日本对南亚地区的国际教育援助:动因、路径、特点
2022-02-21杨思帆刘南南
杨思帆 ,刘南南
(重庆师范大学 教育科学学院,重庆 401331)
国际教育援助作为一种特殊的援助形式,是发达国家和国际组织对发展中国家的文化教育领域提供的捐赠、低息贷款、技术支持等援助[1]。日本在国际援助体系中具有非常重要的地位,日本政府开发援助(Official Development Assistance:ODA)支出总额在经济合作与发展组织(OECD)的发展援助委员会(DAC)成员国中一直名列前茅,20世纪90年代排第一,2015年至今位列第四,仅次于美、德、英三国[2]。在众多受援国中,南亚一直是日本的重点援助对象。日本对南亚的国际援助迄今已走过近70年的历史。1954年日本加入“科伦坡计划”,1958年开始对印度实施贷款[3],1959年以技术指导为起点拉开对尼泊尔的援助序幕[4],之后,于1961年对巴基斯坦、1965年对斯里兰卡、1970年对孟加拉国、1973年对马尔代夫开始进行政府开发援助,对南亚援助的国家数量及范围不断扩大,至1981年对不丹开展无偿资金援助后[5],日本的国际援助覆盖南亚全域。进入21世纪,日本在经济长期不景气和中国崛起的双重压力下,又重新制定了以东南亚和南亚地区为中心的发展合作政策[6],旨在通过教育援助参与全球教育治理,服务于愈加复杂的国家利益。南亚也是中国“一带一路”倡议的重点合作区域,日本对南亚的教育援助经验能为中国推进双边国际教育援助提供有益参考。
一、日本对南亚地区教育援助的动因
(一) 政治动因
正如建构主义国际关系理论家所言,日本教育援助的历史表明其国内结构不脱离于国际动态,日本教育援助的决定及行动会依据日本的国际社会地位、国内条件及与其他国际行为者的关系而变化[7]。亚洲地区作为日本重点援助地区,其双边援助金额一直占日本双边援助总金额的50%以上。日本国际协力机构(JICA)统计数据显示,从2017年开始,南亚成为日本在亚洲援助规模最大的地区(见表1)。作为中东、中亚、东南亚的大陆和海洋的联结点,南亚在地缘政治上具有重要地位,成为日本国际援助以及外交战略推进实施的重点区域。
近年来,国际局势不确定性加剧,日本为维护国际地位,实行“积极的和平主义”与具有实用主义色彩的外交政策,并于2016年提出“自由开放的印度洋太平洋战略”。为获得环太平洋与印度洋国家的支持,日本积极行动,不断加大对南亚地区的援助,OECD发展援助委员会数据显示,在对南亚地区实施国际援助的主要国家里,日本排名第一(见表2)。
表2 DAC主要国家对南亚地区的ODA金额(2016—2018) 百万美元
国际教育援助作为国际援助的重要路径之一,具有潜移默化的文化影响力,具有促进受援国对援助国文化理解与认同的利好作用,因而教育援助项目不可避免地带有政治色彩,广岛大学教育开发国际援助研究中心的渡边志保和黑田则博对已结项的基础教育领域七个教育援助项目形成的背后原因进行分析,其中三项为“双边国际外交因素中带有强烈政治色彩的项目”[8]。日本与南亚各国尤其是与印度具有紧密的地缘战略伙伴关系,通过对该地区各国的教育援助有助于日本实现其在该地区的政治目的,不断增强日本在南亚地区的影响力与渗透力。
(二)经济动因
教育援助通过促进受援国人力资本的积累影响经济增长,新内生增长理论和索洛模型说明了教育与经济增长之间的正相关关系[9]。日本文部科学省在2006年国际教育援助恳谈会报告资料中提及,“为充分考虑加强经济合作,将亚洲列为教育援助重点区域。但是要注意经济社会状况的多样性和援助需求的变化,以及在战略上的重点化”[10]。此外,日本试图通过高等教育、职业教育的教育援助强化与亚洲国家的人员交流,“通过人员交流活用亚洲知识,为少子高龄化的日本发展注入动力”[11]。南亚地区享有丰富的自然资源、廉价的原材料和劳动力资源,以印度为代表国家的南亚地区具有巨大的市场和经济发展潜能,日本通过对南亚的教育援助促进其人力资本的积累与增长,满足当地劳动力市场及经济增长的需求,为日系企业进入南亚市场提供便利,享受南亚地区的人口红利,确保可靠且廉价的劳动力资源及能源供应。从进入南亚的日系企业数量来看,整体上呈增长趋势,至2019年已达5 651家[12],日本与南亚经济发展融合程度不断提高。促进了人员交流、贸易技术转移、海外市场拓展,提升了日本在南亚地区的国际影响力,维持和促进了日本经济贸易的繁荣与稳定发展。
