大数据赋能城市治理的主体、组织与政策结构

陆 昱

（广西行政学院，广西 南宁 530021）

自2013年中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“国家治理体系和治理能力现代化”[1]（P512）这一重要命题以来，国家治理不仅成为政策探讨的重要议题，也成为学术研究的重要话语。“作为国家治理体系的一部分，城市治理水平的高低和能力的强弱，在一定程度上决定了区域乃至国家治理水平的高低和能力的强弱。”[2]（P98）

改革开放尤其是新时代以来，我国城市数量快速增加。到2021年末，我国城市数量达691个，比2012年末增加了34个。其中，地级以上城市为297个，增加了8个；县级市为394个，增加了26个[3]。在未来十几年里，我国城市化仍有较大的发展空间。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，“加快推动农业转移人口全面融入城市”“以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展”[4]（P77）。有专家预计，到2035年我国城市化率将达到75%，东部沿海发达地区的人口将进一步向中心城市聚集，农村居民将进一步向县城集中[5]。

城市规模的不断扩大和城市人口的不断增长给城市治理带来了巨大挑战，各国政府开始重新思考如何应对城市治理。与城市统治、城市管治、城市管理等相比，城市治理是指在对城市行政权力、城市政治主体的重要性没有进行预先判定的情况下，对城市进行管理的全部过程[6]。“城市发展需要一个治理结构的更新变迁，它包括物质空间更新来容纳更多的人口、社会关系网络扩展以及随之而来的城市运行制度规则。”[7]

2012年，艾伯特-拉斯洛·巴拉巴西在《爆发：大数据时代预见未来的新思维》中提出，大数据“掌握着我们未来行为的信息”[8]（P245）。从大数据与治理二者关系来看，“大数据被用来提升治理效率、重构治理模式、破解治理难题，它将掀起一场国家治理革命”[9]。大数据之所以能够对国家治理产生革命性的影响，是因为大数据能够以“数据＋算法＋算力”的智能模式赋能城市治理结构。而“技术推动治理结构变革的根本动因在于技术推动生产力的变革与进步，生产力的变革与进步要求包括价值观念与制度体系在内的上层建筑的变革和调整”[10]。城市治理是国家治理的主要组成部分和重要场域，城市治理结构作为“一种新型治理结构的研究应从多个维度、多种路径来进行”[11]。本文主要从主体结构、组织结构、政策结构三个层面对大数据赋能城市治理结构进行研究（如图1所示）。

图1 大数据赋能城市治理结构示意图

一、大数据赋能城市治理主体结构

治理是各个利益主体在有着共同利益交集、能够共同施加影响的场所或领域，通过沟通协商、形成共识的原则实施计划、谋求变化的行动过程[12]。在传统城市管理模式中，城市政府成为包揽城市全部事务的单一主体和“万能机构”，出于维持城市管制权力的需要，城市政府习惯介入“不该管”“管不好”甚至“不能管”的城市事务。城市是市民创造工作价值、实现美好生活的场所，“真正的城市是由居民而非由混凝土组成的”[13]（P14）。城市治理主体结构是指参与城市治理的主体构成、主体之间的关系特征以及主体之间权责属性。在数据资源获取藩篱被打破的背景下，城市政府作为数据资源的垄断者的地位已不复存在，城市政府占主导地位的治理主体结构已经难以应对复杂的城市治理问题，不适应城市发展的客观要求。城市政府应充分尊重城市居民、企业组织、非营利性组织等城市主体的知情权、参与权、话语权，形成城市多元主体共同参与城市治理的新局面。在城市多元主体共同治理的新格局中，政府是大数据的主要掌控者，居民、企业组织和非营利性组织是大数据的主要创造者和消费者。由于大数据技术有着很强的数据搜集、挖掘、分析和处理功能，城市政府、居民、企业组织和非营利性组织可以凭借大数据技术，形成优势互补、协商共治的城市治理主体结构。

1.大数据丰富城市治理主体的组成元素

城市治理主体是城市治理结构中最有能动性、最具创造力的要素，城市治理主体的道德素养、治理能力对城市治理效能有着决定性的影响。在传统城市管理模式中，城市居民、企业组织、非营利性组织缺少参与城市事务的途径和机会，在城市管理结构中没有取得应有的地位，没有发挥出有效的作用。城市管理成为对外封闭的领域，城市政府成为管理和处置城市事务的主要主体。

