哪些? 同时,遵从访谈步骤与保密事项,在征得受访对象录音同意的基础上,通过word文本逐字誊录音频数据并形成访谈文本数据。

(三)文本数据的编码

1.自由编码

将转录形成的访谈文本导入Nvivo12,依次对新出现的信息进行编码,完成对22位受访院长访谈文本的初步编码,初步得到288个自由参考点。获得行政与学术难以兼得、基层领导对事对人、遇事同学院书记事先沟通、行政事务放在首位、利用行政权力、学院院长权力比较少、共同负责的权力边界缺失等主要信息。

2.主轴编码

基于自由编码信息开展主轴编码,逐步建立层级节点体系。其一,整合语义一致或相近的自由节点,形成新的概念。其二,重组和拆分节点。结合编码汇总视图,核查文本语义和参考节点的例证关系,剔除多次重复编码、无法例证的节点后共得到215个参考点,形成二级学院院长权责实践的主要类属:党政权力边界不清、权责不对等、上承下达的中枢、基层领导处理事务多、行政与学术权力关系异化。

3.选择性编码

依据自由编码和主轴编码两阶段的编码信息,再次提炼、重组、核查各类属内的次级节点和类属间的各节点是否存在逻辑交叉、重复编码、无法例证等问题。以参考点频数为序,形成行政与学术难兼顾、院长的权责不对等、直接面对双重矛盾、党政合作机制模糊4个核心概念,并得到196个参考点。

二、“双一流”建设高校二级学院院长的主要权责困境

经过三个阶段编码分析,发现“双一流”建设高校二级学院院长在实践过程中置于“夹缝生存”的境地(见表2),具体表现在以下四个方面。

表2 “双一流”建设高校二级学院院长权责困境的编码

(一)行政与学术难兼顾

院长的行政事务与学术事务难以平衡,该部分编码参考点为69,占比35.2%,是20位受访院长反馈的首要权责问题。

1.爱行政伤学术

学院院长既是基层学术组织的管理者也是专业学术的重要带头人,院长职位从根本上决定其在权责实践中会面对自我实现的困境:“爱”行政伤学术,行政工作挤占学术研究。其一,院长难以平衡实践过程中行政管理与学术研究的内在冲突,学术研究被行政工作挤压的感知强烈。11位受访院长均不同程度地感受到行政管理实践与专业学术研究的冲突,存有潜在的职业风险。其二,以学院工作为首要,学术安排或被常规行政工作打断。参加大学会议、学院会议、协调临时或突发性事务,学术研究被搁置或推迟,导致研究成果减少。“上班主要就是以管理者角度来,事情多,每天工作时间超过8小时,但自己本身是一名教师、博士生导师和硕士生导师,学术工作是自己的本职工作,是义不容辞的……然而指导学生就是利用业余时间,上课基本上就是晚上,节假日不是指导学生就是自己写作。”(YLDXD12)

2.借用行政为学术

16位受访院长反映了部分二级学院院长利用行政职位与权力便利,谋求学术资源与学术资本扩大个体的学术影响等异化现象,存在重个人学术科研,轻公共行政工作,重自我学术发展,轻学院公共管理等问题。首先,部分院长并不认真负责公共行政事务而是积极以行政权力为自己学术发展寻找资源。做院长是一个良心活,但很多人通过做院长把自己武装起来,然后做长江学者、做杰出青年。”(YLXKD21)其次,以院长管理者的身份优势、权力优势与资源优势来主导申报学术课题、科研项目、奖项、人才称号等,忽略本应负责的学院整体定位发展、学科建设、公共事务等管理职责。“作为院长却很少在学院里出现,成天借着院长的头衔与资源在外面跑自己的项目,这样影响不太好。”(YLXKD10)最后,院长依靠学术团队“搭便车”式地将自己挂靠在团队项目成果中或“拼盘式”地包装学术成就,实则以行政权力挤占团队学术发展空间与发展机会。“实际上,仔细看这些院长所谓的成果多,但是这些并不是院长自己做的,是(院长)团队出成果;(院长)有自己的博士生、硕士生,有自己的青年教师,(院长)有行政职务不是很耽误,但是这些成果一定不是(院长)自己干的,这是可以肯定的。”(YLXKD01)

