工程师多边互认体系及对我国工程师国际流动的思考

张鸣天，郝胤博，方四平

(1.中国科协培训和人才服务中心，北京 100081；2.中国标准化协会，北京 100048)

1 工程师多边互认体系形成的背景

第二次世界大战结束后，为了尽快使全球经济得到恢复，国际上逐渐形成了以布雷顿森林体系为主的国际货币体系，和以关税与贸易总协定（General Agreement on Tariffs and Trade，GATT）为主的国际贸易体系，其中GATT 在国际贸易领域发挥了重要作用。但随着时间的推移，世界贸易从以货物贸易为主导逐渐发展成货物贸易与服务贸易并重的局面，GATT 在很多领域并不能发挥作用，各个国家（地区）开始尝试加强和扩大多边贸易体系，并最终推动达成了乌拉圭回合谈判协议、《马拉喀什宣言》和世界贸易组织的建立。1995 年1 月正式生效的服务贸易总协定（General Agreement on Trade in Service，GATS）作为GATT 在乌拉圭回合谈判达成的第一套有关国际服务贸易的具有法律效力的多边协定，宗旨是在透明度和逐步自由化的条件下扩大服务贸易，并促进各成员的经济增长和发展中国家服务业的发展。GATS 规定了国际服务贸易的4 种方式，即跨境交付、境外消费、商业存在和自然人流动，列出了12 个类别的服务行业，即商业、通信、建筑、销售、教育、环境、金融、卫生、旅游、娱乐、运输和其他。

工程服务作为商业服务中的一种专业服务，是企业参与跨国工程项目、提供跨国专业支持和技术保障的重要服务内容，而提供工程服务的工程师们势必要进行跨国执业。随着国际间工程服务贸易需求的迅速增长，工程师的国际流动得到了越来越多的重视与关注，但世界上大多数国家（地区）对工程师都有着各自不同的认可政策和程序，不仅制约了工程师的国际流动，也对企业开展跨国工程项目产生了一定影响。在这一背景下，有关国家（地区）自1995 年GATS 正式生效前后，开始谋求通过资格互认来促进工程师国际流动，从而形成了一系列国际性和区域性的工程师协议，尝试以此破除彼此间的壁垒，推动国际服务贸易发展。

2 主要工程师多边互认体系介绍

基于对工程师形成所需经历的工程教育、资格认证、资格保持等3 个阶段的共识，世界范围内逐渐形成了工程教育和工程师资格的多边互认体系。其中，《华盛顿协议》（Washington Accord）体系和欧洲工程教育（EUR-ACE）认证体系是全球两大主要的工程教育多边互认体系，二者也基本对应了各工程师多边互认体系中对学历的要求。目前，世界范围内在工程师层面形成了《国际职业工程师协议》（International Professional Engineers Agreement，IPEA）1 个国际性，《亚太工程师协议》（APEC Engineer Agreement，APECEA）、《欧洲工程师认证体系》（EUR-ING）、《东盟工程服务互认协议》（ASEAN Mutual Recognition Arrangement on Engineering Services，MRAES）、《专业工程师相互承认文件》（Mutual Recognition Document）等4 个区域性的多边互认体系。其中，《国际职业工程师协议》和《亚太工程师协议》同属于国际工程联盟（International Engineering Alliance，IEA），除此之外，IEA 旗下还包括致力于推动工程技术员和工程技师多边互认的《国际工程技术员协议》与《国际工程技师协议》，以及《华盛顿协议》《悉尼协议》《都柏林协议》三大工程教育互认体系，具有经《华盛顿协议》成员认证通过的工程专业学历（学位）的工程师被视为满足《国际职业工程师协议》和《亚太工程师协议》中对工程师的教育经历要求。

2.1 国际性工程师多边互认体系

2.1.1 基本情况

国际性工程师互认工作最早由《华盛顿协议》成员在1995 年提出，历经20 多年的发展与完善，最终形成了生效于2018 年7 月1 日的《国际职业工程师协议》［1］。IPEA 为职业工程师的工程能力建立了国际标准框架，授权各正式成员建立并维护国际职业工程师注册名录，致力于推动工程师独立执业能力认证标准和质量保障体系形成国际化共识，进而通过简化其正式成员的工程师认证过程来促进互认。目前，该协议共有来自不同国家（地区）的16 个正式成员和3 个预备成员。

