行政公益诉讼制度优化的三个转向*

高志宏

(南京航空航天大学人文与社会科学学院，江苏 南京 211106)

“行政公益诉讼已经成为许多国家和地区行政诉讼制度的重要内容，甚至在很大程度上成为衡量一国或地区行政诉讼制度完善程度的重要标志。”[1]就我国而言，从2015年全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作，到2020年最高人民法院最高人民检察院修正《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，我国行政公益诉讼经历了“顶层设计、法律授权、试点先行、立法保障、全面推进”五个阶段的探索与实践，[2]理论上关于建立行政公益诉讼制度已无分歧，实践中行政公益诉讼制度也已基本建立，但在构建怎样的行政公益诉讼制度以及如何构建行政公益制度方面仍未完全达成共识。行政公益诉讼制度关涉行政行为的法律监督和国家司法职权的优化配置，关涉到国家治理体系和治理能力的现代化，也关涉到法治政府和法治国家的建设进程。

一、模式选择：包容论抑或独立论

(一)行政公益诉讼立法模式的理论争鸣

制度模式，即行政公益诉讼制度与行政诉讼制度立法是采取分离模式抑或包含模式，是行政公益诉讼研究的重大命题，也是行政公益诉讼立法的首要问题。实际上，早在上世纪八十年代行政诉讼法起草时期，我国就有关于行政公益诉讼独立性的探讨，存在“独立论”和“包容论”两种观点，又有学者进一步将独立性理论细分为“彻底独立论”和“部分独立论”两种看法；将包容性理论细分为“解释论”和“修法论”两种看法。[3]具体观点主张如下表1所示：

表1 行政公益诉讼立法模式观点主张

(二)法治实践中三步走策略的现实选择

从我国法治实践看，采取了三步走策略：第一步，通过全国人大常委会采用“决定”形式授权检察机关开展试点工作，并对行政公益诉讼框架作出原则性规定，由“两高”通过“司法解释”形式作出具体规定；第二步，在试点工作的基础上修改《行政诉讼法》，将行政公益诉讼制度上升至法律层次，但具体内容仍通过司法解释加以规定；第三步，在总结司法实践和立法经验的基础上，着手统一的《公益诉讼法》的研究和起草工作，并将行政公益诉讼纳入其中。

具体从司法实践角度，可以把我国行政公益诉讼法治建设分为三个阶段：一是地方探索阶段，即2015年以前。这一阶段的行政公益诉讼实践呈现出多样丰富特点，其不仅体现在受案范围的广泛性方面，既包括环境保护领域，也包括城市规划领域，还包括国家税收、文化体育等领域；而且体现在原告资格的多元化方面，既有检察机关，也有公民个人，还有社会组织。但遗憾的是，由于法律依据的缺失，该阶段行政公益诉讼案件大都以“裁定驳回起诉”而告终。二是改革试点阶段。2015年7月1日，第十二届全国人大常委会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》(以下简称《试点决定》)；次日，最高人民检察院即发布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》(以下简称《试点方案》)；同年12月16日，最高人民检察院通过了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称《提起办法》)。最高人民法院为了做好公益诉讼试点推进配套工作，于2016年2月22日通过了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》(以下简称《审理办法》)。至此，我国行政公益诉讼制度基本框架初步形成，成为我国行政公益诉讼直接法律依据，迈出我国行政公益诉讼从制度构建到司法实践的重要一步，标志着我国行政公益诉讼从理论到实践的“落地”。这一阶段的行政公益诉讼出现了限缩趋势。一是原告资格范围仅限于检察机关；二是受案范围主要体现在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域。当然，判决结果不再是以“驳回起诉”为主，而是以诉前程序或者裁决支持诉讼为主。三是全面法治阶段。在为期两年的公益诉讼试点即将结束时，2017年6月27日，第十二届全国人大常委会对《行政诉讼法》再次作出修改，从行政诉讼基本法角度的确立了行政公益诉讼，体现在第25条第4款。这表明我国行政公益诉讼已从试点区域扩大到全国范围，也标志着我国行政公益诉讼从实践到立法的“生根”。可见，我国行政公益诉讼制度的建立，采取了我国司法改革常用机制——政策试点模式，即在传统行政诉讼模式下，允许试验地区的司法机关享有较大的政策解读权、自由裁量权和法律变通空间。质言之，行政公益诉讼经历了从学理探讨、沙盘推演到试点改革、制度构建再到司法检验、法治优化阶段。考察目前我国行政公益诉讼实践，不难发现：其一，在组织导向上，具有典型的“高度关联性”，即体现出“政策聚焦、政治动员、压力传导、绩效考核、外部激励” 特征；其二，在治理模式上，具有典型的“高度运动性”，即体现出集中资源开启诉讼程序的“运动式执法”特征；[10]其三，在运作方式上，具有典型的“主动协作性”，即体现出行政机关与检察机关高度合作的“路径依赖”特征。[11]

显然，当前对公益诉讼类型选择标准的规定并不明确。我国公益诉讼主要包括民事公益诉讼和行政公益诉讼两大类，其中，检察机关既可以提起民事公益诉讼也可以提起行政公益诉讼。但如果一个具体案件既具备民事公益诉讼要件也符合行政公益诉讼要求，那么应当选择何种类型公益诉讼进行起诉以及能否提起行政附带民事公益诉讼，无论是理论上抑或是实践中都存在较大争议。我国最早对行政附带民事诉讼作出规定的是2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(第61条)，这一规定在2014年《行政诉讼法》修正案中得到了进一步确认和细化。但很显然，该规定是针对于私益诉讼而言的，能否适用于公益诉讼值得商榷。2015年吉林省白山市江源区人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局及江源区中医院行政附带民事公益诉讼案，被认为是全国首例行政附带民事公益诉讼案。该案事实上确立了检察机关提起行政附带民事公益诉讼制度，为制定全国性立法提供了实践样本和重要参考。我们也赞同这样一种观点——当检察机关发现行政机关存在违法行政行为并且构成了民事侵权行为的先决行为或前提行为时，检察机关在履行诉前程序后如果发现违法行政行为和民事侵权行为没得到纠正，在没有适格主体或适格主体不诉的情况下，可以向法院提起行政附带民事公益诉讼，由法院一并审理。