(二)权责不对等

13位受访院长认为治理实践中的权责困境集中表现为“权少事多”“权少事锁”“学校集权规制”,该部分参考点为62,占比31.6%。

1.事务集中化与琐碎化并存

首先,院长负责行政管理工作,大事与小事都抓。“院长是掌舵人,是学院行政一把手”,除去主管常规的学院行政、教学、科研、人才培养、教师队伍培养、学科建设等主要事务之外,还需打理学院内部具体、繁琐的行政工作。集中表现为“事情太多”“工作量很大”,“行政工作包含的东西很多很多,各方面都有,有时候比较细致”。其次,院长常处理一些临时性、突发性、不在工作计划之内的行政事务,常常出现规划被打乱的情形而难以分清主次。每天早上起来会在脑子里想,自己今天的工作要做什么。但是每天往往来到办公室处理的事情都是来不及的事情,并没有按照次序来处理,也并非如领导学上面说的紧急重要事情优先处理,因为不知道紧急不紧急。”(YLXKD21)最后,处于不同位置与职业发展阶段的院长和副院长负责事务的总量与要求不一样,副院长主要负责分管事务,而院长要统筹整个学院行政事务,行政职责压力更大。“院长是负责全面工作,保证整个学院班子和谐稳定、共同工作,这些都是院长管的,但是副院长不需要考虑这些事情。”(YLXKD09)“副院长主要考虑自己分管的那一块,别人的事情适当参与。平常还是最主要考虑自己负责的领域。院长的话,考虑师资建设、科研、教学等各个方面工作的协调,就是局部和全局的关系。”(YLXKD06)

2.大学集权与实质性权力少

院长权力大小取决于行政科层自上而下放权的程度,然而“大学内部的权力还是主要在校级层面”(YLDXD05),院长权责实现过程中面对学校集权与实质性权力少的困境。其一,大学层面集权,院长学会“跑权、跑资源”。校级职能部门权力过大而学院自主权力较小,院长权力受制于大学,大学掌管招生、教学、科研、人事、薪酬考核等主要权力,院长自主权少。“得到大学职能部门认同、同意”“向学校职能部门正式的书面申请”“学院院长很多资源用不到”等情形,均反映了高校权力与资源集中在校级职能部门,院长权限幅度有限的现实。超出院长权力支配范围而不能调动所需资源是院长常遭遇的问题,无奈之下只能向学校“跑部要权”。“说句不好听的,大学各个职能部门有很大的权力或者说很多权力,用一句很通俗的话说如果不经常去跑动,去和他们(大学职能部门)搞好关系的话是轮不到你的。”(YLXKD03)其二,院长的程序性权力多,实质性权力少。院长的权力有限,权力集中在程序性事务上,实质性权力小。在应对学校“自上而下”需要执行的事情时往往是“签字照办”,而学院要集中解决或办成一项事情时则需要“自下而上”打报告、写申请或通过分管校领导等途径表达学院的意见与利益诉求,相应渠道需要经过校级“上会”程序并经集体多方协调后决策,然而“能否被学校采纳则是另一回事”。“在很多方面,很多(事情)是可以在学院层面就决定的,但因为种种原因非得要经过大学有关职能部门或大学领导才能够决策,这个过程有时候就会感觉效率比较低。”(YLXKD08)

(三)直接面对双重矛盾

高校科层体系内部“上面一根针,下面千条线”,二级学院院长是“上承下达”的核心中介,发挥“中枢神经”的作用。院长置于高校组织内部上下协调与控制的网络中心,承担双重责任:调和院校冲突和调解学院内部日常冲突。该部分参考点为45,占比23.0%。

1.对上:应对校院之间的潜在分歧

高校内部校级和学院之间并不总能够保持一致,校院之间在教师人事考核、学科建设发展、人才培养等重要方面容易产生分歧,化解校院间的潜在冲突成为院长的重要职责。其一,学校将矛盾下移至学院但权力不下移,相应逻辑同大学扩大自主权的“简政放权”政策导向相悖。高校从整体发展规划出发采取“一刀切”的策略,制订统一标准或政策却忽视不同学院、学科发展的内外差异,尤其在制订事关教师核心利益的人事晋升考核标准时,校级职能部门实际上并没有有效兼顾优势学科和劣势学科的内在差异,更不会遵循专业学科的内在发展规律而更多是“拍脑袋式”地盲目划定基本标准,然后再强制性地要求二级学院在此标准基础上拿出具体实施细则,或者以资格审核的名义,间接将原本属于学院的学术权力转移至学校。“(院校间教师考核标准差异大)的问题很突出。我们政策制订有问题,有没有可能使政策能让老师跳一跳就能实现,这个时候再严格考核。”(YLXKD03)岗位新聘标准“过高”或“过低”问题衍化出的政策执行压力与矛盾焦点下滑至院长肩上。其二,院长发挥上下协调的核心中介作用,代表学院向学校沟通、反馈基层学术组织的意见与需求。“执行学校的意图,但在实施过程中可能会遇到一些问题或产生冲突,这个时候就需要我们(院长)代表学院向学校、职能部门反馈自己的一些想法。”(YLXKD06)因此,“学校在执行政策的时候,需要充分发挥院长的作用……院长在学校发展、学科建设、资源分配方面应该发挥更重要的作用,而不仅仅是扮演执行的角色。积极向职能部门反映具体问题,毕竟每个学科的要求不一样。”(YLXKD08)

