对标国际：海南自贸港先行先试CPTPP的探索

李 婧 安 全 许晨辰

（首都经济贸易大学，北京 100070）

一、从经济特区到自贸港：海南发展的求索之路

改革开放40多年来，中国一直是全球化的积极参与者、支持者和受益者。以2001年中国加入世界贸易组织（WTO）为标志，中国开始进入了规则导向的开放阶段。中国积极履行入世承诺，承担应尽义务，全面加强同多边贸易规则的对接，为多边贸易体制有效运转做出了积极贡献。与此同时，中国的经济体量和制度建设也取得突出成绩，2010年中国已成为世界第二大经济体，中国特色社会主义市场经济体制不断完善，国家发展能力大幅提升。但是，中国还是一个发展中国家，全方面提高国家发展能力、克服中国经济“不平衡、不稳定、不协调、不可持续”等问题仍然是中国供给侧结构性改革的艰巨任务。中国的崛起引起世界各国关注，这并不意味着中国的经济政策受制于国际干预力量，而是中国应该向其他贸易伙伴清晰表明自己的政策目标，并调整自己的政策框架使之与其他国家合理的政策目标相协调（林重庚和迈克尔·斯宾塞，2020）。

党的十八大以来，中国全面深化改革取得重大突破，扩大自贸区等开放综合试点，努力改善营商环境。在开放中求发展，是实现第二个百年奋斗目标的关键。党的二十大报告提出，必须完整、准确、全面贯彻新发展理念，坚持社会主义市场经济改革方向，坚持高水平对外开放，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。中国作为全球系统重要性国家，要解决发展内外联动问题，积极寻求内外均衡的新机制，在不断扩大开放中探寻适合本国的发展道路。

当前百年未有之大变局下，全球政治经济环境更加严峻复杂。2008年全球金融危机爆发后，以WTO为主体的多边贸易体制面临新问题、新挑战。在全球化进程下，WTO规则的覆盖范围存在局限，数字贸易等新兴贸易形式突破了WTO的管理范围，国际形势变化等因素使WTO的权威性和关注度降低。于是，以WTO为核心的多边贸易体制逐渐转变为“WTO+各种协定”的形式。截至2021年，全球共有354个生效的区域贸易协定。

世界经济进入新常态的背景下，多边贸易规则的弱化、超大贸易协定的签订意味着全球贸易规则、投资规则及其他规则开始进入重建阶段，全球各经济体都面临着重大的结构调整。维持一个开放的全球贸易与投资体系对全球可持续发展是有益的。截至2022年，中国已与26个国家和地区签订了包括《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）在内的21个自由贸易协定，在国内先后建立21个自由贸易试验区，形成国内改革与对外开放协同推进的互动机制（张幼文，2016）。中国参与全球化的核心任务之一就是“规则建设”，要从以前单向的适应规则，转向对国际规则的知情权、参与制定权和话语权的诉求，保障和扩展自身利益，拓展全球利益（张宇燕，2016）。中国正在构建与国际高水平对接的经贸规则体系，打造市场经济发展的良好营商环境，形成全面开放的新格局。中国通过参与国际规则创建，在全球规则重塑中发挥重要作用（东艳，2021）。为此，中国应设计和把握好自己的开放节奏，积极利用好WTO和区域贸易协定两个推进经济全球化的“轮子”，用好两种资源，建好两个市场，提高国家发展能力，促进宏观经济稳定，维护国家经济安全。

建立开放型经济新体制，实现高质量发展和高水平开放，意味着中国由被动卷入全球化转变为主动参与全球化，其具体模式必然顺势做出调整。党的二十大报告强调，推进高水平对外开放，优化区域开放布局，加快建设海南自由贸易港，实施自由贸易试验区提升战略，扩大面向全球的高标准自由贸易区网络。