随着我国城市化的快速发展，城市人口不断增多、城市功能日益完善、城市事务日益繁多，城市政府已经无力应对复杂的治理局面。城市是政府部门、居民、企业组织、非营利性组织赖以存在和发展的地理场域和社会空间，城市治理事务越是繁多，就越需要城市居民、企业组织、非营利性组织等相关利益者积极参与城市治理，贡献他们的智慧和力量。

在数字技术时代，不同的社会主体都有处理相应数据资源的能力。只有相互合作，分散的数据价值才能被更好地挖掘与使用，这就倒逼政府部门认识到与其他社会主体进行协作的必要性。技术赋能治理实质上是通过降低治理信息不对称、优化治理主体之间关系来解决治理问题、变革治理体系。大数据技术是数字技术的最新发展，大数据赋能是技术赋能的最新形式。大数据赋能城市治理主体实际上是以大数据的技术力量促使城市治理权力发生转移，让城市居民、企业组织、非营利性组织由以往的城市治理对象转变成为城市治理主体，由以往的治理政策受众转变成为治理政策的决策主体[14]。通过“增加新的主体元素，以此增强了治理结构的弹性和活力”[15]，改变城市政府作为单一治理主体的治理结构，形成了城市政府、居民、企业组织、非营利性组织等多元治理主体并存的新的城市治理主体结构。

2.大数据促进城市治理主体技术能力的提升

在大数据的赋能作用下，城市治理成为一项对技术能力有着特殊要求的公共活动。无论是城市政府部门工作人员，还是城市居民、企业组织从业人员、非营利性组织工作人员，都需要学习相应的技术知识，掌握相应的技术能力。从城市政府角度来看，不少城市设置了大数据管理局等相关机构，专门负责城市政务数据管理和服务工作，推进城市数字政府的建设，提高城市政府工作人员收集、挖掘和处理运用大数据的技术能力。从城市居民角度来看，是否具备一定的大数据技术，不仅意味着能否适应日益变化的时代形势，也决定了能否真正参与城市治理，表达自身合理的利益和价值需求。从城市企业组织角度来看，利用大数据不仅是开展经营活动、获取经济收入的有效方法，也是大数据背景下积极参与城市治理、争取治理话语权力、营造更好营商环境的必然选择。从城市非营利性组织角度来看，要在政府与市场的夹缝中获得生存与发展的机会，赢得其他治理主体认可、接纳与尊重，在城市治理主体结构中拥有一席之地，就更应该学习、掌握大数据技术，提高参与城市治理的技术能力。总之，大数据技术有助于城市治理主体把握城市治理全局和城市治理发展态势，有利于改变城市治理主体片面依赖经验方法的治理方式，提高城市治理主体的技术能力。

3.大数据推动形成城市治理主体的协同关系

与统治、管治和管理不同，“治理的合理性在于对话，而非一家定乾坤”[16]。治理的生命力在于各个主体之间相互合作与协同，而不是某一个主体独自把控治理的资源和权力。在城市治理领域，很多问题并非由单一原因导致，产生的影响也不一定局限在某一领域。因此，需要城市各个治理主体建立协同关系。大数据技术的易得性、普适性使得城市居民、企业组织、非营利性组织等主体更便捷、更直接获取城市治理信息和治理资源。随着海量的城市数据资源在城市各个治理主体之间分享，城市治理日益呈现去中心化的趋势，推动城市政府主动和城市居民、企业组织、非营利性组织等主体建立协同治理关系。

第一，在治理理念上，大数据促进城市治理多元主体的协同。大数据既是治理方法和治理技术，也是治理思维和治理理念，既是人们改造客观世界的方法论，也是人们认识客观世界的认识论。城市治理理念是城市治理行动的观念基础和价值指引，没有科学合理的城市治理理念，城市治理行为就是盲目的，不可能取得良好的治理效能。在大数据背景下，传统的城市管理理念已经无法应对城市发展中面临的新问题、出现的新矛盾。在城市管理迈向城市治理的过程中，城市政府、居民、企业组织、非营利性组织等治理主体不仅在技术层面接受、认可、运用大数据，更重要的是在治理理念层面形成大数据思维、掌握大数据逻辑。