2.对下:处理学院内部的日常冲突

大学行政职能部门将学科建设、教师考核、教学目标、人才培养等事务分解之后,从上至下分配至二级学院执行,该过程对事特点突出。相对于“对事不对人”的高校决策层工作而言,学院行政管理既要对事更要对人,“大学基层领导在处理事的时候,是既对事也需要对人,更多的是对人”(YLXKD21),相应权责实现统一性与灵活性的平衡。其一,不同于大学决策层的行政工作,院长解决院内冲突需要“对事与对人”,不能简单“一刀切”地执行校级政策。“去年我们学院评职称,评完以后有很多老师没评上都到我这里来哭,都来找我,这是不对的,我自己是教授委员会很普通的一员,也只是行使自己那一票,也没有在投票过程中有引导行为,但教师不这样认为。”(YLXKD03)因此,院长要结合学院整体发展需求、教师实际教学科研、学术贡献与能力、个性特点等因素,针对职称晋升考核而产生的冲突,为保证学院整体教师队伍的协调和稳定,院长同有异议的教师及时沟通、协调,解读学校和学院教师职称晋升的办法与要求,鼓励、疏导暂时晋升受挫的教师。其二,院长应对基层学术组织人情社会与熟人关系的潜在压力。“中国是一个人情社会,人情这些是完全免不了的,大家都处在一个学院里面多多少少都会受到这些因素影响,教师评职称、推荐人才这些都是收到过打招呼的信息。”(YLXKD11)人情、关系在学院难免,“我们(院长)直接面对的是教师,大家都是一个学院的,抬头不见低头见的那种关系,人情关系多多少少还是有一点,那么人情、面子这些都是需要学院层级来考虑的,但是学校就不一样了,学校就不管这些基层学院的事情和潜在冲突”。(YLDXD05)

(四)党政合作机制模糊

党政共同负责制是高校二级学院的既定领导体制,党政权力关系中二级学院院长与学院党委书记的关系尤为重要,该部分编码参考点为20,占比10.2%。

1.共同负责权责范畴不清

高校二级学院党政共同负责的领导体制,没有清楚地规定院长和学院党委书记之间合作的权责范畴、权责运行路径等具体内容。张德祥等以文本分析的路径,对92个大学章程文本中有关高校二级学院党委与学院行政权力边界的陈述进行界定后发现:27个大学章程对学院党委权责范围进行了比较明确的陈述,21个大学章程比较明确地阐释了学院行政权责范围[9]。一方面,由于学院党政共同负责的权责规制设计尚不完善,缺少具体的权力运行指导路径,院长代表的行政权力同学院党委书记代表的政治权力在互动过程中容易出现“大家都尽力或都不管不问”的异化导向。“学院工作、决策中,(党政)共同负责,怎么负责,好的就是做到不分彼此,但这种不分彼此又很难做到。”(YLXKD08)“凭良心”“凭责任心”行使权力而没有明确地规定院长或学院党委书记的权责运行边界与作用范畴。另一方面,院长一般兼任学院党委副书记,院长同学院党委书记之间存在模糊的权责交叉地带,在缺少完善规制之下存在越权或难以制衡的可能,以致出现学院党政之间“相互拆台”“党政不和”“院党委书记和院长关系不和”“连党政联系会议都开不起来”等问题,院长或学院党委书记想将更多的权力握在手里,主导学院日常事务,寻求“权力支撑”或争夺学院内部话语权。

2.管理“重配合”“看默契”