(三) 道义动因
1990年召开的世界全民教育大会(Education for All at World Conferences)和2000年达喀尔世界教育论坛均强调基础教育的重要性,并直接促成了六大全民教育目标的形成,其中的“普及初等教育”和“确保环境可持续”被纳入联合国千年发展目标(Millennium Development Goals:MDGs)之中。日本是千年发展目标 (MDGs) 的坚定支持者,2003年修订了其官方发展援助宪章,将减贫置于援助政策的中心[13]。教育援助重点也从高等教育、职业教育转向基础教育。2015年,联合国《可持续发展2030议程》发布17项可持续发展目标(Sustainable Development Goals:SDG),日本国际教育援助将第4个目标(确保包容、公平的优质教育,增进全民终身学习机会)和第5个目标(实现性别平等,为所有妇女、女童赋权)作为重点,以期通过教育援助促进教育公平,消除不平等现象。南亚地区占有世界约三分之一的贫困人口,民族众多,自然灾害多发,南亚各国在独立后虽然取得了经济与政治上的相对进步,但在教育、卫生、性别平等等重要发展目标方面仍然落后,众多儿童与青少年的受教育权被剥夺。国际社会确立的目标为日本对南亚地区教育援助的开展提供了基本理念与行动纲领,日本国际协力机构(JICA)在教育援助项目先行研究及评价中以可持续发展目标为上位目标,注重为南亚各国提供公平且包容的优质教育,在适应当地教育需求的同时提升了国际形象,有效参与了全球教育治理。
二、 日本对南亚地区教育援助路径
(一)设置偏向弱势群体的教育援助项目
南亚地区社会发展相对落后,教师及学校教育质量不高,部分国家自然灾害多发,贫富差距、性别差距、民族差异大,且多国都曾在不久的过去战乱纷争不断。基于人道主义教育援助,日本以SDG4目标“确保包容、公平的优质教育,促进全民享有终身学习机会”为指引,将公平和包容作为教育援助的核心理念,为抑制教育再生不平等,设置众多教育援助项目,加强对贫困阶层、妇女女童、残障人士、少数民族等处于不利地位人群和受冲突和自然灾害影响人群的援助,具体代表性教育援助项目如表3所示。
表3 日本对南亚弱势群体教育援助代表项目
整体上看,教育援助项目以促进女性经济赋权、保障女性的人权和安全、促进女性教育和终身健康、促进性别平等、推进提高女性生活水平的基础设施建设五方面作为性别平等和女性赋权的优先发展课题[14]。在残障人士方面着重保障受教育权、提高社会参与度与就业机会。日本对南亚各国教育援助项目以弱势、边缘化群体为切入点,提供包容性教育环境,提高教育水平。
(二)依托多方主体合力开展教育援助
日本依托多方主体合力开展对南亚地区的国际教育援助,形成了多层次的教育援助参与模式(见图1)。
图1 日本依托多方主体合理开展南亚教育援助简图
首先,日本向国际组织出资,以资助对南亚地区包括教育援助在内的各项援助事业。日本外务省《政府开发援助(ODA)国别数据集2020》显示,日本通过国际机构向南亚受援国赠与的政府开发援助资金逐年增加,从2015年的3 660万美元增至2019年的6 408万美元,在援助总额中的占比逐年增加[15],这些国际组织主要包括世界银行的国际开发协会(IDA)、欧盟议会(EU Institutions )、亚洲开发银行(AsDB)、国际劳工组织(ILO)等。