改革开放初期，对外开放是将沿海地区作为战略重点，分阶段、分层次地逐步推进，将特区构建成为中国对外开放基地和建立社会主义市场经济制度的试验场。进入20世纪90年代，中国采取对外开放的“四沿”战略，扩大“沿海、沿边、沿江、沿路”开放，形成全方位、多层次、宽领域的对外开放新格局（吴敬琏，2004）。这一开放的路径选择体现了“摸着石头过河”的中国开放哲学，地理区域上的梯度开放和重点部门、行业的先后开放，激活重点区域的经济活力，为其他地区提供样板。这种开放模式取得了巨大成功，也为中国改革开放积累了丰富的经验。

海南发展经历了长期的求索之路。1988年海南省成立，成为中国最年轻的省份和最大的经济特区。围绕海南如何实现“大开放”和“大发展”，国内掀起讨论的热潮，经历了第二关税区（即特别关税区）——国际旅游岛——自由贸易区——自由贸易港的思想历程。1988年，海南省第一次党代会提出要实行“三个自由”（货物、资金、人员自由）的开放政策，创造条件建立第二关税区，后来在讨论中采用了海南特别关税区的提法（迟福林，2021）。这一思想主要是为了促进海南进一步开放，加速发展外向型经济。在“一线放开，二线管住”的监管思想下，在海南建立特别的海关体制、财税体制和金融体制。针对新体制设计下海南基础差、底子薄和外向程度低等特点，海南特别关税区研讨小组提出了两种方案：第一个方案是按照分步到位的原则，具体做法是设立海南海关，逐步理顺海南同中央的关系；第二个方案是发行海南特区币，解决货币可兑换和海南货币制度问题，以此真正实现“三个自由”（周小川和谢平，1993）。这是当时超前而大胆的想法，这些设计理念实际上就是“自由贸易港”的基本思想。1991年2月兰德公司向海南省提交的一份研究报告中指出，经济特区是为实行“进口替代与出口导向”混合发展战略的组成部分而设计的。核心是在实行进口替代的同时，力图发展出口导向经济。这一战略使特区成为连接中国和国际的桥梁。因此，海南省的政策重点是服务特区出口导向战略，集中进行与中央政府政策一致的市场导向改革。

中央和地方在密集讨论中逐渐形成建立特别关税区是建立自由贸易港基础的共识。1991年中国（海南）改革和发展研究院（以下简称中改院）成立，专门研究海南特别关税区。1991年5月30日在人民大会堂举办主题为海南特别关税区的研讨会上，单独关税区的概念得到明确，特别关税区就是中国特色的单独关税区，对我国有重要政治意义（迟福林，2021）。可见，当时国内外对海南实现“大开放中的大发展”进行了深入探索和思考，中国加入WTO使中国学术界和决策者的国际视野更加广阔，关于海南的讨论主题广角不断延伸。

海南经历了20世纪90年代初期的房地产泡沫，经济发展陷入低潮。1995年和1996年海南的GDP增速在全国排名较为靠后。在申请加入WTO的大背景下，海南提出了以产业开放带动产业升级，将资源优势变成经济优势和发展优势。2000年，中改院院长迟福林提出了“国际旅游岛”建议，2009年12月31日，国务院发布《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，标志着海南国际旅游岛建设正式上升为国家战略，按照“全岛一个大城市”的思路建设海南。2018年4月13日，习近平总书记在庆祝海南省建省办特区30周年大会上宣布，党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系（以下简称“4.13”讲话）。这是中央着眼于我国改革开放和社会主义现代化建设全局的重大战略决策，具有历史意义。在“4.13”讲话的指引下，2020年6月1日，中共中央、国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》，提出海南自由贸易试验区的战略定位就是“三区一中心”（即全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心和国家重大战略服务保障区）建设。