2.1.2 特性分析

一是协议的国际性。IPEA 作为全球范围内最广泛适用的工程师互认体系，其成员覆盖了来自亚洲、欧洲、北美洲、非洲、大洋洲的16 个国家（地区）。根据促进工程师多边互认的宗旨，IPEA 要求正式成员制定并维持相关工程师评价标准，并有义务将满足条件的人员列入国际职业工程师注册名录，注册名录中的人员有权使用“国际职业工程师（IntPE）”称谓。IPEA 的工程师评价标准包括：被认可的综合学术水平、独立执业能力（满足IEA 制定的素质能力要求）、毕业后至少7 年的工作经历（其中至少有2 年负责重大工程工作）、参与持续职业发展活动、在实践中履行道德责任、作为职业工程师对个人行为和决定负责等。IPEA 条款要求正式成员间相互承认具有IntPE 称谓的人员已具备工程师独立执业能力；若需要进一步认证，范围也应仅限于确认该人员熟悉各自管辖区法律法规、标准规范并能据此开展工程实践和有效沟通。这一条款在一定程度上促进了具有IntPE 称谓的工程师在IPEA 正式成员国（地区）间的流动，也是IPEA 作为国际性工程师多边互认体系的核心条款。

二是成员的非政府性。IPEA 的成员分为正式成员、限制成员、预备成员等3 类。申请成为IPEA 预备成员的组织需要证明其注册、许可或其他同等认证方案与其他正式成员的此类方案在概念上相似，同时需要满足以下条件：是在本管辖区内依法成立、具有非政府性质、拥有评价相关人员执业（如许可、注册）的无争议权利的评价机构，能够制定、批准、评估和执行评价标准和程序的政策，独立于本管辖区内的高等院校，且不受利益相关者的影响独立作出评价结论。由此可以看出，IPEA 实际上是由各个国家（地区）的民间工程组织自发推动而形成的国际性互认体系，但也正由于属于非官方协议，经各正式成员认证的国际职业工程师在协议有效区域内流动时，也有可能会被区域内有关国家（地区）官方工程机构要求采用其他程序对其资格进行再次认证。

2.2 区域性工程师多边互认体系

目前世界范围内4 个区域性工程师多边互认体系中，《专业工程师相互承认文件》是美国、加拿大、墨西哥有关工程组织于1995 年5 月在《北美自由贸易协议》这一框架下签订的，适用于墨西哥、加拿大全境及美国得克萨斯州。该协议指出获北美自由贸易区内认可的教育、经验和考试标准的人员可以获得职业工程师短期或者永久执照［2］，不过有关这一区域性多边互认体系的文献较少，且其依据的《北美自由贸易协议》也已于2020 年7 月1 日被《美墨加协议》取代，由于不确定该文件是否仍在生效，故在此不进行具体介绍和分析。

2.2.1 基本情况

《东盟工程服务互认协议》正式生效于2005 年12 月9 日，由东盟各成员国经济部长在马来西亚吉隆坡召开的第11 届东盟峰会边会上共同签署，旨在通过推动相关信息的流动，提供加强工程服务专业能力的通用互认模型［3］。MRAES 定义的工程服务完全对应了联合国《临时中心产品分类》中的编码8672（即工程服务）下涵盖的所有活动。但相较于其他区域性工程师多边互认体系，由于东盟各成员国服务贸易竞争力差异性较大，且部分成员国尚未建立完整的工程师制度，该协议对促进工程师流动的实际效果并不是很理想。

《亚太工程师协议》正式生效于2017 年7 月1日，该协议作为亚太地区的区域性工程师多边互认体系，旨在在亚太经合组织各经济体的工程组织间建立强大合作网络。与IPEA 相似，该协议也制定了一套职业工程师的基准能力标准和实质等效的质量保障体系框架，通过简化正式成员的工程师认证流程来促进互认，且大多数APECEA 的成员也是IPEA的成员。目前，该协议共有来自不同国家（地区）的14 个正式成员、1 个限制成员和1 个预备成员。