其次,日本国内由外务省、日本国际协力机构和文部科学省主导下的多元主体合力开展教育援助,多元主体纳入了地方政府、大学、非政府组织(NGO)、非营利组织(NPO)、民营企业、海外志愿者等机构和组织。JICA于2008年进行组织调整,首设南亚部,用以主管南亚各项援助事业,结合人间开发部等部门共同进行南亚教育援助项目的开展。
在日本对南亚各国的教育援助中,当地的组织机构构成另一层次的多主体参与,包括南亚各国主管教育的机构(项目涉及中央、州级及地方三级组织)、妇女组织、非政府组织、大学等。多元主体参与模式促进了教育援助的公平性、灵活性、适应性。尤其是JICA支持下的NGO合作事业,相比政府组织,NGO合作事业可与南亚当地居民和社区进行直接接触。NGO灵活、细致、贴心的援助方法和经验弥补援助实施领域的短板[16]。日本政府与NGO合作进行的“NGO草根无偿资金援助”“NGO紧急援助”甚至可深入较偏远贫困地区,如针对2015年尼泊尔大地震,日本NGO紧急援助进行了多项援助包括紧急教育援助等,其更能够适应援助需求,带来更多潜在的援助效果。
(三)输出本国经验提升受援国教育质量
南亚各国在社会政治经济状况得到一定改善的基础上,教育也得到了一定发展,基础教育入学率不断提高,但学生学力差距仍较大,教师质量、学校运营仍有待改善和提高。针对南亚各国的基础教育,日本利用本国的成功经验,进行了“理数科教育”“教师教育”“学校运营改善”相关项目,以提升南亚教育质量。
首先,在教育内容上注重推广利用日本的优势学科,即“理数科教育”来改善教育内容。日本进行理数科教育相关教育援助项目原因有二:第一,经过多年的打造,人才经验丰富,这一领域的成就得到了国际公认;第二,南亚国家对理数科教育的高需求[17]88。决策者普遍认为,科学技术发展与经济增长密切相关,因此,改善和加强理数科教育是发展中国家教育政策中的优先事项[18]。与其它学科相比,理数科教育较少甚至不会涉及政治、文化等在援助过程中需要特别注意的因素。在理数科教育援助过程中,采取相关教材的开发与提供、理数科教师培训、授课质量提升、日本相关专家的短期或长期派遣、海外志愿者(理数科教师、小学教师)派遣等多种措施。
其次,注重利用日本教育优势项目改善受援国教师培训现状,提升其教师质量。南亚各国面临着师资短缺、女教师待遇不良、缺乏教师培训等困境。教师作为教育中的关键因素,其质量的提升将为教育的提升带来动力。世界银行研究表明,教学的有效性是学生学习成就最重要的预测因素之一,连续几年的优秀教学可以弥补弱势学生的缺陷[19]。日本通过自身在教师培养上的丰富经验开展教育援助,如针对尼泊尔的教师缺乏、男尊女卑意识与生理期隔离(chhaupadi)(1)来源于印度教的习俗,是尼泊尔西部的一种风俗,认为生理期的女性不洁,将其暂时逐出家庭。陋习、西部地区退学率高等现状,开发为期两年的教职课程,模仿日本女子师范学校制度培养女性教师队伍。
最后,注重改善受援国学校运营,促进教育公平。南亚地区在教育状况得到一定改善的情况下,出现了教育行政的地方分权化趋势,居民参与到学校运营中,实行校本管理(SBM:School Based Management),引进学校管理委员会(SMC:School Management Committee)和学校改善计划(SIP:School Improvement Plan)。但教育的地方分权及校本管理与教育公平有着密切的关系,如尼泊尔学校管理委员会有时被作为争夺政权的手段,出现了“政治化”倾向[20]。加之相关人员能力不足、财政预算短缺、地区及学校间差距逐渐显著等不利状况,南亚国家请求日本进行学校运营改善的教育援助。援助具体措施包括日本派遣教育行政、学校运营相关专家,在对象地区进行学校运营状况、财政能力、学生入学状况等方面的先行调查,在此基础上进行学校改善计划的制定与实施,开展活动提高居民参与学校运营的意识,改善学校运营相关人员的培训,促进退学儿童返校,加强教育相关部门的连结等。