(三)逐步从包容论转向独立论的未来取向

我国行政公益诉讼立法应逐步从包容论转向独立论。有学者根据大陆法系国家法治传统和法律制度，引入和提出了客观诉讼和民众诉讼理论；[11]有学者基于英美法系国家法治传统和法律制度，引入和提出了公民诉讼、私人检察官等理论。[12]还有学者对我国公益诉讼制度运行的实效性进行了考察，并通过对裁判文书梳理分析得出如下结论：行政公益诉讼呈现出客观诉讼诸多特征，具有受案范围特殊、诉讼参加人特定、诉前程序独特、诉讼类型确定等特点。[13]这些观点无不说明，行政公益诉讼具有特殊性，目前，我国相关立法存在的起诉条件有待完善、审查标准有待统一、判决适用有待细化、诉讼期限和起诉责任及诉讼费用有待明确等制度缺陷，已经严重制约了行政公益诉讼这一新型诉讼类型的功能发挥。着眼于未来，我国要在积累司法实践经验和推动理论研究的基础上建立独立公益诉讼制度，具体可采取渐进式立法模式，即从包容论转向部分独立论，待条件时机成熟时再转向彻底独立论。具体到公益诉讼类型标准方面，行政公益诉讼与民事公益诉讼功能及其实现机制并不完全相同，在诉前程序、管辖层级、审理程序等方面也有较大的差异，当然也各有制度优势。可以采取灵活的公益诉讼类型选择标准，由最高人民法院发布指导性案例，根据个案选择合适的公益诉讼类型，同时探索建立行政公益诉讼附带民事公益诉讼机制，节约司法资源。

二、诉讼类型：救济性诉讼兼或预防型诉讼

从2015年《试点决定》《试点方案》《提起办法》到2016年《审理办法》到2017年《行政诉讼法》(第25条第4款)再到2018年《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《适用解释》，2020年修正)，我国行政公益诉讼已经在立法和司法层面全面展开，有必要对这些法律法规和司法案例进行梳理和归纳，从而为建构更为科学的行政公益诉讼制度提供完善方案。

(一)立法维度的行政公益诉讼类型

虽然早在2000年前后我国即有行政公益诉讼司法实践，①但关于行政公益诉讼的规定最早只能追溯至2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(国发〔2005〕39号)(以下简称《决定》)。《决定》在(十九)提出要 “研究建立环境民事和行政公诉制度”，在(二十七)提出“推动环境公益诉讼”。此后，在司法实践中探索环境(行政)公益诉讼案件日益增多，②但长期面临着法律依据缺失的尴尬局面。2012年修订后的《民事诉讼法》在第55条首次确立了公益诉讼制度，开启了我国公益诉讼立法与司法实践新进程，也预示着我国公益诉讼法治建设开始提速。随后，2013年《消费者权益保护法》(第47条)首次规定了提起消费公益诉讼的社会组织的条件，2014年《环境保护法》(第58条)首次规定了提起环境公益诉讼的社会组织的条件及不得牟利的限制。面对生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、消费者权益保护、国有土地使用权出让等领域，由于行政机关不作为或滥作为而导致公共利益受损问题日益凸显的现状，迫切需要建立健全行政公益诉讼制度。2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》作出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的重要部署(“四、保证公正司法，提高司法公信力”部分“(二)优化司法职权配置”)，提出“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”这是党中央明确提出检察公益诉讼制度的探索和构建问题，引起了社会广泛热议和学界普遍关注。但囿于行政公益诉讼制度自身的复杂性以及我国司法职权配置的全局性，致使我国在构建行政公益诉讼制度中非常“谨慎”，选择了先实践探索再立法提升的法治路径，以至于在2014年《行政诉讼法》修改时回避了这一问题。2015 年最高人民检察院在《关于深化检察改革的意见(2013—2017年工作规划)(2015年修订版)》进一步明确要“建立健全行政违法行为法律监督制度” (第“(五)”“29”条)、“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”(第“(五)”“30”条)。《试点决定》授权最高人民检察院在北京等十三个省(自治区、直辖市)就生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点，试点期限为二年，包含行政公益诉讼在内的公益诉讼正式进入司法视野。为了试点工作的顺利开展，最高人民检察院通过了《试点方案》和《提起办法》，最高人民法院通过了《审理办法》，行政公益诉讼制度框架基本建立，行政公益诉讼审理有了直接法律依据。2017年6月27日，全国人大常委会对《行政诉讼法》作出再次修改决定，赋予人民检察院提起行政公益诉讼的职权，主要体现在第25条第4款。这是在总结两年检察机关提起行政公益诉讼试点工作的基础上从行政诉讼基本法层面正式确立行政公益诉讼，在全国范围内全面推进行政公益诉讼奠定了基础，预示着我国行政公益诉讼进入常态化运行轨道。从操作层面来看，该规定的直接意义在于：一方面，明确了行政公益诉讼的受案范围，即生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域；另一方面，明确了检察机关在行政公益诉讼中的法律身份定位，即“公益诉讼人”。在此基础上，最高人民法院和最高人民检察院于2018年作出《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《适用解释》)，详细规定了检察公益诉讼案件适用法律问题，是我国检察公益诉讼具体制度规范。该解释于2020年进行了修正，将公益诉讼的受案范围拓展至英雄烈士保护领域，从而与《民法典》保持相一致。

通过梳理我国行政公益诉讼立法进程脉络，可以看出，我国行政公益诉讼法律制度的产生和发展，有着特定的历史背景和社会条件。从时间维度看，大致经历了两个阶段：一是改革试点阶段，以《试点决定》《试点方案》《提起办法》《审理办法》为立法代表，这是我国行政公益诉讼的直接法律依据，其确立了我国检察机关提起行政公益诉讼的基本规则，也开启了我国行政公益诉讼改革试点工作。二是整体立法阶段，以《行政诉讼法》修正案为立法代表。2017年修正后的《行政诉讼法》则从行政诉讼基本法层面奠定了行政公益诉讼的法律基础，完成了我国行政公益诉讼从实践到制度、从试点到常态、从局部到全面的转变，解决了我国行政公益诉讼的“合法”性和权威性问题。然而，遗憾的是，《行政诉讼法》仍未构建完整的行政公益诉讼制度，并未对行政公益诉讼管辖规则、程序规则、举证规则等作出专门性规定，也并未对行政机关滥用职权或不作为的认定、诉前程序的定位等基本问题作出明确规定。质言之，《行政诉讼法》在行政公益诉讼的受案范围、起诉主体、诉前程序、举证责任、程序衔接、裁决执行等方面都存在一定缺漏，[14]需要通过《行政诉讼法》的修改或者制定统一的《公益诉讼法》，从诉前、诉中、诉后全方位健全我国行政公益诉讼制度。