走向大开放是海南改革发展的主线，从探索研讨特别关税区到建设自由贸易港，海南是我国改革开放的一个历史缩影。海南自贸港成立后经济快速发展，2020—2021年平均经济增长率为7.3%，居全国首位，对外开放进程不断加快（傅人意，2022）。由此，海南自贸港的意义远远超越地理概念，是中国在加入WTO后规则导向开放的延续，按照国际惯例和规则办事，即“对标国际”，是中国在改革开放新阶段由被动卷入全球化转变为主动参与全球化的重要战略。如果说高水平开放是海南上下求索数年经过实践证明得出的真理，那么推进全岛封关运作，建成自由贸易港，就是真正实现“大开放”和“大发展”的必经之路，对接国际高水平经贸规则就是加速双向开放，真正实现“一线放开，二线管住，岛内自由”的基础。

改革开放40多年，我国在规则基础上推进高水平对外开放，积极融入全球规则体系。这是一个国家赋能的过程，不仅有助于提高国内经济发展能力和国家治理能力，而且有助于提高中国在全球经济治理中的话语权，真正在国际事务中发挥系统重要性作用。

建设海南自由贸易港，提高海南连接中国经济与世界经济的能力具有重要的政治经济学意义。在世界经济新常态和全球贸易规则碎片化的背景下，完善国际贸易和投资规则，促进全球交易安全和稳定成为未来国际经贸规则的发展趋势。中国的主要经济伙伴对全球化的态度及反应对于中国的未来发展前途有重要意义。2021年9月，中国正式申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），CPTPP规则代表了更高水平的开放，将会成为追求多边贸易自由化和投资自由化的国际标准。CPTPP作为亚太地区重要的高标准区域协定，对于推动亚太经济一体化发展具有重要意义（唐国强和王震宇，2014）。同时，中国加入CPTPP，不仅有利于增加中国GDP、社会福利、进出口贸易等经济效益，还会增加CPTPP协定国和非协定成员国的经济利益（李春顶等，2021）。

海南自贸港作为中国实现高水平开放的试验田，其核心是制度创新，与其他自贸试验区一样，也面临管理体制不健全、制度创新成果碎片化、产业链不完善、服务业开放程度不高、对标国际高标准经贸规则有限等问题（赵家章等，2022）。在建设开放型经济新体制的进程中，海南自贸港可以通过探索对接国际高标准经贸规则，突破自贸区的发展瓶颈，率先实现高水平对外开放，为其他自贸区提供可复制、可推广的样本（钟业昌，2019）。目前，海南省正在探索先行先试《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等国际高标准经贸规则，加快推动规则、规制、管理、标准等制度型开放。国家战略决策赋予海南自贸港先行开放的使命，也为海南自贸港高水平开放提供根本保障。

二、海南自贸港先行先试CPTPP的优势及特殊价值

海南自贸港作为实现高水平开放的试验田，自然承担着中国对外开放的重要使命，成为对接高水平经贸规则的“先遣队”。在百年未有之大变局下，选择海南自贸港对标国际高标准规则有着明显优势和重要意义。

（一）海南自贸港先行先试CPTPP的优势

1.地理位置与资源禀赋。海南自贸港的地理位置是对接国际规则的天然优势。海南是“南海上的明珠”，中国对外贸易近80%以上通过海洋贸易完成，其中有80%经过南海通道，海南与东盟国家隔海相望，是“海上丝绸之路”的重要节点，是我国对太平洋和印度洋的重要对外开放门户。海南地处“天涯海角”，独特的地理位置成就了海南的离岛优势，与内陆自贸区相比，海南自贸港具有领域广、人口多的特点，岛内可更广泛地先行先试CPTPP，全岛对外开放的压力测试可获得更丰富的经验，为全国推广、复制提供借鉴。同时，海南还有丰富的海岛资源作为开放的基石，如土地资源、海洋资源和生态环境资源等。海南可以作为生态载体系统吸引全球优秀人才，推动旅游业和服务业快速发展，为高水平开放提供有利条件。