《欧洲工程师认证体系》由欧洲国家工程协会联合会（FEANI）创设于1993 年，是适用于FEANI成员的一种欧洲工程师称谓［4］。成立于1951 年的FEANI 联合了欧洲部分国家（地区）的工程组织，并通过这些工程组织代表了欧洲大约600 万名工程师的利益，该组织被欧盟委员会正式认可为欧洲工程专业的代表。FEANI 通过其活动和服务，特别是通过授予“EUR-ING”称谓来促进欧洲工程师资格互认，并加强工程师在社会中的地位、作用和责任［5］。目前，该体系共有33 个国家成员和1 个附属成员。

2.2.2 内容对比

上述3 个区域性工程师多边互认体系虽然形成时间和适用范围各不相同，但内容上却有不少相似之处（见表1）。

2.2.3 共性分析

一是均具有相似的形成起源。3 个体系的形成目的均是希望能够在相应区域内推动实现工程师资格互认。MRAES 的形成最早起源于1995 年12 月15 日，东盟各成员国在第5 次东盟首脑会议上正式签署了《东盟服务框架协议》，确定加强各成员国之间在服务领域的合作，促进专业人员、熟练劳动力、人才在东盟的自由流动，实现服务贸易自由化。APECEA 的形成最早起源于1995 年11 月召开的第三次亚太经合组织领导人非正式会议，会上各成员同意促进合格工程师流动并在后续历年会议上加以推进，于2000 年正式启动形成了亚太经合组织工程师注册机制，最终形成了APECEA。EUR-ING 是由FEANI 的22 个国家成员于1993 年创设的专业称谓，其初衷是为促成欧洲统一市场和保证成员国家工程师的自由流动，FEANI 通过推广EUR-ING，使得在不同国家（地区）执业的工程师能够获得一致的能力认可。

二是均具备一定的官方背景。从其各自的形成起源来看，3 个体系或多或少都是由官方层面推动建立的。比较典型的是MRAES，其10 个成员组织均为东盟10 个成员国内具有官方背景的工程机构，如文莱发展部、马来西亚工程理事会、新加坡专业工程师理事会等。与之相反，APECEA 虽然也是在亚太经合组织推动下形成，但对其成员的要求与IPEA相同，都是在本管辖区内依法成立、具有非政府性质的民间组织，因此若其成员间想要实现工程师资格双边互认，则必须由双方经济体相关官方工程机构参与或同意。EUR-ING 虽然不是由官方直接推动，但FEANI 是被欧盟委员会正式认定的欧洲工程专业代表，相当于拥有官方背书，并要求每个国家（地区）只能有1 个机构（如有多个机构需要授权1 个国家委员会作为代表）作为国家成员加入该组织，这一点也保证了国家成员的独特地位。

三是均设有相应的工程师称谓。为了实现工程师资格互认的目标，3 个体系均设立了相应的工程师称谓和认证标准，将获得称谓的工程师列入注册名录，以期减少他们在体系内成员国家（地区）间流动的障碍。MRAES 共定义了两类工程师，分别是按要求在原籍国注册的“东盟特许职业工程师”，以及到所在国注册的“注册外国职业工程师”；而APECEA 定义了“亚太工程师”称谓，FEANI 定义了“欧洲工程师”称谓，并都建立了注册名录。这些注册名录旨在减少工程师进入其他国家（地区）参加工作和执业所面临的贸易壁垒，认可注册名录中的工程师具有同等资历和经验。其中发挥作用最为显著的是FEANI 定义的“欧洲工程师”称谓，截至2018 年9 月已有约33 700 名欧洲工程师被列入注册名录中，且欧盟委员会在提交给欧洲议会的一份声明中承认，欧洲工程师及其注册名录是FEANI 成员组织认可国家文凭的宝贵工具［6］。这在一定程度上也促进了欧洲工程服务贸易的繁荣发展。

3 工程师多边互认体系的主要特点

上述工程师多边互认体系除IPEA 外都具有一定的官方背景，而各个体系建立的目的也都是提高工程师能力水平、促进工程师跨国（地区）流动。对比发现，创设于1993 年的EUR-ING 历史最为悠久，覆盖国家（地区）数量也最多；同属IEA 旗下的IPEA 和APECEA 虽然正式生效时间较晚，但二者起源较早，且其对应的《华盛顿协议》是国际上权威性和国际化程度较高、体系较为完备的工程教育本科学位课程互认体系，故而在国际上均具有广泛影响力；反观同样是区域性互认体系的MRAES，由于东盟各成员国服务贸易发展的不平衡，在一定程度上影响了工程师在东盟间的流动，同时其范围设定比较局限，在国际上的影响力相对较弱。主要特点具体分析如下。