总之，我国行政公益诉讼法律制度已基本建立，司法实践也取得良好成效。由于行政公益诉讼自身的独特性、复杂性，我国理论界和实务界关于行政公益诉讼的诸多问题尚未形成一致意见，加之行政公益诉讼实践尚不充分，导致目前已有行政公益诉讼规则大都是针对已经基本达成共识并且亟需解决的现实问题所作出的回应，至于那些尚存理论争议或者司法疑难问题仍需理论研究和实践探索，待成熟后再作规定。因此，有必要结合我国行政公益诉讼实践，深化行政公益诉讼理论，评估行政公益诉讼立法，探究行政公益诉讼规则特别是类型规则，最终为制定统一的公益诉讼法提供智力支持。

(二)司法维度的行政公益诉讼类型

2021年7月1日，笔者通过中国裁判文书网，以“行政公益诉讼”为关键词，共检索到裁判文书2289篇。对这些裁判文书，可以从案由、地域、年份、程序、类型等角度进行统计对比分析，③这些案例为完善我国公益诉讼制度规范提供了丰富的实践样本。需要说明的是，本文关于行政公益诉讼的实践考察，侧重于法院司法裁判角度且偏重于宏观考量运行状况，以区别于当前研究中对行政公益诉讼案例的微观分析和“碎片化”探讨。

整体上，行政公益诉讼实践呈现出积极发展的态势，弥补了行政领域公共利益司法救济空白，拓展了侵犯公共利益违法行为司法监督空间。同时，也推动了公益诉讼理论研究和制度建设，亦增强了社会公益观念和公共精神。通过裁判文书统计不难发现：其一，从裁判年份看，行政公益诉讼案件始于2014年，随后逐年递增，于2017年达到顶峰，之后呈平稳趋势，已成为我国司法诉讼案件的重要一类。④这与我国检察机关公益诉讼试点工作进程相吻合，许多典型行政公益诉讼案件都发生在试点期间。其二，从审理法院层级角度看，最高人民法院文书1篇，高级人民法院文书29篇，中级人民法院文书235篇，基层人民法院2011篇。可见，基层人民法院仍然是审理行政公益诉讼的主要法院，这是由我国诉讼法中的管辖制度决定的，但是否考虑到公益诉讼的特殊性以及是否给司法裁判的权威性带来不利影响值得深入研究。其三，行政公益诉讼实践地域差异较大。⑤仅从数量角度看，云南、湖北、吉林、贵州等四省行政公益诉讼案件较多，都超过了200例，而天津、新疆、宁夏、广西、黑龙江、青海、浙江等省、市、自治区行政公益诉讼案件较少，不足5例。其四，从文书类型角度看，⑥以判决书为主，裁定书为辅，决定书、通知书为补充，这是由行政公益诉讼的性质决定的。

通过进一步梳理这些司法案例，可以发现具有以下特点：一是案件主要来源于检察机关在履行监督职责特别是履行职务犯罪职责中；二是案件缘由主要是行政机关不作为；⑦三是案件领域主要涉及生态环境与资源保护方面，国有资产保护以及国有土地使用权出让领域次之；四是起诉主体主要集中在基层人民检察院，相对应地，被告也主要为基层人民政府；五是案件类型主要是诉前程序案件，其中又以行政机关纠正违法或履行职责占比较大，诉前程序已经成为行政公益诉讼案件办结的主要方式，诉前程序节约司法资源的重要优势和分流功能得到了充分发挥；⑧六是案件启动程序较为复杂，需经过发现线索、批准立案、调查取证、审核批准、检委会讨论、提出检察建议等一系列复杂的检察机关内部程序；七是案件结果几乎全部支持了检察机关的诉讼请求，行政机关大都能按期纠正违法行为或者履行法定职责，这仰赖于行政部门与检察机关之间的良好沟通与良性协调；八是行政附带民事公益诉讼这一特殊诉讼类型已经付诸实践，⑨是亟待研究的新课题。九是案件效果良好，我国行政公益诉讼整体上呈现出积极发展的健康态势。

从制度价值角度看，可以说，行政公益诉讼不仅拓展了检察机关对行政行为法律监督的方式，而且“开辟了新的客观诉讼空间，有效弥补了对公共利益提供保护的空白，较好维护了客观法秩序”，[15]是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求和重要步骤，是全面推进依法治国的重大举措。

(三)从救济型诉讼迈向预防型诉讼

有学者指出，从世界各国来看，行政权都呈现出逐步扩张趋势，[16]行政活动日益复杂化、集束化，行政规制工具日益多样化、技术化，所形成的行政法律关系也呈现出连贯性、多面向，传统以行政末端或行政结果为导向的行政行为合法性评价的司法审查方法已难以把握行政法律关系的全貌，因此要建立预防型行政公益诉讼。换言之，我国现行由检察机关提起的行政公益诉讼制度仍属于一种事后救济类型诉讼制度，难以达到对公共利益全面救济的目的，必须建立预防性行政公益诉讼制度，[17]对侵害公益结果尚未发生的行政行为提起公益诉讼，从而突破现有行政公益诉讼制度的“局限”，实现对对行政行为的过程控制，从而最大限度地保护公共利益。