2.制度与政策红利。为实现“大开放”、促进“大发展”，海南历经数年不懈探索。中央政府的政策红利推动海南自贸港迈出开放新步伐，给海南整体发展带来新机遇。由中国香港的经验可知，建立自由贸易港，立法是一项重要工作。海南应充分利用中央授予的各项权利（立法权、试验权），参考各国和地区成熟的法律和规章，率先在各个方面与国际惯例接轨，建立开放的市场经济新体制（中国（海南）改革发展研究院，2011）。2018年中央政府明确建设海南自由贸易试验区，随后一系列开放政策红利释放，2021年推出的《中华人民共和国海南自由贸易港法》为海南自贸港先行开放提供了重要保障。在政策推动下，海南自贸港加大推动贸易自由便利、投资自由便利和税收优惠等，实行跨境服务贸易负面清单和“零关税”清单。2022年海南省第八次党代会明确了对接国际高标准经贸规则成为海南省未来五年的重点任务之一。

3.开放成本相对较低。低开放成本是海南自贸港先行先试的有利条件。规则对接意味着制度型开放，这往往伴随着较高的开放成本。作为最早设立的第一批经济特区，海南虽然已积累了丰富的开放优势和经验，主要经济指标实现了数十倍甚至百倍的增长，但是与长三角和珠三角等开放较成熟的地区相比，海南经济发展仍较缓慢。2021年海南省生产总值仅排名全国第28名，2021年江苏省GDP总量约是海南省的18倍，广东省经济总量约是海南省的19倍，江苏省人均GDP为13.70万元，广东省人均GDP达9.83万元，海南省人均GDP仅为6.37万元，低于全国人均GDP8.10万元（见图1和图2）。

图2 1992—2021年江苏、广东、海南人均GDP （单位：元/人）

增长速度和富裕程度的差距说明了海南发展的滞后和未来发展潜力。海南是典型的岛屿经济，地理单元相对独立，对接国际高标准规则的开放成本低，政策修订和制度改革的掣肘因素较少。因此，海南的经济规模和发展阶段恰好为先行先试CPTPP提供了有利条件。海南省作为目前中国改革开放的前沿省份，中国最大和最年轻的经济特区，海南应该收获更大的改革开放成果。建立自由贸易港是海南为实现“大开放”、促进“大发展”，上下求索数年所获得的发展机会。

（二）海南自贸港先行先试CPTPP的特殊价值

海南自贸港作为中国对外开放门户，连接中国与世界经济具有天然优势。CPTPP是更高门槛的区域贸易协定，我国整体对接仍有难点，但是发挥海南“特质”，选择海南自贸港作为“先行军”具有重要的全局意义。

1.为推进海南全岛封关运作①封关运作是指在海南全岛建成一个由海关监管的特殊区域，在这个特定区域内，“封关”的概念可以简称为“一线放开、二线管住、岛内自由”。“一线放开”是指禁止、限制进出口清单以外的货物自由进出，进口征税商品目录以外的货物免征进口关税；“二线管住”是货物从海南自贸港进入市场，按进口规定办理相关手续，照章征税；“岛内自由”则指在海关对企业及机构实施低干预、高效能的精准监管，货物在岛内不设存储期限，可自由选择存放地点，同时对于实施“零关税”的货物，海关免于常规监管。如期完成打好基础。自贸港的实质是“境内关外”，目前，全岛封关运作是海南自贸港的首要任务。为了推动全岛岸线闭合管理，高水平的压力测试至关重要，如零关税、投资贸易负面清单、跨境服务贸易等，而CPTPP协定中基本涵盖了国际高水平开放的贸易、投资规则。因此，海南自贸港实现封关运作的轨道与对标国际高标准规则的路径是一致的，海南自贸港的开放规则向CPTPP靠拢，有利于海南自贸港在2025年之前实现封关运作。

2.进一步深化改革，对接更高标准的国际经贸协定。我国设立了21个自由贸易试验区，各自贸区具有各自鲜明的特点，而海南自贸港具有独特的地理位置和制度创新优势，海南岛全岛可以广领域、全覆盖地对接高水平贸易规则，对接成本和壁垒相对较低，更适合进行压力测试和对接测试，有助于后续在全国范围内推广对接CPTPP，为中国加入CPTPP积累实践经验。