3.1 旨在构建一致的工程师评价标准和质量保障体系

从协议内容来看，各个协议均在国际或区域内构建了一致的工程师评价标准，授予按照这一标准评价出来的工程师相应的称谓，同时制定了一系列质量保障措施来确保各个成员组织能够维护并保持评价标准和工程师注册名录。对比评价标准不难发现，各个协议中都对教育经历、专业工作经历、持续职业发展等提出了相似的要求，包括需要获得本科及以上通过认证的工程教育学位，具有相应年限的专业工作经历（大多为7 年）和重大工程工作经验（大多为2 年），承诺参与持续职业发展活动，遵守原籍国和所在国的有关法律法规和职业道德要求等。在质量保障体系方面，MRAES 仅要求其成员组织必须是东盟成员国，其他3 个协议都对新成员的加入提出了条件：需要先成为2 年左右的预备成员，经其他正式成员同意后方可成为正式成员；而正式成员在按照协议开展工程师注册管理时如有重大缺陷，达不到协议相关条款的要求，还会被降级成为限制成员，其在注册名录中所享有的权益也将被终止。

3.2 大多由非官方工程机构加入

从协议成员组织来看，IPEA 和APECEA 大多由非官方工程机构加入，MRAES 由于形成背景基本均为官方工程机构加入，EUR-ING 的成员组织则没有特别明显的特征。IPEA 和APECEA 中对申请成为预备成员的组织提出了非政府性质、在本管辖区内依法成立、是本管辖区内无争议的评价机构、在本管辖区内具有评价相关人员执业（如许可、注册）的权利等条件。其中，“无争议的评价机构”以及“具有评价相关人员执业的权利”这两条要求实际上对一般的非官方工程机构来说很难满足。

通常来说，政府会对某些责任较大、社会通用性强、关系公共利益的工程专业进行规制［7］，提出独立从事某种专业技术工作学识、技术和能力的必备标准，对外来工程师在本管辖区执业加以限制，从而保护自身经济利益和工程师的合法权利。但同时，为了适应经济全球化发展，越来越多的国家（地区）又希望通过工程师互认来促进工程师国际流动。鉴于此，各管辖区大多选择由官方工程机构授权非官方工程机构加入多边互认体系，同时二者共同组建本管辖区的监察委员会以便履行协议的相关义务。由于这些协议是由非官方工程机构加入的，并不具备法律效力，既保证了本管辖区政府规制的有效性、避免被大量外来工程师冲击自身工程市场，又在一定程度上加快了本管辖区工程师取得其他管辖区工程实践权力的进程。

3.3 达成多边互认后仍需推进双边互认

从协议约定的互认条件来看，加入各个协议后并不代表本管辖区内的工程师可以无障碍地去其他成员组织的管辖区执业，而是承诺在合理可能的情况下减免部分工程师认证的手续。由于政府规制，各管辖区均对工程师资格互认设置了较高门槛，导致工程师资格互认真正落地困难重重。目前互认情况较好的国家主要集中在英联邦、西班牙语系、葡萄牙语系以及法语系的国家，这与其早年殖民时期在政治、文化等方面有较深融合的历史背景有关。根据国际上推动工程师资格互认的经验，加入工程师多边互认体系代表着各成员组织已就评价标准和质量保障体系达成共识，是进行双边互认的基础，可以缩短谈判周期。不过即便是同一多边互认体系的正式成员，依旧还需要在相应协议框架下推进双边互认，并且需要本管辖区官方工程机构参与，以确定可以具体减免哪些认证手续。