预防性行政公益诉讼具有以下特征：其一，在起诉时间上，是在公共利益遭受实际损害结果发生之前；其二，在适用范围上，通常适用于公共利益可能遭受不可逆损害之情形；其三，在诉讼目的上，是为了预防公共利益损害后果的发生。“只有行政行为的实施将导致比较严重的、不可弥补的、具体的损害，才能适用预防性行政诉讼”。[18]预防型行政公益诉讼的具体类型可包括四类：一是停止作为之诉，即要求行政机关不做出或停止做出某类行政活动(包括行政行为、行政事实行为)的诉讼。二是撤销之诉，即要求行政机关撤销行政行为的诉讼。三是确认之诉，即要求法院确认行政机关的事实行为构成违法的诉讼。四是义务之诉，即要求行政机关履行法定义务的诉讼。从长远规划看，应当在战略层面将预防型行政公益诉讼作为一种制度架构，改造行政公益诉讼；从现实选择看，可以将预防型行政公益诉讼作为行政公益诉讼的重要补充，实现结果性法律监督转向过程性法律监督。当然，预防型行政公益诉讼作为重要的制度构造，它要求对行政机关的行政行为进行全面动态观察，要求对司法机关的诉讼过程聚焦于行政违法性说理论证，要求检察机关的法律监督与范围拓展、组织设立、诉前程序、配套规则等密切结合，具体可以从立案范围、起诉条件、审判程序、裁判规则等方面构建预防型行政公益诉讼。

三、受案范围：现实局限及其未来拓展

行政公益诉讼作为一种新型的诉讼制度，其在受案范围、起诉主体、线索来源、起诉期限、诉前程序、举证责任、诉讼请求、裁决内容等方面都具有特殊性。其中，受案范围、起诉主体、诉前程序和举证责任是主要问题和争议焦点。

(一)受案范围的局限及困境

受案范围问题是行政公益诉讼制度的首要问题，其不仅决定了行政公益诉讼的适用广度，而且决定了行政公益诉讼制度的价值大小。从我国司法实践和立法演进看，行政公益诉讼受案范围呈逐步拓展态势，包含生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域。但现有受案范围仍存在重大缺漏，需要进一步深化扩展。行政公益诉讼的受案范围决定于公共利益的内涵外延。维护公共利益和纠偏行政行为是行政公益诉讼的两大目的，故而，公共利益的外延范围和行政机关的职权范围决定了行政公益诉讼的受案范围。行政机关的认定及其职权行为的判断并不困难，但对公共利益的界定却是极不容易的事情。“公共利益”作为一个古老而常见的概念，至今仍没有一个公认定义。但普遍认为其具有广泛性、抽象性、多样性，既可以表现为土地、资源、生态等物质形态，也可以表现为食品安全、竞争秩序、国防建设等非物质形态，甚至还可以表现为法律制度、价值观念、道德伦理等意识形态。但公共利益是一个不断发展的历史概念，属于特定时空的产物，不同社会形态、不同发展阶段的公共利益具有不同的表现形式。随着社会的进步，人们对公共物品(公共利益的表现形式)的需求不断增多，公共物品的供给能力不断增强，公共利益的范围也在不断拓展。从应然角度看，行政公益诉讼的受案范围应当涵盖所有公共利益领域，然而，行政公益诉讼制度的构建不是一蹴而就的，有一个渐进发展的过程，需要在实践中进一步拓展受案范围。

(二)受案范围的拓展及转向

我国行政公益诉讼受案范围制度的完善，至少应包括三个层面：一是受案范围的拓展。前已述及，公共利益范围广泛、形式多样，除了已经纳入行政公益诉讼范围的领域，义务教育、未成年保护、税收、信息安全等领域也存在诸多侵犯公共利益现象，应逐步进入行政公益诉讼视野。二是受案范围立法例的选择。关于行政公益诉讼受案范围的立法例，主要存在两种观点：一种是“固定式”，即通过立法明确列举的方式确定行政公益诉讼的受案范围；[19]另一种是“开放式”，即通过概括界定的方式确定行政公益诉讼的受案范围。[20]从我国立法看，似乎采取了第三种方式——“折中式”，即通过概括+列举方式确定行政公益诉讼的受案范围。笔者认为，通过渐进式立法采取“折中式”立法例，是符合中国国情的现实选择。应通过类型化立法，并采取“公益受损(危险)实质标准+范围列举+兜底条款”立法例，按照轻重缓急逐步扩大行政公益诉讼受案范围。三是从受案范围转向启动标准。行政公益诉讼的受案范围是静态的、抽象的立法规定，而启动标准具有更强的动态的操作意义。完善行政公益诉讼启动标准，有助于实现行政公益诉讼迈向客观诉讼，有利于预防检察机关滥用行政公益诉讼起诉权。从我国现实看，行政公益诉讼虽已呈现出诸多客观诉讼特征，但对于检察机关行政公益诉讼起诉权的行使仍缺乏有效约束，存在检察机关主体地位不清晰、诉前程序不细致、行政不作为认定不统一等问题，[21]特别是案件线索发现移交机制不流畅，导致启动行政公益诉讼时常陷入窘境。因此，立法重点应当实现从受案范围向启动标准的转变，明确行政公益诉讼启动标准要求。

四、起诉主体：角色定位及其职能实现

原告资格是行政公益诉讼制度的核心问题，也是学界争议较大的问题。该问题又分为三个层面：其一，行政公益诉讼的起诉主体是一元的、二元的抑或多元的？其二，检察机关在行政公益诉讼中的角色定位如何？三是如何发挥检察机关的法律职能？

(一)起诉主体的选择及缘由

就行政公益诉讼的原告资格问题，目前学界主要存在三种观点：一是一元论，即认为行政公益诉讼的起诉主体是唯一的即检察机关；[22]二是二元论，即认为检察机关及社会公益组织都有权提起行政公益诉讼；[23]三是多元论，即认为检察机关、社会团体、公民等都享有行政公益诉讼起诉权。[24]我国目前立法采用“一元论”模式，即检察机关独享行政公益诉讼原告资格，是唯一提起主体。从西方法治发达国家的经验来看，不断放宽行政公益诉讼起诉资格是普遍做法和基本规律，“当代立法的趋势是放宽起诉资格的要求，使更多的人能够对行政机关的行为提起申诉。”[25]P460笔者认为，建立在传统诉讼理论和诉讼模式基础之上的诉讼制度架构，将公益诉讼与私益诉讼截然分开对立，已经不能满足保护公共利益的需要。虽然，由检察机关提起行政公益诉讼有利于发挥检察机关作为国家法律监督机关的法定职能，有利于拓展对行政部门履职行为的司法监督空间，但检察机关作为行政公益诉讼的唯一提起主体，在制度逻辑上难以实现自洽。从长远来看，逐步放宽起诉主体资格是我国行政公益诉讼立法的必然趋势。