3.推动制度型开放，促进区域经济合作。海南自贸港先行先试CPTPP，这对于海南来说是一个倒逼自身改革的机会，海南自贸港将不断完善相关法律法规，出台政策措施，在知识产权、竞争政策和电子商务等领域试点开放，引领国内包括规则、管理、标准在内的制度型开放转变，为国内国际双循环畅通提供保障并赋予新能量（李俊，2021）。规则建设是一个系统工程，涉及海南与境内其他区域、全国与世界如何相处，海南自贸港先行先试CPTPP不仅会促进海南自贸港自身发展建设，还将推动协定成员国的区域经济合作。

当前海南自贸港的开放政策与CPTPP有何差距，海南自贸港对接高水平自贸规则CPTPP的难点在哪？海南自贸港应该如何为全国做好样板，发挥自身优势先行先试CPTPP？这些问题值得进行探讨。

三、海南自贸港先行先试CPTPP面临的制度挑战与难点

（一）对照高标准的挑战：规则对接与克服规则赤字

对接两种不同的规则是海南对标国际、开展制度建设的重大挑战，海南自贸港首先面临立法问题。2009年美国提出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），中国深刻地意识到全球贸易规则的悄然变化，参与全球循环必须遵照体系与规则，要关注中国重要贸易伙伴对体系规则的态度变化。国内决策者和研究人员对此进行深入讨论。CPTPP是一个高标准的国际经贸协定，中国已经对照其规则实施了诸多开放举措（苏庆义和王睿雅，2021）。CPTPP规则协议共有30章，覆盖贸易、环境、劳工、投资和监管等高标准国际规则。目前，对于中国而言，涉及国家监管主权的规则接受难度较大，在电子商务、劳工、竞争性规则、知识产权、投资贸易等方面（苏庆义，2019），因为这些规则直接涉及我国的经济制度、文化和监管设计，对标CPTPP仍存在一些规则难度（见表1）。

表1 CPTPP规则的接受难度分类

海南自贸港自成立以来，一直走在对外开放的前沿，在全国对外开放的基础上出台了一系列更具海南特色的开放政策和法律法规。通过对比目前海南自贸港开放政策与CPTPP规则，可以看出海南先行先试CPTPP仍存在一些对接难点和堵点，主要体现在服务贸易、数字贸易、货物贸易等方面（见表2）。

表2 海南自贸港开放进展及对应的CPTPP规则

可见，海南的“先行先试”是一个规则建立和规则对接的过程。海南要建立自贸港运行的国际系统，对接适应CPTPP的高标准要求。

（二）对接难点、疏通堵点

“规则对接”是最大的挑战，特别是面对可能出现的规则排斥和对接缝隙。海南自贸港对接CPTPP规则的难点、堵点具体体现如下：

1.跨境服务贸易与外商投资负面清单压缩、合并任务重。自贸港要打造成为企业聚集地和服务平台，应积极吸引外资外贸，特别是要推动服务贸易发展，提升中国在全球价值链中的地位（余淼杰和蒋海威，2021）。服务贸易是海南对外开放和经济发展的核心，以此带动海南实现产业开放，拉动区域经济发展。为了鼓励海南自贸港跨境服务贸易开放，2021年商务部印发《海南自由贸易港跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）（2021年版）》，包含11个门类、70项特别管理措施，海南自贸港是国内首个实现跨境服务贸易负面清单的地区。2021年发展改革委、商务部发布《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2021年版）》，适用于海南自贸港。负面清单规则是目前国际经贸规则采取的一种主要模式，这也是海南向CPTPP规则靠拢的一个方向。目前，海南自贸港投资与跨境服务贸易负面清单项目仍较多，进一步压缩负面清单以及商议缩减的具体项目将成为海南自贸港对接CPTPP规则的难点。同时，CPTPP中规定外商投资与跨境服务贸易两张负面清单归一将是海南对接CPTPP贸易投资规则的重点方向。