4 对促进我国工程师国际流动的思考

近年来，全球化趋势不可阻挡，人类命运共同体理念深入人心，“一带一路”建设持续推进，我国企业走出去的步伐加快，工程服务不断跨越国与国的界限，我国工程师国际流动越来越频繁。据商务部［8］国外经济合作统计数据显示，2016—2020 年来我国对外承包工程业务每年完成营业额均在1 万亿元以上，新签合同额也均在1.6 万亿元以上；对外承包工程项下派出的劳务人员数量除2020 年受新冠肺炎疫情影响外，均保持在21 万～23 万人，占派出各类劳务人员的2/5 以上（见表2）。但在我国工程师赴海外执业过程中，受当地法律法规、贸易制度等诸多因素影响，遇到工程师资格不被认可的问题越来越多，在一定程度上制约了我国工程师的国际流动。

4.1 制约我国工程师国际流动的主要因素

4.1.1 我国工程师制度与国际相关制度不能衔接

我国工程师制度改革最早可追溯至2004 年11月，当时中国工程院教育委员会在向国务院报送的《关于大力推进我国注册工程师制度与国际接轨的报告》提出，要加快推进我国的注册工程师制度建设并与国际接轨；次年5 月，原人事部、教育部、原建设部、中国工程院、中国科学技术协会（以下简称“中国科协”）等18 个部门和单位成立了全国工程师制度改革协调小组，正式开启了我国工程师制度改革的道路［9］。经过10 多年的探索和努力，我国工程师制度正处于多种形式并存的阶段，主要可分为以下3 种形式：一是由政府部门作为评价主体的工程技术人才职称制度和职业资格制度，其中职称分为技术员、助理工程师、工程师、高级工程师、正高级工程师5 个层级，而职业资格制度则对应《中华人民共和国职业分类大典》，按照性质分为准入类和水平评价类，专业技术人员通过评价后可获得相应职业资格，如勘察设计注册工程师、注册安全工程师、环境影响评价工程师等；二是由社会组织作为评价主体的社会化评价，这是一种由社会组织面向行业提供的公共服务，如中国科协所属全国学会开展的专业技术人员专业水平评价，包括由中国汽车工程学会开展的汽车工程师专业水平评价、中国仪器仪表学会开展的测量控制与仪器仪表专业水平评价等；三是由用人单位作为评价主体自己开展的评价，如在大多数国有企业和事业单位实行的专业技术岗位聘任制中就包括工程技术系列，与职称分为同样的5 个层级。上述3 种形式中社会影响力最高的还是由政府部门主导的工程技术人才职称制度，这也是社会上对工程师的普遍认知。但该制度一方面在职称评审时，只对担任相应技术职务级别应具备的条件作出比较笼统的规定，与国际上强调教育背景和工程实践经验，要求具备专业技能硬实力和职业道德、合作交流、项目管理等软实力并重的工程师评价标准不能衔接；另一方面其更多表现为“一评管终身”，与要求工程师通过持续职业发展保持并提高自身能力，定期进行再注册的注册工程师制度不能衔接。在认证标准、运行机制等方面与国际通行的注册工程师制度的差异，是我国工程师国际流动时资格难以被认可的主要根源。

4.1.2 工程师资格互认难以落地

工程师资格互认在学术层面虽具有较强的可行性，但在实践层面因关系国家主权、保护本国就业岗位等诸多因素影响，真正实现互认落地的范围比较窄。即使是同为工程师多边互认体系的正式成员，工程师资格互认也会受到服务贸易壁垒影响，如对工程师在所在国工作经历、实践经验的要求，对原籍国学历背景、工作经验的认定等均存在较高门槛。同时，不同国家（地区）的政体、法律、制度等千差万别，服务贸易的要求也不尽相同，突破工程师资格互认的难度也有较大差异。总体来看，在集权式管理的国家（地区）获得互认的难度相对较大，而在社会组织参与社会治理程度较高的国家（地区）获得互认的难度相对较小；发达国家几乎是完全壁垒，不发达国家对工程师的资质要求相对宽松很多。此外，还有相当一部分国家（地区）甚至不是由官方来规定工程师资格，而是要遵从业主的要求，因为业主对质量终身负责，这在一定程度上也影响了工程师资格互认的有序性。有些国家（地区）通过采取各种策略来解决资格互认落地问题，如日本在泰国的政府机构中大多派驻了高级顾问以影响当地相关重要决策；美国在境外部署的重大项目中，通常会先开展若干年的驻地调研和可行性研究，为项目的正式启动扫清政策、制度、文化风俗障碍。