并不完善的高校二级学院党政共同负责合作机制,一定程度上将基层学术组织党政权责有效运行的公共问题,然而转变为院长与学院党委书记之间权责实践的个体关系问题,院长同学院党委书记之间的关系对提升高校二级学院党政共同负责制实践成效具有重要价值。一方面,在明确权责运行机制和稳定互动制度缺位的情况下,“组织只是说了(院长与学院党委书记)两人需要共同负责,但组织没有说应该怎样负责,具体怎样负责没有一个明确的规范”。(YLXKD21)“像现在二级学院的工作,很难分清楚哪些是党建工作哪些是教学工作。学科建设很难分清楚,这里面涉及人就不太容易分清楚。”(YLXKD08)另一方面,院长与学院党委书记合作,更多是“重配合”“看默契”。“院长能不能配一个好书记”“讲配合”“看默契”“看人格与人品”等反映了院长权责实践的无奈,院长和学院党委书记之间的权责关系某种程度上转向依附个体人际关系的维护与品质。“党政配合,要靠默契,就像两口子似的,能达到这种状态就不错了,到处都AA 制的话那样(学院)很多事情就没法做了。”(YLXKD10)

三、“双一流”建设高校二级学院院长权责困境的生发逻辑

组织结构决定参与的主体、方式以及正式的关系[10],组织人际关系从动机、领导、个性、文化等层面,以人际互动与动力塑造治理进程[11]。揭示“双一流”建设高校院长权责困境的生发逻辑,即“双肩挑”集聚双重压力,权力上移与矛盾“悬置”,共同负责机制运行失真。

(一)“双肩挑”集聚双重压力

院长是典型的“双肩挑”干部,面临学科子系统和科层子系统双重要求,大大增加了院长的工作压力和角色冲突几率[12]。“爱行政伤学术”和“用行政为学术”的主要成因在于院长面对双重要求,以致行政与学术难以兼顾:一是在院长面对行政绩效考核之外仍需面对自我学术成就考核;二是行政权力与学术权力合法性认同压力并未有效分离,高度聚合于院长职位。

1.应对行政与学术的双重考核

从院长考核标准与潜在压力看,一方面,院长作为基层院系组织的管理者,对学院整体学科建设、学生培养、教学管理和组织人事等行政性事务负责。行政任期内,院长履行相应的行政权责,高校主要考查院长对学院发展所做的整体贡献。另一方面,考察院长任期内的学术成就、学术影响力、学术能力。由于许多行政管理岗位仍然是由教师兼职担任(即在从事行政工作的同时从事研究和教学工作)[13],多数院长是由教学岗位走上行政岗位,同时具有“教授”或“副教授”职称,拥有“博士生导师”或“硕士生导师”的招生资格,兼顾教学、研究生培养、课题申报等工作,当行政期任满后再转向教师专业岗。作为拥有同级专业职称的院长面对学院教师的较大学术期待,需要承担起较高水平学术压力,因为高于学院“教授”职称的学术考核标准才能赢得教师的学术信任与尊重,才能强化同学院教师沟通交流的学术话语权。

2.行政权威与学术权威重叠

从权责对等角度看,院长集聚行政与学术权力的同时也要承担行政与学术权威合法性认同的双重压力。随着高等教育大众化进程的深入,大学规模日益庞大,以致替代性组织结构出现,大学采用更加官僚制的正式化和标准化路径来提高决策效率[14]。一直以来大学存在两种不同的官僚结构:学术官僚和行政官僚[15],大学内部权力作用机制与相应权力结构不同于传统官僚制。学术权威因基层院系学科分权与学科影响力的分散而具有合法性权威,即明茨伯格所谓的“专业权威”,行政权威因自上而下的行政命令而具有合法性。为此,和一般科层制组织类似,大学通过自上而下的权威、规则、政策、计划和预算调控等控制机制,保持大学整体的一致性和等级权威体系的合法性,实现大学整体发展目标[16]。院长具有自上而下的行政权威,在学院内部行使大学赋予的正式行政权威,执行大学决策,行使行政权力并履行行政职责。同时,因不同于一般组织自上而下的权力架构配置,二级学院在权力配置上明显“底部沉重”而且存在“逆权威”结构,即内部专业学术权威往往聚集在组织底部,分散在不同教授手中[17]。学科分布格局的“原子化”使学院内部集聚多重专业权威,院长作为基层学术共同体中的一分子和学院学科发展的“引领者”需要产出更多、更好的学术成果来提升学术竞争力,维护和巩固自身学术权威与影响力。

(二)权力上移与矛盾“悬置”