2.投资和服务贸易市场进入壁垒高。海南自贸港积极探索推行市场准入承诺（即准入制），放宽市场准入要求，取消境外个人参加注册计量师等多项职业资格考试的限制，吸引国际人才，减少跨境服务贸易和投资壁垒。但是仍有一些行业是海南自贸港禁止外资准入的领域，如互联网、新闻、出版、视听服务及经营等，或存在准入不准营的情况。海南自贸港在金融、交通运输、教育、医疗服务等行业领域也存在外资持股比例、自由进入市场、学历学位职业资格证互认等服务贸易壁垒。因此，海南对接国际高标准规则必须要权衡保障安全和开放发展，逐步探索放宽市场准入制度体系。

3.数据跨境流动安全性监管力度大。数据成为国际贸易的新要素。目前，海南自贸港积极打通国际互联网数据专用接入通道，提供跨境网络一体化服务，但是CPTPP规则要求数据跨境自由流动、开放网络源代码等，与中国《中华人民共和国网络安全法》和《中华人民共和国电子商务法》的规定相悖。数字贸易发展是对外开放的基础和关键，海南自由贸易港作为国内、国际网络交汇处，既要保障国家网络安全，又要对接高水平CPTPP规则，实现数字服务贸易开放发展，在数据自由流动和数据监管之间寻求平衡，海南自贸港建设任务艰巨。

4.零关税税目和原产地价值不足。海南自贸港2025年封关要实现的目标之一是“零关税、低税率、简税制”。目前，海南自贸港正在向这个方向前进，实施“一负三正”的零关税清单管理，包括企业自用生产设备的负面清单，营运用交通工具及游艇、企业生产原辅料和岛内居民消费进境商品的正面清单。CPTPP规则中要求零关税税目平均达到99%，海南自贸港零关税项目要求与CPTPP规则仍存在一定差距，且立即实施零关税的难度较大。同时，CPTPP规则要求40%～55%的原产地价值标准，而目前中国签订的RCEP规则中，原产地区域价值标准为40%，海南自贸港的零关税和原产地规则与CPTPP要求相距甚远。

5.知识产权保护覆盖面窄、保护期短。知识产权保护是CPTPP的重要规则，几乎涵盖目前国际协定中要求最高的知识产权保护规则。2021年海南印发《海南自由贸易港知识产权保护条例》，加强对驰名商标的保护力度，建立知识产权纠纷早期中立预判或评估制度。但是与CPTPP中知识产权规则相比，海南自贸港知识产权保护存在覆盖面窄、保护期短等问题，在知识产权保护的立法、覆盖面和有效期等方面还需进一步探索尝试。

6.竞争中立和非歧视待遇规则执行难。CPTPP明确国有企业和指定垄断的规则，要求国有企业竞争中立、非歧视待遇和非商业援助规则，这些规则与中国国企改革的目标一致，具有特殊重要性。近年来，海南自贸港不断推进国有企业混合所有制改革和国有资本运营改革，实现“管企业”向以“管资本”为主方向转变，并取得积极成果，但是仍存在国有企业享有优先权、信息披露相关机制不完善的问题，这与CPTPP竞争中立和非歧视待遇规则有所差距。同时，海南自贸港在市场准入、监管、补贴等方面仍存在不公平竞争，如部分领域仍存在外资准入限制。如何推进国有企业改革，实现非商业援助仍然是海南自贸港对接CPTPP的重点和难点。

7.劳工维权方式制度差异大。CPTPP中劳工规则允许劳工自由结社和集体谈判，消除就业与职业歧视等。为了向CPTPP靠拢，海南自贸港劳工环境不断改善，2022年3月海南印发《2022年海南省构建和谐劳动关系工作要点》，加强协调劳动关系三方机制建设，推进制定《海南自贸港劳动用工条例（草案）》，完善仲裁工作制度。由于国家体制差异，劳工维权的表现形式有所不同，劳工自由结社和集体谈判在国内适用的可行性不高，在劳工合作、劳工争端机制等方面，海南自贸港与CPTPP规则还有较大差异，如何在公共政策中争取特殊条款，既满足国际劳动规定，又符合中国制度要求，海南自贸港还在初步探索之中。