第二，在治理方式上，大数据推动城市治理多元主体的协同。大数据技术因其自身快速的数据收集、挖掘、分析和处理功能，为城市政府、居民、企业组织、非营利性组织等主体进行协同治理提供了良好的技术平台。首先，借助大数据技术平台，城市治理多元主体能发挥各自的资源优势，运用平台和渠道同发力、线上与线下相结合的方式对城市治理数据进行收集、分析和整合，不断增加城市治理数据资源容量，提高城市治理数据资源质量，形成城市政府主导下的多元主体互助共赢的协作模式[17]。其次，借助大数据技术平台，城市治理多元主体通过协同合作，按照主题相近的原则将城市多源异构数据整合为城市政务数据库、城市经济数据库、城市民生数据库、城市文化数据库、城市生态数据库等专题数据库。以此为基础，通过大数据技术对城市专门数据资源进行深入挖掘和分析，找到城市治理问题的症结所在，探寻影响城市发展的深层次因素。

二、大数据赋能城市治理组织结构

治理在城市研究领域中一般是指对城市权力进行重建以实现权力平衡的过程[18]。但在重建城市权力的过程中，如果“新组织、新观点、新势力在治理结构中肆意扩张，最终会影响治理结构稳定性”[19]。“影响治理结构稳定性”可分为消极影响与积极影响。对于治理体系不完善、治理效能低下的城市治理结构来说，“新组织、新观点、新势力”会带来积极影响。城市治理组织结构是指城市治理中权力层级、职能分工、规则排列等要素共同构成的体系，传统组织结构主要表现为科层制。在科层制的组织结构中，公共价值的实现受到一定程度的限制，技术理性受到一定程度的制约，因此就很有必要找到更好的组织结构和治理方式。大数据自身的开放、共享等属性有利于破除科层制的等级藩篱，减少科层制的上下层级、跨越科层制的繁琐程序，从而激发数据资源的潜能，推动城市治理组织结构实现扁平化。

1.大数据消解城市治理组织结构的科层制困境

公共行政组织结构与它所处社会的生产力发展水平和社会结构状态有着密切的关系。在生产力落后的传统农业社会，公共行政组织结构形式表现为封建庄园制度。在社会分工不断细化的现代工业社会，公共行政组织结构形式表现为科层制。科层制是工业文明时期人类社会组织化、分工化、专业化的成果，是公共行政组织的典型结构。科层制是实行权力纵向运行和功能横向分工相结合的组织结构，在这一组织结构中，传统的人格化行政被非人格化行政替代，人的行为被科层意志和规章制度约束[20]，这极大提升了公共行政组织效率，政府部门、非营利性组织、企业组织广泛实行科层制的组织结构。

在数字时代，随着大数据、人工智能、物联网等技术的应用，社会加速转型，工业文明时期产生的科层制遭遇了决策质量降低、行动速度放缓、协作过程不畅、组织效率下降等质疑。在组织结构上，科层制表现为“金字塔”式的特征，在资源配置结构上，科层制又呈现出“倒金字塔”式的特点。在21世纪初出现的移动互联网和当前大数据技术的影响下，技术思维不仅深刻改变了信息网络行业自身的发展模式与成长业态，也深刻影响了公共行政的价值理念和行为方式。科层制工具理性至上的逻辑与大数据时代公共价值至上的逻辑发生了冲突[21]。大数据技术已经改变了信息与数据的传播、归集、分析方式，可以让每个人成为数据的制造者、传输方和使用者，科层制已无法适应信息化、智能化的社会环境。

传统城市管理模式主要运用科层制自上而下的强制权力实现管理意志的表达、传输与落实。在大数据技术不断普及的情况下，大数据自身固有的数据挖掘、技术分析、去中心化的特征有力地消解了科层制的诸多困境。在城市治理中，大数据流通快、连接层次多的特点，可以打通横向的组织结构独立单元，减少城市治理层级，扩大城市治理幅度，优化城市治理组织结构。

2.大数据推动城市治理组织结构的扁平化建构

一段时间以来，“学界对科层制形式对技术理性和公共价值的压制认识不足”“在科层制背景下公共性、民主治理和科学管理的实现从来都是有限度的，受到极大的制约，还有很长的发展过程，或者说还需要找到更好的治理方式和组织制度形式来替代科层制”[22]。到底什么样的“治理方式和组织制度形式”才是更好的，能否代替科层制？