一方面,学院院长处于“上承下达”科层结构的核心中介节点:向上,行政权力源于大学并对大学负责,院长自主性权力小;向下,管理基层学术组织,直接面对学院内部冲突,应对基层矛盾。另一方面,大学作为松散耦合的实体,其专业权威置于由不同学科组建而成的学院层面[18],协调与调控不同学科间的矛盾因而成为院长的重要职责。

1.行政集权弱化院长自主权限

国内高校大学主体组织架构多实行“三级架构、两级管理”。三级架构分别为校、院、系,系级架构不承担实质管理职能,承担管理职能在于校、院两级[19]。科层组织的核心特点在于正式的命令与控制体系,其一,院长多由大学校长任命,自主性受限。从院长产生机制看,院长人选首先经校长提名后经校党委讨论、决策,经公示无异后以人事任命途径确定,院长行政权力来源于自上而下的行政任命并非自下而上的民主选举,院长对大学和校长负责。其二,就基层学术组织而言,受“底部沉重”组织特性的影响学院承担高校职能部门的许多管理职责,学系是办学实体且大量决策是在学系层面完成[20]。实然层面,大学决策主体和校级职能部门集聚招生、教学、人事、预算和财政拨款、教师职称评聘等主要权力。同时,大学将具体事务交给学院但依然存在权力(尤其是财权、人事权及学科建设决策权等)过分集中在大学的倾向,束缚各学院的积极性[21]。院长受传统科层组织集权惯性作用,行政职能部门担忧“被架空”“权力旁落”“空心化”,失去对学院的控制力或影响力。为了更好地维护职能部门的既有利益与行政权威,校级职能部门并不愿意将人事、财政、教学和科研的核心权力下放给院长。

2.矛盾悬停增加院长行政压力

基层学术组织松散耦合的组织特性使学院成为矛盾“集散地”与“多发地”,增加院长的压力与负担。组织中的权力关系的核心在于处理关系的能力[22],院长需要更多地兼顾“对事与对人”的具体情况,同学院党政人员、教师、后勤人员进行接触和沟通。维护学院平等、融洽与开放的组织文化需要院长通过事前充分沟通,了解院内教师对学科建设、职称晋升、项目申请、教师考核、评奖评优、资源分配的需求,化解院内教师的潜在矛盾与冲突,更好、更快地达成一致并减少决策成本,提高学院内部决策效率。通过构建制度、程序、组织结构和网络来固化沟通环境,使得通过沟通做出决策成为学院的文化和传统[23]。从缓和院校矛盾和反馈学院需求层面看,院长夹于大学与基层学术组织之间,在教师考核、学科建设发展、人才培养等主要事务层面发挥“反馈”“游说”和“变通”等作用,校级职能部门或职员将不愿承担的责任“转包”给院长。执行政策过程中,大学整体规划和政策并非完全和学院同步,当大学与学院的实际利益需求相左时,院长代表基层组织反映学院需求。在关乎学院发展的重要事情上,院长通过“解释”“协调”“认可”“说服”“变通”等途径,积极向校级职能部门争取资源,优化贴合学院的细则或办法。

(三)共同负责机制运行失真

高校二级学院实行“党政共同负责制”,学院决策机制是党政联席会议。由于缺乏具体明确的共同合作与共同负责规定,党政共同负责运行机制失真,产生出现议事范围不清晰,决议执行落实责任主体不明确,造成会议决议落实不够,权力遭受侵蚀[24]。

1.共同负责具体实施程序缺位

2014年出台的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》提出“加强大学基层党组织建设,完善院(系)党政联席会议制度,集体讨论决定重大事项”,却并未明确提出二级学院党政共同负责的具体实施机制与议事决策程序。为此,学院层级党政具体职责划分并不够明晰,对于哪些是学院党委的权责,哪些是学院行政的权责,哪些是需要党政联席会议共同讨论决定的事项等,其实并不能简单通过学院官网的领导简介及其职权分工来确定。加之学院众多事务的综合性与复杂性,从学校到学院之间很多事务难以分清是行政的还是党务的。在没有明确规制的前提下,在实际工作中容易出现职权不分等现象[25],院长与学院党委书记权责边界模糊,诱发学院党政负责人之间的冲突。一方面,学院党政负责人的权责存在交叉部分,引起权力交织。由于缺乏清晰的权责边界,院长或学院党委书记的权力实践出现“漂移”现象,“越权管理、越权干涉”“相互拆台、相互斗争”,降低决策效率。其二,模糊的党政权责边界为权力欲望膨胀的个体寻求更大话语权和影响力提供了潜在空间与机会。由于缺乏对权力扩张的有效制约与监督,在权力博弈过程中院长或学院党委书记可能将更多权力握在手里,形成“话语垄断”“一家独大”的格局。