可见，按国际惯例办事，更好地参与世界经济运行，海南在对接CPTPP规则上遇到制度难题，有的涉及我国基本经济制度，比如国有企业问题，有的甚至与我国现有制度冲突，比如劳工维权问题，找到国内法律制度与CPTPP的“交集”，实现顺利对接，同时做出制度调整或者创新是海南自贸港建设的长期艰巨任务。

四、海南自贸港先行先试CPTPP的政策建议

在开放中求发展，寻求中国与世界发展的“交集”，是中国参与全球经济循环的重要考量。通过建立自由贸易港，实现海南“大开放”和“大发展”，使海南自贸港成为连接中国与世界的坚实桥梁，是中国新阶段融入全球化的重要战略决策。海南自贸港发展趋势向好，未来，它将成为世界的码头，在新的政策设计下焕发新活力，成为中国新一轮改革开放的前沿和试验田。从海南自贸港建设的“先行先试”来看，其面临的挑战是中国整体经济体制和对外开放面临的挑战。高水平对外开放的本质在于改革与开放相互促进，核心是“自由、开放、公平竞争”，提高中国经济发展能力和经济治理能力。

“先行先试”是一种政治智慧和经济智慧。“对标国际”是趋势，是中国坚持开放发展、合作共赢的必然选择。从中国加入WTO后的建设经验和海南特区的发展来看，国内大市场建设是重要的“铺路”过程，只有这样才能承载更大、更广泛和更高标准的改革开放实践。因此，针对海南自贸港先行先试CPTPP的瓶颈，本文初步提出以下政策建议。

（一）缩减跨境服务贸易负面清单，促进要素跨境自由流动

1.依托海南自贸港的“特质”，逐年减少跨境服务贸易的负面清单项目。海南有特殊的地理位置、资源和制度，更易受到国内外政治经济环境的影响。因此，在防控风险的基础上，海南应探索金融服务、数字贸易和对外文化贸易的进一步开放，从相对容易的开放项目入手，由简入难、循序渐进，争取在全岛封关运作前，将海南自贸港跨境服务贸易负面清单缩减至40项以内。

2.推进跨境服务贸易与服务业投资负面清单一体化。根据CPTPP的要求，在海南自贸港已印发的两张负面清单基础上，逐项合并、兼并，统筹推进“多规合一”，并使规则更加具体化，这不仅是对接CPTPP的要求，还有利于降低海南自贸港的跨境服务贸易成本。

3.适当放宽服务业外资准入限制。目前《海南自贸港外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》共27条，应继续探索缩减负面清单，适当放宽岛内基础电信业务、医疗、教育、文化等服务业的外资准入限制，减少股权比例、行业禁止进入、高管要求等硬约束，推动资本、人才、技术、数据等要素跨境自由流动。

（二）扩大零关税清单，提升跨境贸易通关效率

1.扩大零关税项目范围。海南自贸港在“一负三正”的零关税清单基础上，根据已生效的自由贸易协定（FTA）和《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），加大对海南自贸港禁止、限制进出口货物、商品清单的研究，进一步探索零关税模式，优化清单，拓宽零关税范围，加大压力测试，可从海南自贸港与CPTPP成员国进出口贸易量最多的商品项目入手。

2.加强与海关合作，提升通关效率。据统计，2021年海南进口整体通关时间压缩至44.52小时，中国香港进口时间是19小时，海南自贸港通关时间还有较大提升空间。应加快推动海南自贸港通关便利化和新税制设计，推进海南自贸港海关监管制度集成创新和复制推广，探索全面提升跨境贸易通关速度。

3.促进自贸协定赋能企业高效发展。在海南自贸港内，充分普及宣传RCEP、FTA等自贸协定为企业带来的优惠便利和政策申请流程，提高自贸协定在企业间的使用效率。充分抓住海南自贸港新型离岸国际贸易发展的机会，拓展新型离岸国际贸易业务新模式。