就检察机关在行政公益诉讼的角色定位问题，不仅涉及到检察机关在行政公益诉讼中的身份称谓问题，而且涉及到行政公益诉讼程序构造和规则适用问题。对此，检察机关倾向于“公益诉讼人”身份，法院和行政机关则倾向于“原告”身份。最终，我国立法将检察机关这一法律监督机关定位为“公益诉讼人”身份，其权利义务参照《行政诉讼法》关于原告诉讼权利义务的相关规定。如此一来，检察机关在行政公益诉讼中的法律地位定位还不甚清晰，甚至显得凌乱和模糊，需要进一步明确细化。就检察机关法律职能发挥问题，首先需要肯定的是，由检察机关提起行政公益诉讼具有其独特的中国逻辑，符合中国现阶段社会发展需求。检察机关是宪法确定的国家法律监督机关，在人力物力、办案经验、专业技术、权威性和独立性等方面都具有独特优势，赋予其行政公益诉讼起诉主体资格突破了传统诉讼理论中的原告适格理论，有助于从根本上改变传统行政诉讼中原被告力量不平衡局面。行政公益诉讼中，检察机关兼具“法律监督者”和“公益代表人”双重身份，彰显出行政公益诉讼的双重价值追求——监督行政机关行政行为和维护公共利益。问题在于，我国现行立法回避了行政公益诉讼的诉讼模式、法律性质及检察机关的诉讼地位问题，容易导致检察机关陷入角色混乱和权力混合困窘，无法处理其同时担任行政公益诉讼原告和行政公益诉讼监督者的矛盾关系。

(二)检察机关的角色定位与职能实现

一方面，要逐步扩大行政公益诉讼起诉主体范围。现代公益诉讼原告资格的赋予，不再强调“利益享有者”，应破除以“保护直接利害关系人权利”标准为核心的私益诉讼中心主义模式，赋予公民、法人、社会组织等社会个体直接提起行政公益诉讼之权利，但考虑到我国的社会现实，可以采取渐进立法模式。即先将行政公益起诉资格赋予社会公益组织，待时机成熟后再扩大至公民、法人等其他社会主体，同时赋予检察机关、公益组织第一顺位起诉权，公民、法人、其他组织第二顺位起诉权。另一方面，通过以审判为中心的诉讼制度改革，重新厘清检察机关在行政公益诉讼中的功能定位、身份职责和价值目标。在行政公益诉讼审判阶段，检察机关应当更多地定位为“原告”，防止出现检察机关既充当监督员又充当运动员的问题。笔者建议，围绕“法律监督”逻辑展开，对检察机关的法律监督权进行具体化、诉讼化梳理，然后进行了类型化、立体化安排，最后按照诉讼规律设计检察机关行政公益诉讼权，从而形成法律监督涵摄行政公益诉讼的整体格局。同时明确“公益诉讼人”权利义务，赋予检察机关调查取证权和必要时采取强制措施的权利，建立全国统一委托专业鉴定机制，细化现场勘验等具体操作规程，加大对检察机关行政公益诉讼权利规制力度。

五、前置程序：检察建议及其规则优化

(一)前置程序的成效及缺陷

检察建议作为行政公益诉讼前置程序，是目前我国行政公益诉讼程序立法重点内容，也是最具特色的检察公益诉讼制度。从实践来看，诉前程序案件已经成为行政公益诉讼案件的主要类型，检察建议也已经成为行政公益诉讼案件主要的办结方式，发挥着节约司法资源的重要优势和分流功能，形成了一个勾连检察机关与行政机关、融合外部监督与自我纠错的复合型模式。[26]

目前，关于行政公益诉讼诉前程序的争议主要存在两个方面的问题：一是诉前程序的必要性问题；二是诉前程序的法律地位问题。对于第一问题，学界主要存在两种观点，一是肯定论，即认为应当将督促行政机关履行保护公共利益的职责作为提起公益诉讼的前置程序；[27]二是否定论，即认为公益诉讼的诉权主体可以直接提起而无需将穷尽行政执法救济作为前提。[28]对于第二个问题，学界也主要存在两种观点，一种观点认为诉前程序是辅助程序，诉讼程序才是核心程序。“诉前程序是实现法律监督的灵巧设计，提起诉讼则是制度核心和最终保障。”[29]另一种观点认为诉前程序是行政公益诉讼的重要部分，这也是学界主流看法。笔者认为，对于行政公益诉讼而言，诉前程序不仅必要，而且是行政公益诉讼制度的重要组成部分。换言之，诉前程序与提起诉讼具有同等重要的法律地位，检察建议兼具诉前程序和法律监督双重属性。一方面，行政行为的效率性决定了其具有优先原则，行政执法是增进和维护公共利益的首要方式，诉前程序是对行政首次判断权的尊重，符合行政诉讼中的“穷尽救济原则”。另一方面，司法审判具有谦抑性，公共利益的抽象性更是决定了公益诉讼的提起通常应当设置一定门槛即前置性程序。从我国司法实践看，诉前程序在行政公益诉讼中发挥了重要作用，具有特殊价值。申言之，具有“柔性”特点的作为诉前程序的检察建议，与具有“刚性”特点的作为后盾程序的诉讼程序，既相互独立又相互衔接，是互为支撑的两个诉讼单元，极大地激活了行政机关自我纠错的积极性，也有效缓解了诉讼程序给行政机关和司法机关带来的压力。

问题在于，检察建议虽然已经成为我国行政公益诉讼制度的独特设计，但无论是理论层面抑或是实践层面，对检察建议的价值定位、运行机制、制度规则等仍存在诸多争议，弱化了其作为诉前程序的认同度和实践效能。具体而言，法律对于诉前程序的定位更多的是行政公益诉讼的形式条件，检察建议制度过于原则。缺乏上位法明确规定，规范效力层次较低，法律约束力不足，程序衔接不畅，需要进一步优化行政公益诉讼诉前程序规则。