(四)提供机会让南亚青年到日本交流学习
日本利用ODA款项实施“人才培养奖学金计划(人材育成奨学計画,The Project for Human Resource Development Scholarship)”,该计划是1999年日本政府根据“留学生接收10万人计划”设立的以无偿资金援助形式接收留学生的项目,由对象国政府、日本大使馆、JICA事务所在当地设立运营委员会,主要负责事项包括实施方针、事业日程、接受专业、接收大学、选考方法、留学候补生确定。至2021年,对象国共16个国家,其中包括南亚地区的孟加拉国、斯里兰卡、尼泊尔、不丹、巴基斯坦、马尔代夫6国(见表4)。该计划主要以年轻行政官员为对象,学习年限为4年,接受课程有硕士课程和博士课程两种。学习内容主要是与有关国家的优先领域和发展问题相关的社会科学、行政管理、公共政策、经济、法律等。研究领域不是“学术领域”,而是根据日本对有关国家的国别援助计划,通过调查选择有关国家的 “优先援助领域和问题”(子项目/组成部分),并在固定的项目框架(领域、主办大学等)下接受国际学生,为期4年。
表4 日本接收南亚留学生概况
三、 日本对南亚地区教育援助特点
(一) 教育援助内容注重因地制宜
整体来看,日本外务省和JICA针对大洲和国家状况制定国情介绍、国别开发援助方针和援助事业开展计划,为充分了解南亚社会状况和教育现状等提供了基础。日本JICA共设96所海外据点、14所国内据点[21],从1997年设立广岛大学教育开发国际合作研究中心开始,共有六所大学设立了国际教育援助相关研究中心,通过“据点系统”,整理、共享教育援助经验[22]。日本在南亚七国设有海外据点。2006年日本外务省在其亚洲太平洋事务局内特设南亚科,正式负责与南亚的双边事务[23],日本对南亚的了解与合作程度不断加深。
日本JICA在教育援助项目开始前会进行先行调查与事前评价,尊重南亚各国的教育现状,有针对性地开展教育援助,以确保项目实施的优先性和必要性,并且注意吸取已实施项目的经验教训。从JICA官网所披露的针对南亚各国教育援助项目概况可以很明显地看出,日本针对南亚各国不同的社会状况确定其教育援助的具体项目。对于社会较不稳定的巴基斯坦实施的教育援助主要目标为普及教育、提高识字率,以确保儿童及成人获得受教育和识字的机会,因地制宜为儿童及成人提供非正规教育及弹性教育援助措施;而针对入学率较高的斯里兰卡、尼泊尔、孟加拉国,教育援助的项目主要集中于提高教育质量;针对自然灾害多发的尼泊尔多实施紧急教育援助项目,例如针对尼泊尔2015年大地震后灾区教育状况,进行了失去亲人的学生的学费支援、学校食物支援等。
(二)教育援助方式坚持“软硬兼施”
20世纪90年代,由于联合国千年发展目标的提出,国际社会的教育援助开始从职业教育、高等教育转向基础教育,日本跟随国际变化趋势亦将教育援助重点转向基础教育。当时占据主要金额的教育援助项目为初等教育设施建设,包括小学与中学学校建设与设施改善等,项目实施地集中于南亚和非洲,1995年之后,教育援助的无偿资金援助部分几乎全部用于学校建设[24],即“硬件”方面的教育援助,甚少涉及教师培训、学校运营改善等“软件”方面。日本广岛大学教育开发国际援助研究中心的研究显示:“小学建设计划……几乎不需要维护管理费用,开工率高,裨益于当地居民,是优良的项目。但仅靠教室建设,效果只能局限在建设点周围,对外波及效果或自立发展性不强。”[17]90之后,此援助方式不断受到国内外的批判与反思,即学校建筑的增多并没有改善教育质量和入学率。
日本教育援助逐渐向“软硬兼施”的方向转换,如表5日本对尼泊尔教育援助项目一览可以看出,日本教育援助由“硬件”转向“软硬并存”。目前日本对南亚各国教育援助同样呈现“软硬并存”的差异性。日本对马尔代夫、不丹、印度、斯里兰卡仍有学校建设项目,但对前两国集中于基础教育,对后两国集中于高等教育,对尼泊尔、巴基斯坦则主要集中于“软件”教育援助项目。