随着社会问题的突发性、复杂性、不确定性的日益增强，组织结构扁平化、弹性化被作为应对策略提了出来。“组织结构越是扁平化，组织上下的互动就会越多和越强”[23]，就越容易产生解决问题的新思路、新方法。基于上述思路，在城市治理过程中，利用大数据技术的便捷、快速、共享的特点，有助于调整城市治理组织结构，整合城市治理组织资源，建设扁平化的城市治理组织结构。与传统科层制组织结构相比，扁平化组织结构有助于减少城市治理的上下组织层级，促进城市治理的横向组织沟通，为城市治理提供灵活多样的信息传输方式。在大数据赋能和推进治理体系现代化的双重背景下，扁平化已成为城市治理组织结构发展的重要趋势。当然，这里说扁平化是组织结构发展的重要趋势，并不意味着扁平化组织结构能很快代替科层制，科层制本身的合理因素应该被保留[24]。扁平化组织结构代替科层制将是一个渐进的历史过程，完全否定科层制而直接建立扁平化组织的想法，最终可能对扁平化组织的发展造成很大的损失，因为扁平化组织得以建立的基础恰恰是科层制的一些合理要素。

三、大数据赋能城市治理政策结构

政策结构有广义和狭义之分，从广义来说，政策结构是指由影响范围和作用领域不同的政策所构成的政策体系，从狭义来说，政策结构是指由政策问题界定、政策方案制定、政策方案执行等组成的政策过程。本文中的政策结构是从狭义角度而言的。在传统政策结构中，往往“凭经验”把脉政策问题，“凭感觉”制定政策方案，采取的是统一的政策执行方式。这些做法忽视了政策问题的独特性、政策方案的科学性、政策执行的机动性，导致无法精准识别政策问题、无法精准设计政策方案、无法精准执行政策方案。精准治理是以精准的政策信息为治理基础，以对政策信息的精准分析与挖掘为治理前提，以实现有效的政策匹配为治理目的，是治理理念、治理体系与治理能力的再造过程[25]。大数据赋能城市治理政策结构是指通过大数据技术获取治理对象的精准信息，然后运用大数据技术对获取的信息进行挖掘与分析，进而精准识别城市治理问题、精准设计城市治理方案、精准执行城市治理政策。

1.大数据助力精准识别城市治理问题

传统的公共管理是少数主体参与管理、信息不充分的模糊型管理，难以掌握社会各阶层的真实需求，难以识别社会存在的真实问题，最终导致公共服务供给与社会问题相脱节[26]。在大数据时代，社会问题是国家治理关注的重点，大数据能够实现对社会问题的精确感知。运用大数据既能深入挖掘国家宏观数据，又能对社会公众的微观行为数据进行深度分析[27]，从而实现对社会问题的精确把握。

精准治理强调的是对政策问题本源的探索和定位，在城市治理中，应注重运用大数据技术对城市治理问题的根源、层次、类型进行判断，例如：城市治理问题的内容是什么？城市治理问题产生的原因有哪些？如何有效解决城市治理问题？通过利用大数据技术精准识别城市治理问题，可以避免出现传统城市管理中的“精英俘获”“权力偏见”“政策偏离”等现象，能够有针对性地对接城市治理问题。在大数据赋能作用下，城市的政务活动、企业行为和居民生活等都可以归为数据，人们的价值偏好、情感喜好等都可以量化。通过大数据技术对与城市治理问题密切相关的数据进行收集与集成、归类与整合，精准把握城市治理问题的内容与特征、实质与成因，准确判断城市治理问题的变化趋势，实现对城市治理问题的精准识别。

2.大数据助力精准制定城市治理方案

虽然城市政府等主体在制定治理方案时已经运用了信息技术，但在一定程度上还是主要依靠城市治理主体的经验与偏好，这增加了决策失误的可能性。这就需要在城市治理中合理运用大数据技术，增强城市治理决策的科学性[28]，为精准制定城市治理方案提供技术支撑。大数据背景下的城市精准治理并不是简单地利用大数据技术对城市治理工具进行优化，而是在对城市需求数据进行广泛搜集、综合集成、快速筛选、深度挖掘后，对城市治理的个性化需求进行精准研判。在此基础上，通过相关性分析和算法模型探究满足城市治理需求的影响因子和关联因素，最终提出有针对性、精准的城市治理方案。大数据助力精准设计城市治理方案主要包括以下几个方面。