(二)前置程序的规则重构

与我国其他领域立法路径不同，公益诉讼立法呈现出明显的实践性特征，即公益诉讼受目的论解释和司法政策影响深刻，通过司法实践探索不断建立健全实体规则和程序规则，行政公益诉讼亦是如是。2017年《行政诉讼法》最终确立的我国行政公益诉讼制度正是建立在两年政策试点基础之上的，各地在行政公益诉讼司法实践中产生的诸多典型案例以及出台的诸多创新政策为我国行政公益诉讼制度的正式建立提供了大量的实践样本，积累了丰富的法治经验。因此，需要在全面考察我国行政公益诉讼实践基础上，关照既有公益诉讼制度规则，探讨行政公益诉讼理论主要争议，分析影响行政公益诉讼制度体系建构的关键因素，从而为制定《公益诉讼法》提供智力支撑。

从司法实践经验看，检察建议作为行政公益诉讼程序立法的重点内容，应从以下几方面着手完善：一是明确检察建议的法律定位，赋予检察建议强制约束力，增强检察建议的刚性，即当行政机关不积极履行检察建议时，检察机关可以直接申请人民法院强制执行或者由人民法院直接强制执行。二是明确检察建议的内容、次数、履行期限、回复要求等内容。鉴于检察建议的严肃性，检察机关签发检察建议应以“一次”为限，并加大法律援用力度。[30]三是建立检察建议与起诉程序的衔接制度，明确规定检察建议签发后检察机关提起诉讼的情形、时间、要求等。

六、举证责任：理论自洽及其制度体系

(一)举证责任的分配及自洽

如何分配举证责任是构建行政公益诉讼制度的难点和焦点问题之一。举证责任作为整个诉讼制度的关键环节，其目的在于解决应当由谁来“提出主张、提供证据、反驳说服，并且在举证不能的情况下承担不利后果”的问题。[31]在传统诉讼理论中，民事诉讼适用“谁主张谁举证”基本原则，行政诉讼适用“举证责任倒置”基本原则，而这一责任分配规则的内在逻辑在于举证能力和诉讼正义。对于行政公益诉讼这一新型诉讼形式而言，应当采取何种举证责任规则，存在不同看法。赞同“举证责任倒置”者有之，赞同“谁主张谁举证”者亦有之。

详言之，学界对行政公益诉讼举证责任的认识存在较大差异，主要观点大致可归纳为三种：一种观点认为，应当适用“举证责任倒置”规则。其理由是，行政公益诉讼与一般行政诉讼类似，仍属于行政诉讼范围，《行政诉讼法》关于举证责任的规定原则上当然适用于行政公益诉讼，因此不应突破行政诉讼的“举证责任倒置”原则，行政机关具有较强的举证能力和便利的举证条件，理应证明其行为的合法性，甚至应当加重被告行政机关的举证责任。[32]另一种观点认为，应当适用“谁主张谁举证”原则。其理由在于，行政行为具有公定力，检察机关必须提供相应足够的证据才能推翻已经据此形成的行政秩序；同时，检察机关具有较强的举证能力和相当突出的专业优势及人才优势，由其承担举证责任符合公平正义原则，亦有利于防止检察机关滥用行政公益诉权。[33]还有一种观点认为，不宜笼统适用行政公益诉讼举证规则，而应当区别对待作为类和不作为类行政公益诉讼案件，分别采用“举证责任倒置”和“谁主张谁举证”规则。[34]其理由在于，作为类和不作为类行政公益诉讼性质不同，原告的举证责任应当有所区别。

举证责任的分配以及举证规则的设计，受多种因素的影响，但最核心的有两个：一是案件的性质。对于民事诉讼案件，保护的是私益，当事人处于平等地位，举证能力相当，因此应当以“谁主张谁举证”为原则；对于行政诉讼案件，虽然保护的也是私益，但当事人处于明显不平等地位，举证能力也存在巨大差异，所以应当以“举证责任倒置”为原则。对于公益诉讼案件，保护的公益，理应适用“举证责任倒置”原则，但由于公益诉讼案件复杂、类型多样，不能简单地笼统适用之。二是当事人的举证能力。检察机关、社会组织以及法律规定的其他机关的举证能力通常比社会个体要强，如果公益诉讼中刚性地严格地适用“举证责任倒置”原则，显然欠缺妥当性。因此，如果从举证能力角度出发，检察机关提起的公益诉讼采取“谁主张谁举证”似乎较为公平，其他主体提起的公益诉讼采取“举证责任倒置”似乎有利于克服原告弱势窘境。或者，公益诉讼原告负初步举证责任，即对被告的行为侵害(危害)公共利益进行举证，被告对自己行为的合法性进行举证。当然，对于“作为”类侵犯公共利益的公益诉讼，应当实行举证责任倒置；对于“不作为”类侵犯公共利益的公益诉讼，应当实行“谁主张谁举证”。申言之，从理论上看，检察机关相比公民、法人、社会组织等社会主体而言，具有较强的举证能力，在收集证据、获取信息等方面有着一定的人力、财力、技术、资源等优势，理应承担行政公益诉讼举证责任。然而，行政公益诉讼的行政特质和公益诉讼特质决定了，由检察机关承担全部举证责任有失公允，也不利于公益诉讼保护公共利益之目的，也有悖于检察机关举证能力有限之现实。