表5 日本对尼泊尔教育援助代表项目一览表
(三)教育援助成效具有可持续性
教育援助作为国际援助的组成部分,势必与政治、经济、外交利益相联系,因此教育援助信息的透明度与教育援助评价是保证教育援助成效可持续性的关键部分,JICA在确保教育援助数据透明化的同时,建立了完整的教育援助评价体系。
JICA援助事业评价具有五大特点。一是对项目的PDCA循环进行评价。所谓PDCA循环,即将质量管理分为Plan(计划)、Do(执行)、Check(检查)和Act(处理)四个阶段。二是在三种援助方案之间通过整合的方法和视角进行评价。三种方案包括:按照项目PDCA循环进行监控和评价;根据经济合作与发展组织发展援助委员会(OECD-DAC)的国际官方发展援助评估视角“DAC评估六标准”进行评价;利用自主开发的评分制度公布统一的评价结果。三是根据主题分类进行综合、横向评价。四是确保客观性和透明性的评价。五是重视评价结果活用的评价[25]。另外针对援助项目涉及金额达到10亿日元及以上的,JICA将雇佣第三方评估机构进行客观的外部评价。
援助评价作为教育援助的重要事项,在保证项目实施客观性、透明性的同时可明确责任、改善项目、提高援助效度。例如,日本对孟加拉国实施的“小学理数科教育强化项目”,从2004年开始实施,已开展两期,第三期从2019年4月持续到2023年6月[26]。教育援助项目的评价保证了项目的可持续性开展。针对南亚地区教育援助项目,JICA官网不仅会进行整体数据的报告总结,还会对具体项目的背景、目标、援助内容、参与者、受益者、成果、评价等信息进行详细的披露。JICA将教育援助的公开性、透明性贯穿于教育援助的各个阶段,不论是应对外界的质疑还是促进教育援助的有效性、可持续性都起到了重要作用。
结 语
日本通过多方主体参与,以弱势群体为切入点,输出本国经验,提供留学机会等路径,对南亚地区开展了丰富的教育援助项目,在南亚入学率提高、教育政策制定、教师质量提升和女性赋权等方面取得了一定的成绩。根据外务省于2021年对南亚地区ODA的总结文件,日本通过对南亚地区的ODA已达到多方面的效果:一是外交方面,达成日本和印度的“特殊战略全球伙伴关系”、日本和孟加拉国的“全面伙伴关系”等;二是经济方面,进入南亚市场的日本企业数量呈增长趋势,印度在日本制造业企业有望进军的国家调查中排名第二位;三是亲日感情的培养[27],在外务省对部分国家进行的“海外对日舆论调查”中,日本常年占据印度“今后重要伙伴”国家榜第一名[28]。可见,日本通过教育援助有效提升了日本在南亚国家的影响力和渗透力。
但日本对南亚的教育援助还存在一些问题。首先,教育本身及教育援助的公益性本应使落后国家获得更多的教育资源,但日本对南亚地区教育援助的政治经济导向性过强,日本对印度、孟加拉国、斯里兰卡等战略地位较高的国家,以及这些国家的政治经济发达地区投入了更多的教育援助项目和资金;其次,本土化不够,日本在将国内成功的教育实践运用到南亚地区时与南亚本土教育细节状况不符,出现了在当地无法正常开展的情况,以至达不到理想效果;最后,创新性不足,受制于日本对南亚地区已有的教育援助框架和成果,甚少开发新的教育援助项目等。
随着中国综合国力及国际地位的提高,在“一带一路”倡议下中国也开展了更加广泛的国际教育合作与教育援助。作为负责任的大国,我们正发挥中国智慧,尽力承担国际责任,积极开展教育援助。在这一过程中,可以借鉴包括日本在内的主要教育援助大国的有益经验,并在结合中国自身教育优势及发展的基础上对国际教育援助模式与方法进行优化与创新,以实现教育援助成效最优化,从而真正为受援国的教育发展助力,为“一带一路”的发展助力,为人类命运共同体的构建助力。