新时代我国义务教育有保障治理体制机制的实践探索

窦现金

[摘   要]党的十八大以来，特别是“两不愁、三保障”作为打赢脱贫攻坚战目标以来，我国义务教育发展取得了历史性成就，发生了历史性变化。我国义务教育阶段建档立卡贫困家庭辍学学生实现动态清零，义务教育有保障目标完全实现。面对义务教育有保障的重大变化，研究者分析了推动这一重大变化的教育法律法规的固本利远治理效能，梳理了我国实施的积极有效的义务教育有保障治理体制机制的政策，并对完善义务教育有保障治理体制机制、推动义务教育治理体系与治理能力现代化提出了政策性建议。

[关键词]义务教育;保障;治理体制机制;政策

中国共产党历来重视教育改革与发展。新中国成立后，在相对较短的时间内实现了普及教育的梦想。改革开放以来，教育事业迅速恢复，教育普及程度不断提升。黨的十八大以来，我国教育改革与发展取得历史性成就，发生了历史性变化。2020年，我国义务教育阶段建档立卡贫困家庭辍学学生实现动态清零，义务教育有保障的目标完全实现，高等教育普及化程度进一步提升。但是，还要清醒地认识到，我国区域义务教育资源配置不均衡，办学条件、地理环境、家庭经济状况和思想观念等多种因素交互影响，教育发展不平衡不充分的短板仍然存在，义务教育覆盖面、入学率、巩固率仍存在较大差异，各地学前教育供给与高中教育阶段拉动义务教育有保障的力度复杂多样，部分地区特别是老少边远地区仍存在失学辍学的现象，义务教育有保障的基础仍然很弱，义务教育治理体制机制仍需不断巩固完善。

一、充分发挥依法治教固本利远的

“义务教育有保障”治理效能

新中国成立七十多年特别是改革开放以来，党和国家不断探索和完善教育法律法规建设，依法保障和促进教育事业发展尤其是义务教育事业发展，充分发挥法制在推进义务教育有保障治理效能中的地位和作用。《中华人民共和国宪法》第十九条明确规定：“国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。[1]”

根据《中华人民共和国宪法》制定的《中华人民共和国教育法》明确规定“国家实行九年义务教育制度”，强调“各级人民政府采取各种措施保障适龄儿童、少年就学。适龄儿童、少年的父母或者其他监护人以及有关社会组织和个人有义务使适龄儿童、少年接受并完成规定年限的义务教育”[2]。

为了保障儿童、少年接受义务教育的权利，保证义务教育的实施，提高全民素质教育，根据《中华人民共和国宪法》与《中华人民共和国教育法》，国家制定了《中华人民共和国义务教育法》。该法进一步明确规定“国家实行九年义务教育”，并强调“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业”“国家实施义务教育，不收学费、杂费”“国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施”[3]。

从《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国教育法》到《中华人民共和国义务教育法》，我国已经建立了相对完善的义务教育有保障的法律体系，明确了义务教育发展的方针和目标，充分保障了公民接受义务教育的权利，为全面建设小康社会并开启社会主义新征程、基本实现现代化和提高全民族素质奠定了法律基础。

自1986年《中华人民共和国义务教育法》颁布实施以来，全国人大常委会组织了对该法执法情况的检查，并根据经济社会发展变化和教育改革发展实际情况，分别于2006年和2015年对《中华人民共和国义务教育法》有关条款进行了修订，确保其能够与时俱进，并分阶段解决了义务教育有法可依、义务教育上学难、上学贵的问题，义务教育不收学费、杂费以及素质教育等问题，依法保障了义务教育持续健康发展。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把全面依法治国、依法治教摆在国家治理体系与治理能力的突出位置，以前所未有的决心、举措和力度推进依法治国、依法治教，确保义务教育有保障的治理效能充分发挥。习近平总书记在全国教育工作会议发表重要讲话时，首先向全国广大教师致以节日的问候和祝愿，用实际行动践行《中华人民共和国教师法》，推动了依法治教工作新局面。