一是精准做出城市治理决策。精准治理是城市治理主体通过大数据技术对城市治理需求进行分析与研判，发现城市治理问题，把握城市治理规律，提高精准决策的能力[29]。通过积极回应城市居民的合理诉求，根据城市治理问题的特点精准作出城市治理决策。二是精微调整城市治理方案。城市治理问题不是一成不变的，要向城市居民提供精准服务，就必须根据城市治理问题的变化及时调整城市治理方案，满足城市居民的动态需求[30]。三是实现治理问题与政策方案的精确匹配。精准治理源于对治理问题的精准把握，在于对政策供给与政策需求进行及时、精准的匹配。利用大数据技术可以对城市治理全样本数据进行全面整合，对城市治理问题进行多层次、多维度、多领域的细分，详细掌握城市治理问题的具体特征，实现治理问题与政策方案的精确匹配。

3.大数据助力精准执行城市治理政策

从政策结构角度来看，政策在经过合法的程序后，“便是政策执行过程的开始”[31]（P177）。“政策执行是检测政策设计科学度的唯一标准”[32]，再完美的政策设计和政策方案，如果没有付诸实践，没有得到具体的执行，或者在执行中出现不足甚至无法执行，那么该政策设计和政策方案是有缺陷的。“在公共政策体系中，信息传递的质量直接关系到政策执行的结果。”[33]在传统政策结构中，政策执行主要依靠政治权威引领和政治权力推进，也在一定程度上取决于政策执行人员的价值取向与利益偏好，政策信息被封闭、被垄断，这往往导致迎合式执行、规避式执行、变调式执行、敷衍性执行、复制性执行等执行偏差现象。

大数据有助于城市治理政策执行部门和人员精确研判城市问题，精准知悉政策对象的差异化需求，促进政策执行由经验行动转变为科学行为[34]。第一，大数据赋能下的城市治理政策执行比传统的政策执行更具开放性、透明性，降低了权力寻租的概率，提高了城市治理政策的公开性。第二，大数据技术为城市治理政策的执行提供了清晰的数据基础，在政策执行过程的任何一个阶段，都可以依据海量的数据资源对政策执行过程进行“回头看”“再执行”，以及时发现和纠正城市治理政策执行中的偏差现象，提高了城市治理政策的公正性。第三，与传统的单向度的政策执行过程相比，大数据赋能下的城市治理政策执行不是执行部门和人员的“独角戏”，政策对象也能借助大数据平台共同参与城市治理政策过程，共同创造城市公共价值和公共利益，提高城市治理政策的公共性。

四、结语

在城市化进程中，“我们能够找到将经济效率、生态的可持续性和社会公正结合起来，以便向‘美好城市’发展的方法吗”[35]？在新的科学技术不断涌现、发展的21世纪，这种“方法”应该不是传统的、旧式的管理范式，而应该是与信息技术、数字技术密切相关的“新方法”。2014年，埃里克·布莱恩约弗森与安德鲁·麦卡菲在《第二次机器革命：数字化技术将如何改变我们的经济与社会》一书中指出，“数字技术的整个框架已经搭建完成，它将像蒸汽机一样对经济和社会产生重大而深远的影响”[36]（P13）。在数字技术时代，以大数据、云计算、物联网、5G网络等为代表的“数字新基建”正对我国经济、社会等各领域产生越来越明显的影响。在国家治理领域，大数据能真正使城市治理摒弃传统的经验治理模式，正式迈向智能治理时代[37]。

虽然通过大数据赋能城市治理主体结构、治理组织结构和治理政策结构，能促进城市治理现代化，但以下几个方面的问题仍需引起注意。一是“大数据的代表性问题仍然不容忽视”[38]。在城市治理中会产生海量的数据资源，“面对如此丰富的数据，我们很容易被虚假的相关性误导”[39]（P177）。依据错误的数据进行决策，将给城市治理造成巨大的损失。二是“大数据隐私至关重要”[40]（P5）。谁可以使用数据？为何使用数据？政府能在多大程度上获取城市居民、企业组织的数据？如何保证数据不被滥用？这些都是大数据赋能城市治理中无法回避的问题。三是避免盲目相信高科技和崇拜大数据的现象，要对“数据崇拜”式的大数据应用模式保持清醒的头脑[41]，防止因大数据技术的微小问题而导致城市治理体系的瘫痪。大数据“既是一种现象，也涉及一系列相关技术，更需要新的研究范式和思维方式与之相适应”[42]。正是由于技术赋能治理方案在治理体系中的有效应用，最终“形成以技术赋能治理为核心的新型治理结构与治理体系”[43]。在城市治理过程中，要推动大数据与城市治理深度融合，进一步促进大数据赋能城市治理结构，助力实现城市治理精细化、精准化、智能化和现代化。