2.权责运行机制不清引发推诿

高校二级学院党政共同负责领导体制在实践中存在“重配合”“看默契”的问题主要源于共同负责的权责运行机制尚不明确,造成院长与学院党委书记之间共同负责的领导体制异化为依靠院长或院党委书记的良好个性取向或优秀人格特质等。因此,基层学术组织党政共同负责机制的不清晰、不明确,导致其难以为指导、规制与约束学院党政管理者行为提供制度依据,依赖学院党政“一把手”之间“配合”“默契”的关系来引导学院党政管理者的权责关系实际上削弱了共同负责机制的稳定性,却增大了学院党政管理者合作的不确定性和随意性,可能出现“两个都负责,两个都不负责”的对立拆台情形,也可能出现“相互补漏”与“协作”的关系。同时,由于高校二级学院的管理体制同大学行政机构垂直单向控制模式相似,而没有更好地考虑到学院管理任务的重心分布和管理对象的特殊性,也就导致学院党政工作出现“忙闲不均”[26]。介于实践中确实存在校党委书记和校长关系不够和谐及认识不统一等问题[27],校党委会与校长办公会之间缺乏严格的议事规则。实际上高校党政部门权责模糊的组织惯性延展至学院,院长与学院党委书记的权责边界也就难以厘清。因此,规约学院党政管理者权责关系的工具并不完全是制度,也有微观行动者个体互动的意义认知与意义建构的自我约束过程。而意义实现与转变的过程更多受到院长、学院党委书记个体的价值判断、权责意识、格局观念、领导风格、人格特质等诸多因素的综合制约。

四、“双一流”建设高校二级学院院长权责调适的总结反思

综上,“双一流”建设高校二级学院院长权责实践过程置于“自我”“对上”“对下”“内部”的“夹缝生存”困境中。(1)自我:行政与学术的“两碗水”难以“端平”。院长需要承担双重考核压力,即学院整体发展的行政绩效和教授个体的学术成就。担任行政职务将耗费院长大量学术时间与精力,以致出现“爱行政伤学术”的困境。同时,院长行政与学术权威高度集聚,缺乏有效的权力清单与监督机制易产生“用行政为学术”的问题。应逐步转变院长考核标准,注重考核院长行政工作绩效和对学院发展的整体贡献程度[28],降低院长的学术成果考核标准。“取消院长行政级别”,公开招聘“管理经理人”或“行政管理者”,使院长能够全身心投入行政管理。(2)对上:高校过度集权使院长的权责失衡。以“任命制”途径产生院长,其权责幅度与效度取决于大学赋权、分权程度。院长作为行政“一把手”“掌舵人”,受“三级架构、两级管理”组织结构影响,人事、财政、招生、教学、科研等主要权力收归大学,院长实质性自主权较少。自上而下的行政任命,决定了院长职权自主性弱。而“学院办大学”不应停留于政策文本或口号,应有效落实高校内部“放管服”政策,真正下放职称评审、教师薪酬、教学科研、人才培养、学科建设等实质性权责至学院,转变高校“事权上移、矛盾下移”的集权惯性。(3)对下:“底部沉重”的组织特性决定内部压力。学院松散性与多样性的组织特性决定院长行政管理的复杂性。为有效实现学术目标与达到绩效考核标准,院长通过沟通、调解、做工作等缓和或解决学院内部冲突。院长应强化学院内部“平等、融合、开放”理念,增进学院教师情感与交流,提升学术共同体的吸引力与向心力。同时,激活师生在大学治理过程中的传导作用及主体地位,形成治理体系与民主决策商谈的理性结构[29],增强教师归属感与认同感,减轻院长应对日常事务的压力。(4)内部:共同负责机制的失真使权责模糊。院长与学院党委书记同处基层学术组织,基层学术组织权责规制与监督机制缺位、党政共同负责机制运行失真使院长与学院党委书记的权责边界“说不清”“分不清”“不好说”。基于此,一方面,高校应强化学院党组织的政治领导、加强基层党组织建设,推动全面从严治党向高校基层学术组织延伸。另一方面,高校坚持以大学章程为治理纲领,完善大学内部治理结构,优化高校二级学院党政权责清单并明确基层学术组织党政作用的具体运行程序与运行机制。