义务教育是面向全体国民的教育，具有普及性、公益性、强制性的特点，对国民素质提升具有基础性、战略性作用，需要全社会的共同努力，依法保障《中华人民共和国义务教育法》实施。例如，云南省怒江傈僳自治州兰坪县啦井镇乡政府起诉五位辍学学生家长未能履行法定监护人责任，导致其子女在义务教育阶段辍学，引起当地舆论的广泛关注，最后经法庭调解，五名学生顺利返学，以和解方式结案。这一实施《中华人民共和国义务教育法》的具体案例，让边远民族地区家长意识到自己送子女上学的责任，推动了当地义务教育阶段辍学学生很快清零，切实保障了义务教育有保障的落实，维护了法律“法定职责必须为”的应有之义，依法保障义务教育发展的治理效能日益彰显。

二、实施有效的义务教育有保障政策措施，

坚决消除义务教育阶段辍学现象

实现义务教育有保障，是实施《中华人民共和国义务教育法》的基本要求，更是打赢教育脱贫攻坚战、完成“两不愁三保障”目标的重要内容。党的十八大以来，各级党委和政府认真学习和贯彻落实习近平总书记关于教育的重要论述，实施积极有效的义务教育有保障政策措施，基本消除了义务教育辍学现象，实现了义务教育有保障的历史性突破，教育总体水平进入世界中上行列。据《人民日报》报道，截至2020年11月30日，全国义务教育阶段辍学学生由辍学台账建立之初的约60万人下降至831人[4]。全国尤其是民族地区“义务教育有保障”的教育发展新格局已经形成，为我国义务教育治理体系与治理能力现代化奠定了扎实基础。

义务教育有保障，特别是边远贫困地区和民族地区义务教育有保障，是新时代我国教育改革与发展具有里程碑意义的一件大事，标志着我国教育体系建设进入高质量发展新阶段。根据对各地实施义务教育有保障的实践，我国推进实施义务教育有保障的政策措施主要体现在以下四个方面。

1.持续加大义务教育阶段的投入，不断完善义务教育资助体系

长期以来，受经济社会条件的制约，我国义务教育得不到保障的根本原因是教育投入不足。改革开放以来，特别是党的十八大以来，各级党委和政府积极推进城乡义务教育一体化发展，努力缩小城乡义务教育资源的差距，大力促进教育公平，切断贫困代际传递，持续加大教育投入的力度和完善义务教育资助体系，特别是实施了营养餐补助计划。义务教育阶段不仅不收学费、杂费，还有可口的营养餐，有效促进了中小学生上学的积极性和主动性。

2016—2020年，中央财政安排义务教育公用经费补助3 931.24亿元，家庭经济困难学生生活补助435.92亿元，免费教科书补助712.13亿元;30.9万所义务教育阶段学校（约占总数的99.8%）辦学条件达到基本要求，29个省的1 762个县实施了营养餐计划，惠及14.57万所农村义务教育学校的4 060.82万名学生。我国义务教育有保障正在加速从“有学上”到“上好学”转变，义务教育有保障的发展格局已经形成。

2.建立一支师德师风高尚的教书育人队伍

随着义务教育经费保障条件的逐步改善，义务教育阶段的控辍保学越来越取决于建设一支有理想信念、有道德情操、有扎实学识、有仁爱之心的好教师队伍，能够把广大适龄儿童少年吸引到学校，使他们不因暂时的学习困难、学习障碍而辍学;能够切实践行有教无类、因材施教，激发学生的学习热情，用爱心、知识、智慧点亮学生心灵，将学生培养成为有信念、有梦想、有奋斗、有奉献，爱学习、爱劳动、爱祖国，德智体美劳全面发展的社会主义事业的合格建设者和可靠接班人。

习近平总书记强调“教师是立教之本，兴教之源”，指出“一个人遇到好老师是人生的幸运，一个学校拥有好老师是学校的光荣，一个民族源源不断涌现出一批又一批好老师则是民族的希望。[5]”教师的职业特性决定了教师必须是道德高尚的人群。在教育脱贫攻坚访谈中发现：学生辍学的原因是多方面的，但存在一个共同原因，那就是辍学学生在义务教育阶段曾遇到至少一门学科缺乏细心、耐心的教师。这说明，如果学生有一门学科存在学习障碍，且不能得到教师和同学的及时鼓励，就可能会逐渐演化成辍学。因此，各级党委和政府要进一步认识加强教师队伍建设的重要性，引导广大中小学教师牢记立德树人根本任务，努力做教育改革的奋进者、教育扶贫的先行者、学生成长的引导者，在教书育人过程中宽严相济，在教学相长中做学生的良师益友，尊重学生个性，理解学生情感，包容学生缺点和不足，善于发现每一个学生的长处和闪光点，激发学生学习兴趣，让每一个学生都享有接受义务教育的快乐，引导每一个学生成长为有用之才，坚决防止出现因学习障碍而辍学的学生。