根据目前法律规定，对于普通行政诉讼案件，原告只需证明起诉符合法定条件即可，[35]但对于行政公益诉讼案件，最高人民检察院《试点办法》对检察机关在行政公益诉讼中的举证责任作了原则性规定，体现在第44条、第45条，主要包括以下几方面：(1)初步证明国家和社会公共利益受到侵害；(2)证明起诉符合法定条件；(3)证明存在检察院履行了诉前程序提出检察建议且行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的事实；(4)其他应当由人民检察院承担举证责任的事项。这一方面源于检察机关的举证能力较强，另一方面基于节约诉讼资源考虑，防止滥诉情况发生。但从实践来看，在行政公益诉讼试点中，出于谨慎妥当处理行政公益诉讼案件之考虑，检察机关承担了行政公益诉讼的主要举证责任，从而以充分确凿的证据支持检察机关的诉讼请求，这无疑加重了检察机关的举证责任负担，甚至成为检察机关不能承受之重。另外，公益诉讼中，证据偏在问题凸显，这对证据调查手段提出了更高的要求，[36]迫切需要改造证据调查协力义务规则，优化公益诉讼举证制度，从而解决公益诉讼证据难题。如今，《民法典》已经将生态破坏纳入侵权责任框架，生态破坏侵权依然适用无过错责任原则亦应无太大争议。问题在于，检察机关作为国家法律监督机关，在法律规定的机关和有关组织不起诉时应行使“兜底”起诉职权，但其是否适用《民法典》规定的举证责任倒置规则？目前尚无权威规定或解释可以遵循。《适用解释》规定检察机关提起环境民事公益诉讼应以“被告的行为已经损害社会公共利益的初步证明材料”作为因果关系证明标准，但去掉了“损害社会公共利益的重大风险”，这无疑削弱了环境民事公益诉讼的一个重要功能——阻却违法。同样，在检察机关提起的行政公益诉讼时，应对“被告违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料”进行举证，也没有涉及“社会公共利益受到损害的重大风险”。再者，行政公益诉讼的首要目的在于纠正行政机关的违法行为或行为偏差或督促其依法作为，而非进行损害赔偿，要求检察机关对损害结果进行举证显然偏离了这一诉讼目的，更何况对损害结果进行举证也超出了当下检察机关的举证能力。

总之，行政公益诉讼举证责任分配制度具有特殊性。“公益诉讼人”——检察机关这一全新身份定位，决定了其既与传统行政诉讼原告有相同之处，更存在着重大区别。应当创新传统诉讼举证责任理论，构建新型行政公益诉讼举证责任制度。详言之，检察机关应当承担有限举证责任：(1)起诉符合法定条件；(2)行政机关行政行为存在侵害公共利益并造成损害事实，或者存在保护公共利益不力事实(不作为)，并且只需提交“国家和社会公共利益受到侵害的初步证明材料”即可。

(二)举证责任制度体系建立

证据思维是法治思维的重要内容，举证责任是诉讼活动的关键枢纽。从法律规范角度讲，举证责任规范与证据能力规范、质证规范、证明力规范等一道共同构成了证据规范，并居于证据规范的核心地位。科学合理地分配举证责任意义重大，直接影响当事人诉讼义务及案件诉讼结果，而举证责任的分配不仅源于法的目的性要求，而且与诉讼公正性密切相关。因此，应当进一步总结我国行政公益诉讼实践经验，不断完善适合我国国情的行政公益诉讼举证责任制度，健全类型化举证责任分配机制。

具体而言，笔者提出以下完善建议：其一，尽快通过专门立法对行政公益诉讼举证责任作出规定。可以通过《公益诉讼法》对行政公益诉讼举证责任作出专门统一规定，从而改变目前行政公益诉讼举证责任立法层次较低、法律依据较少且分散、法律规定存在冲突且过于简单化的现状。其二，考虑行政公益诉讼的特殊性，制定灵活的针对性强的举证责任规则。行政公益诉讼所呈现出的“双阶构造”诉讼程序之构造和“混合主义”诉讼模式之形态，[37]以及行政公益诉讼所具有的保护目的特定(公共利益)、起诉主体特定(检察机关)、诉讼程序特定(督促程序前置)等特点，决定了普通行政诉讼(行政私益诉讼)的举证责任及其分配规则不能简单地或当然地平移至行政公益诉讼。建议对一般的行政公益诉讼采用“谁主张谁举证”原则，对于涉及行政机关“不作为”或者“不依法履行职责”的行政公益诉讼采用“举证责任倒置”原则。换言之，对于“作为类行政公益诉讼”，检察机关需证明履行了诉前程序及公益受到了侵害，行政机关应证明其履行职务行为的合法性；对于“不作为类行政公益诉讼”，检察机关除了要证明履行了诉前程序、公益受侵害外，还应当证明行政机关具有相应的作为义务、行政机关拒不纠正违法行为或不履行法定职责。其三，赋予法官个案证明责任裁量权。在我国成文法国家传统的背景下，法官的举证自由裁量权非常有限，不能从因果关系推定原则出发灵活决定证明责任，在坚持“依法分配”举证责任即按照案件类型以及法律规定举证责任外，应当赋予法官享有一定的自由裁量权，便于进行灵活的“举证责任转换”。

同时，应当赋予检察机关一定调查取证权。最高人民检察院《提起办法》规定了检察机关调查取证的方式，但不得采取限制人身自由强制性措施，也不享有查封、扣押、冻结财产等强制权，实践中也缺乏对检察机关行使调查取证权时必要的可操作的指引规范。因此，要进一步细化检察机关调查取证权，包括检察机关调查取证保证措施制度、委托专业鉴定制度、专家辅助人制度等。[38]需要警惕的是，行政公益诉讼更加类似于民事公益诉讼，检察机关享有的调查取证权与刑事诉讼中的调查取证权存在本质区别，不能混用刑事侦查措施和手段，包括限制人身自由、查封、扣押等强制性措施，因此，应当预防检察机关刑事诉讼中固有的思维和行为惯性，建立健全检察机关调查取证权限制及监督制度。

七、结语：通过《公益诉讼法》细化行政公益诉讼制度规则

行政公益诉讼实践取得了重大成效，对于维护公共利益、构建法治秩序、促进依法行政发挥了重要作用。但通过全面考察和客观评估我国行政公益诉讼实践，不难发现，无论是在受案范围、诉讼主体制度方面，抑或是在案件管辖、审理程序制度方面，还是在裁判方式、裁决执行制度方面，仍存在诸多缺陷。建立健全行政公益诉讼制度对于推进全面依法治国、完善中国特色社会主义司法制度具有重大意义。申言之，我国行政公益诉讼法律制度虽已基本建立，但仍比较粗陋。公共利益表现形式的多样性、代表主体的多元性以及损害补偿的复合性决定了公益诉讼规范构造的特殊性。在解决行政公益诉讼模式选择和类型转型等宏观问题的基础上，应当细化行政公益诉讼规则，不断完善行政公益诉讼制度体系。目前，我国已启动公益诉讼统一化、专门化、体系化立法工作。应通过制定《公益诉讼法》或修改《行政诉讼法》并发布司法解释等方式，将我国行政公益诉讼司法实践中积累的本土经验提炼成法律规则，从而构建具有中国特色的行政公益诉讼制度。