4.2 促进工程师国际流动的对策建议

4.2.1 构建与国际接轨的注册工程师制度

纵观具有完整工程师制度的国家（地区），大多通过建立有关的工程师法，在国家范围内对工程师群体建立统一标准，并确定相应的负责组织，对符合标准的人员进行认证和注册，通过颁发证书使其具有执业资格，准许其在从事本工程技术领域工作时拥有规定的权限并承担相应的责任。而我国目前仅在建筑师、会计师、律师等少数职业建立了较为完善的制度。构建与国际接轨的注册工程师制度是促进工程师国际流动基础，是与其他国家（地区）进行资格互认谈判的关键，主要包括工程师评价标准和质量保障体系等内容。建议有关政府部门从以下方面入手加快推动我国工程师制度改革：一是充分参考国际通行的工程师要求，结合我国实际情况建立覆盖工程知识与专业技能、工程伦理与职业道德、团队合作与交流、持续发展与终身学习、组织领导与项目管理等各项能力的统一工程师评价标准，并鼓励各工程技术领域根据自身特点研制专业评价标准，形成一套完整的标准体系；二是按照立法程序推动工程师立法，界定工程师的执业资格和法律责任，明确负责组织，制定并维护实施文件，形成一套完善的质量保障体系。

4.2.2 积极推动我国有关工程师组织加入多边互认体系

工程师资格互认落地面临的诸多壁垒制约了我国工程师的国际流动，由于我国工程师资格在当地不被认可，企业只能高薪雇佣当地具有执业资格的工程师在我国工程师设计的图纸上签字，而推动资格互认是从根本上解决这一问题的重要举措。从其他国家（地区）推动工程师资格双边互认的经验来看，大体可分为以下环节：一是双方对比评估注册工程师制度的实质等效性，从文本层面确认工程师评价标准和质量保障体系的相对一致；二是互相考查工程师认证流程，从实施层面判断是否可以减免对方工程师在本国境内的注册程序；三是结合具体的工程服务项目，为对方在境内执业的工程师提供便利。

加入工程师多边互认体系代表着各成员已就工程师评价标准和质量保障体系达成共识，可直接从第2 个环节开始谈判，缩短谈判周期。综合分析各个工程师多边互认体系的影响力、成员结构、加入条件等因素，当前推动我国有关工程师组织加入IPEA 和APECEA 这2 个体系是促进工程师国际流动的最佳选择，特别是中国科协代表我国已于2016 年6 月正式加入同为IEA 旗下的《华盛顿协议》，我国工程教育认证的理念标准已得到国际同行的普遍认可，也为加入上述2 个体系奠定了工程教育阶段国际互认的基础。此外，中国科协于2021 年3 月18日倡导成立了中国工程师联合体，将作为我国非政府性工程师组织与国际工程界开展交流与合作，积极参与工程领域全球治理［10］。建议有关政府部门在此基础上全面分析我国加入上述2 个体系的可行性及路径，以中国工程师联合体名义积极申请加入，进而在相关协议框架下争取优惠政策，推动与协议成员实现工程师资格双边互认。

5 结论

工程服务贸易是国际服务贸易的重要组成部分，减少制约工程师在国际流动时面临的“边境上”和“边境后”壁垒是推动工程项目跨境互联互通的关键。本研究全面梳理了国际上现行有效的各大工程师多边互认体系，对比分析了各个体系的基本情况、主要内容、特性共性和主要特点，从国内、国际两个方面深入剖析制约我国工程师国际流动的主要因素，最后针对我国工程师制度与国际相关制度不能衔接、工程师资格互认难以落地等问题提出对策性建议，以期从国际视角为深化我国工程师制度改革提供思路，为促进工程师国际流动提供借鉴。

本研究虽然从理论层面对各个工程师多边互认体系相关情况进行了分析，提出了通过加入多边互认体系促进工程师国际流动的可行路径，但在实际操作层面，需要进一步研究其他国家（地区）有关工程组织推动实现工程师资格双边互认的经验做法；同时，面对错综复杂的国际形势，我国有关工程师组织能否顺利加入相关多边互认体系，以及成功加入后又能否顺利完成工程师资格双边互认谈判，也需要在实践中加以探索。