3.建立面向留守儿童和随迁子女接受义务教育的控辍保学长效机制

从总体上看，当前控辍保学的重点难点依然是农村留守儿童和进城务工人员子女接受义务教育问题，尤其是“三区三州”和52个未摘帽贫困县。近年来，各地以打赢教育脱贫攻坚战为目标，普遍建立了控辍保学工作台账，全面梳理学区内在学和辍学学生情况，全面推进精细化管理，全面消除学区内学生辍学现象，确保义务教育巩固率达到95%以上。

例如，云南省文山壮族苗族自治州（以下简称文山州）聚焦义务教育有保障，着力抓好农村留守儿童和进城务工人员子女接受义务教育问题，创造了“四查三比对工作法”，紧紧围绕6～15周岁适龄儿童少年，通过排查比对，查清适龄儿童少年就读情况。依托学籍系统，核实在校生情况，找出差异原因，厘清学生来龙去脉，清楚掌握学生动向，对学生就读地、转入转出、休学、辍学生分类、学生去向、联系方式等情况说得清、道得明，做到人人都清楚、各个有交代，在此基础上建立教育、公安、司法等多部门联动机制，深入各村各寨，甚至远赴省外，坚持以“不漏一户，不落一人”的精神劝返复学。全州2020年开展宣传教育819人次，责令改正相关事项415件，劝返复学387人，圆满完成了义务教育巩固率95%的目标。同时，文山州统筹义务教育学校规划布局，加强农村寄宿制学校建设，将分散在边远村寨的学生合理安排在寄宿制学校学习，有效促进了农村义务教育有保障。

到目前为止，各地普遍建立了以居住证为主要依据的随迁子女入学政策，使随迁子女享有平等接受义务教育的权利。同时，教育部门会同民政部门实施农村留守儿童关爱保护专项行动，健全家庭、政府、学校履职尽责，社会力量广泛参与的农村留守儿童关爱保护体系，使农村留守儿童接受义务教育问题基本解决。

4.深化义务教育评价体系，不让一个孩子因为学习障碍厌学辍学

当前，义务教育阶段学生辍学现象基本上是由学习困难引发的，辍学学生的自信心、获得感、成就感普遍较差。根据在云南省广南县部分中小学开展的辍学学生走访座谈获悉，90%以上的辍学学生源于学习兴趣缺乏，学习成就感低，普遍感觉学习成绩不好;部分学生在体育、音乐等方面的天资禀赋很好，但这些方面的能力和潜能并没有得到认可。“按分数论英雄”的教育评价体系，对义务教育阶段青少年儿童的学习影响很大。因此，要着力完善立德树人体制机制，切实扭转不科学的教育评价导向，坚决克服义务教育人才培养过程中存在的唯分数、唯升学的顽瘴痼疾，建立促进学生德智体美劳全面发展的教育评价体系，激发中小学生学习热情，营造宽松健康的教育环境，鼓励中小学生相互学习和帮助，坚决杜绝对学习成绩较差学生的歧视现象，不让任何一个孩子因为学习障碍而厌学辍学。

三、完善义务教育有保障体制机制，

推进义务教育有保障治理体系

与治理能力现代化

截至目前，我国义务教育有保障的体制机制已经确立并逐步完善。不过，个别地区和学校防止辍学新增和反弹的任务依然十分艰巨，健全义务教育有保障的体制机制以及推进我国义务教有保障治理体系与治理能力现代化的任务繁重。当前要重点加强以下几个方面的工作。