其一，在受案范围规则方面，诸如不当使用公共财政资金行为、损害公共设施行为、危害公共安全行为等侵害公共利益的行为尚未纳入行政公益诉讼范围，行政公益诉讼尚未真正“负担起供给有效的司法公共产品的时代重责”。[39]因此，应当通过对公共利益概念界定化、公共利益形式类型化、扩大公益诉讼解释等方式，进一步拓展行政公益诉讼受案范围，应当将未成年保护、教育、税收等领域损害公共利益行为纳入行政公益诉讼范围。具体到立法例而言，应选择合适的行政公益诉讼受案范围立法例。行政公益诉讼受案范围立法例属于立法技术问题，可以采取“内涵概括+外延列举+兜底条款”立法例，重点在于完善公共利益认定标准规则和行政公益诉讼案件启动标准。行政公益诉讼的启动应当以保护公共利益为核心，在现有“两阶段标准”的基础上，增加最后救济和成熟克制两个要件。[40]

其二，在诉讼主体规则方面，进一步扩展行政公益诉讼起诉主体范围，从长远来看，赋予公民、企业等社会个体提起公益诉讼权利是大势所趋，促进公益诉讼与私益诉讼的相得益彰，可以采取渐进扩展的法治模式。同时，建立检察机关提起国家监护诉讼制度，赋予检察机关提起国家监护诉讼权力并明确其范围。

其三，在前置程序规则方面，应从法律高度明确检察建议的适用范围、内涵类型、内容形式、签发程序、法律效力、办理落实和救济途径等具体规则制度。同时，为了实现公共利益诉讼目的，应从诉讼请求规则、裁决规则、上诉规则等方面建立健全我国行政公益诉讼程序制度。

其四，在诉讼程序衔接规则方面，虽然通过省思人民法院公益诉讼裁判文书可以发现，司法审判案例依据法律文本规范按照“两阶段标准”细化了行政公益诉讼程序标准，在诉前程序阶段侧重于对行政机关不作为或者违法行使职权的形式性标准判断，在诉讼程序阶段侧重于受到侵害的公共利益是否得到恢复的实质性标准判断。但是，在立法上行政公益诉讼的启动机制并不健全，行政公益诉讼中诉前程序的判断标准也不明确。所以，应优化人民法院与人民检察院的衔接机制，增强侵犯公共利益行为的案件线索发现和移送，拓宽公益诉讼案件线索来源。

其五，在裁决执行监督规则方面，实践中，基于对行政机关的尊让，检察院和法院通常会对行政机关履行公益诉讼裁决持司法克制态度，留给行政机关较大的自由裁量空间。着眼于未来，应当完善对公益诉讼裁决的监督机制，可以尝试赋予检察机关持续监督公益诉讼裁决执行的监督权力，跟踪并审查公益诉讼裁决履行情况。另外，应当基于行政公益诉讼裁判执行的特殊性，建立健全执行听证制度、执行回访制度、第三方监督制度等配套制度，从而构建科学合理的行政公益诉讼执行制度。

注释：

① 例如，2000年严某某诉椒江区文体局拒不履行法定职责案、2000年沈某诉浙江省桐乡市国税局行政不作为案、2001年施某某与顾某某诉南京市规划局行政许可违法案、2002 年陈某某诉杭州市余杭区环保局行政不作为案、2003年金某某诉杭州市规划局行政许可违法案等。

② 例如，2009年中华环保联合会诉贵州省清镇市国土局不依法履行职责案、2013年毛某等诉慈利县规划局未履行职责案、2014年贵州省金沙县检察院诉金沙县环保局行政不作为不履行职责案等。

③ 需要说明的是，由于缺乏统一的公益诉讼登记管理系统，在我国当下案件分类统计中，公益诉讼并非诉讼程序的案由，缺少公益诉讼专门标识，对公益诉讼案件的数量统计主要是以公益诉讼起诉主体为方法。参见黄忠顺：《中国民事公益诉讼年度观察报告(2016)》，载《当代法学》2017年第6期，第129 页。

④ 从裁判年份统计，2021年78篇，2020年463篇，2019年507篇，2018年395篇，2017年813篇，2016年30篇，2015年2篇，2014年1篇。

⑤ 从审理地域及法院角度看，最高人民法院(1)北京市(12)天津市(1)河北省(19)山西省(22)内蒙古自治区(142)辽宁省(27)吉林省(276)黑龙江省(2)江苏省(84)浙江省(5)安徽省(174)福建省(106)江西省(16)山省(121)河南省(20)湖北省(277)湖南省(15)广东省(108)广西壮族自治区(2)海南省(25)重庆市(20)四省(28)贵州省(213)云南省(308)陕西省(149)甘肃省(97)青海省(3)宁夏回族自治区(2)新疆维吾尔自治区(1)。

⑥ 从文书类型角度看，以判决书1865篇，裁定书420篇，调解书0篇，决定书2篇，通知书2篇，令0篇。

⑦ 例如，2015年12月16日，山东省庆云县人民检察院因县环保部门不依法履行职责，依法向庆云县法院提起行政公益诉讼。这是全国人大常委会授权检察机关提起公益诉讼试点工作后全国首例行政公益诉讼案件。

⑧ 2016年1月13日，贵州省福泉市法院开庭审理贵州省锦屏县检察院诉该县环境保护局怠于履行职责行政公益诉讼一案，并当庭作出一审判决，支持了检察机关的诉讼请求，确认锦屏县环境保护局对鸿发石材公司、雄军石材公司等企业污染环境怠于履行监管职责的行为违法。这是检察机关提起行政公益诉讼试点后全国首例正式判决的案件。

⑨ 2016年3月1日，白山市人民检察院在严格落实诉前程序后，依法以公益诉讼人的身份对白山市江源区卫生和计划生育局与白山市江源区中医院提起行政附带民事公益诉讼。这是检察机关提起公益诉讼试点以来全国首例。