（三）深化国有企业分类改革，建立公平竞争的法治环境

1.要明确国企的竞争中性原则。“国企”是对接高标准贸易协定的一大关键词。海南自贸港要持续深化推进国企改革，提高市场竞争程度，细化国有企业分类，明确提出竞争中性原则，减少政府干预，参照CPTPP规则，满足商业考虑和非歧视性待遇要求，提升企业的竞争活力。

2.探索实行反垄断措施。加快研究和修订《中华人民共和国反垄断法》，持续加强和优化反垄断执法，打破行政垄断，完善平台经济反垄断措施和公平竞争机制，营造一流的营商环境，确保市场各类主体享受平等待遇，建立海南自由贸易港公平竞争委员会，做到竞争执法程序公正。

3.建立海南自贸港补贴“正面清单”制度。补贴清单应具体细化至补贴领域、内容和方式等方面，建立产业政策财政补贴退出机制，按照“坚持政企分开、政资分开、经营权与所有权分开”原则，推进国有资本经营预算体制改革，全面推进国有企业改革重组。

（四）体制改革走在全国前列，推动高水平制度性开放

1.制定与CPTPP规则相适应的政策体系，克服“规则赤字”。党的二十大报告提出了“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”。关于CPTPP中接受难度较大的规则，如劳工标准、数据跨境流动、竞争中立和知识产权等难点，海南自贸港可以在国家法律基础上，结合自身开放发展需求，调整与CPTPP规则相符的法律法规，建设公平竞争的执法环境，提高竞争执法的透明度，促进全岛体制机制改革。

2.对标CPTPP金融业管理制度。以海南自贸港金融业开放先行先试，构建海南自贸港金融规则开放和风险防控体系，赋能引领全国金融业对外开放，完善港内税收、会计、审计、法律等监管制度，畅通国内外金融市场，为后续谈判加入CPTPP积累经验。

3.聚焦国内大市场发展。在“双循环”新发展格局下，在开放的顺序和制度建设上，海南自贸港首先要着眼于建立国内统一大市场，促进商品和要素的自由流动，超越原来的“点”开放，以产业开放领先，促进“线”和“面”的开放，突破自贸区发展的瓶颈，避免出现监管套利和政策洼地。

4.健全和发挥自贸港建设的智力支持系统。以经济原则实现科学开放，加强对海南自贸港的禀赋和发展潜力研究，明确海南在国内和国际两个大循环中的位置。未来，我国应鼓励在自贸区和自贸港中建立智力联盟，打造知识共享平台，为中国改革开放提供更好的智力支持。

五、结语

百年未有之大变局下，海南自贸港建设代表中国改革开放新阶段的基本政策方向，以“大开放”促进“大发展”。海南自贸港建设应乘高水平开放促进高质量发展之东风，充分发挥地缘政治经济优势，面向亚太地区的合作，深耕细化与东盟的合作，在南海开发和国家主权的维护中发挥关键作用。

“对标国际”是全球化新阶段的“大气候”，参与全球规则重塑，为维护中国在全球贸易网络的枢纽地位，应建设投资安全网络，中国必须适应“大气候”并积极做出调整。对标国际是一个系统工程，涉及中国在新的全球循环中与世界相处的态度与规则，关乎未来的企业利益、区域利益和国家利益，是中国参与区域和全球经济治理的途径，因此，必须以系统思维统筹推进规则建设。

应对复杂国际政治经济环境下大国博弈的新变化，海南发挥其“特质”先行一步，建设具有中国特色的自由贸易港，通过调整“小气候”适应“大气候”获得发展能力，这一新实践将会带来新的理论创新。未来需要长期深入研究CPTPP的规则，同时要考虑到目前国内的制度缺项，参照其他国家“先行先试”的样板，降低海南自贸港建设中由于制度摩擦和制度缺项带来的初始成本，获得制度开放和建设新成果。