1.坚持党对教育工作的全面领导，建立和完善“教育是党之大计、国之大计”领导体制

习近平总书记强调：“加强党对教育工作的全面领导，是办好教育的根本保证。[6]”党的十八大以来，围绕培养什么人、怎样培养人、为谁培养人这一根本问题，全面加强了对教育工作的领导，坚持把立德树人作为教育根本任务，坚决把义务教育有保障作为补齐教育发展的短板，多措并举，综合施策，确保义务教育有保障目标如期实现，教育脱贫攻坚取得历史性成就。

各地的经验表明：那些党委加强对教育工作全面领导的地区，义务教育有保障能力和水平显著提升。因此，要加强党对教育工作的全面领导，建立和完善“教育是党之大计、国之大计”领导体制，形成党对教育工作的领导纵到底、横到边、全覆盖的工作格局。各级党委和政府要把加强党对教育的全面领导当成重要职责，把教育改革发展纳入议事日程。党政主要负责同志要熟悉教育、关心教育、研究教育，建立健全党委统一领导、党政齐抓共管、部门各负其责的教育领导体制，保障教育尤其是义务教育治理体系与治理能力现代化。

2.坚持城乡义务教育一体化发展思路，确保我国青少年接受公平而有质量的义务教育

当前，我国的城乡二元结构矛盾难以在短期内消除，教育发展不平衡不充分的问题在相当长的时期内仍会存在，城乡教育资源配置不合理，乡村教育发展薄弱，统筹推进义务教育一体化发展的任务十分艰巨。因此，从全面建成小康社会到基本实现教育现代化，必须始终把提升国民素质、提升人力资本水平和能力放在首位，全面贯彻党的教育方针，坚持优先发展教育事业，坚持立德树人，筑牢义务教育根基，确保我国青少年普遍接受公平而有质量的义务教育。

要完善义务教育治理体系，落实义务教育“以县为主”的管理体制，加强省级政府统筹力度，优化教育资源增量配置能力，促进县域内义务教育一体化发展，努力缩小县域内义务教育差距，着力解决“乡村弱”和“城镇挤”问题，推动义务教育均衡发展，率先实现县域义务教育均衡发展和城乡基本公共教育服务均等化。

3.巩固义务教育控辍保学成果，提高义务教育有保障能力和水平

近年来，围绕实现全面建成小康社会“两不愁三保障”目标，各级教育部门尽锐出战，建立了全国义务教育阶段辍学学生台账，以52个未摘帽贫困县为主战场，以“三区三州”为决战地，全面推进义务教育控辍保学工作，使数以万计的学生通过义务教育改变了命运，通过学习专业知识改变了自己的就业路径和生活，创造了世界教育史上的奇迹。但是，从总体上看，义务教育控辍保学的基础依然不够牢固，巩固义务教育控辍保学成果的任务依然艰巨。

要继续从政策、资金、项目上加大支持力度，提高义务教育有保障能力和水平，推动义务教育更好地服务乡村振兴。要落实《深化新时代教育评价改革总体方案》，优化教育教学方式，引导学生提高学习兴趣，树立学习信心，增强学习动力，坚决遏制因学习困难导致辍学的情况发生。要进一步提高中小学师德水平，确立有教无类的师德风尚，探索学习困难学生的帮扶制度，鼓励学生团队式、手拉手等多种形式的学习，鼓励教师“一对一”帮扶学习困难学生。要进一步关注农村留守儿童的教育，提高农村寄宿制学校管理水平，确保农村留守儿童都能接受义务教育。要进一步解决进城务工人员子女接受义务教育问题，保护适龄儿童少年依法接受义务教育的权利，让每一名适龄儿童少年都能接受国家法律規定的高质量九年义务教育。

参考文献

[1]全国人大常委会办公厅.中华人民共和国宪法（公报版）[M].北京：中国民主法制出版社， 2018.

[2][3]教育部法制办公室.新编教育法律法规规章[M].北京：外语教学与研究出版社，2017.

[4]张烁.义务教育巩固率达94.8% 我国基础教育解决“有学上”问题[N].人民日报，2020-12-11.

[5]习近平.在同北京师范大学师生代表座谈时的讲话[N].人民日报，2014-09-10.

[6]新华社.习近平出席全国教育大会并发表重要讲话[EB/OL].[2018-09-10]http：//www.gov.cn/xinwen/2018-09/10/content_5320835.htm.

（责任编辑 郭向和   校对 姚力宁）