政策工具视角下港澳青年跨境发展政策的时期特质与演进逻辑——基于1997—2021年政策文本分析

傅承哲

一、引言

作为社会发展的中坚力量，青年是粤港澳大湾区建设的重要主体①根据中共中央、国务院印发的《中长期青年发展规划（2016—2025年）》，对青年的年龄范围定义为14—35周岁，故本研究中所指的青年群体的年龄划定与之保持一致。。2022年7月1日，习近平总书记在庆祝香港回归祖国二十五周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上的讲话上明确提出：“要引领青少年深刻认识国家和世界发展大势，增强民族自豪感和主人翁意识。要帮助广大青年解决学业、就业、创业、置业面临的实际困难，为他们成长成才创造更多机会。”②中国政府网.在庆祝香港回归祖国二十五周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上的讲话http://www.gov.cn/gongbao/content/2022/content_5701569.htm自香港和澳门回归祖国以来，中央政府统筹全局，陆续出台了一系列政策举措，支持港澳青年融入国家发展大局。《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）、《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》、《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》、《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》（以下简称“南沙方案”）等多项顶层设计文件均明确指出要支持港澳青年融入国家、参与国家建设。可见，促进港澳青年融入国家发展大局的跨境发展政策，在中央政府港澳治理政策体系中将扮演更加重要的角色。相关数据显示，随着政策驱动的影响，近年来“北上”内地发展的港澳青年逐渐增多，热情日渐增强，可见政策初见成效。[1]但一方面在社会背景、疫情等多方面因素影响下，港澳青年的政策导向出现了较为明显的调整；另一方面港澳青年和内地青年在制度认知和文化心理上存在着较大的差异[2]，容易造成心理隔阂，形成认知障碍[3]，不利于最大限度发挥跨境政策的效用。针对国内外形势变化以及已经出现的港澳青年跨境发展政策不适的现象，有必要对现有的港澳青年跨境发展政策体系进行深入研究。

随着政策科学的兴起，政策工具在政府治理中的效能越来越受到学界关注。众多以政策工具为中心（instrument-centred research）或者基于政策工具理论视角的政策研究，为理解现代政策过程以及政府治理实践等提供了诸多有意义的思路和理论工具。[4]因此，政策工具已成为认知和把握政策体系结构及其作用的重要切入点。基于此，本研究以政策工具作为分析视角，对现有港澳青年跨境发展政策的作用进行梳理总结，对于更好落实《规划纲要》提出的“支持港澳青年融入国家、参与国家建设”目标有着重要意义，对于进一步完善粤港澳大湾区的青年跨境发展政策也具有现实参考价值。

二、理论基础与研究框架

（一）港澳青年跨境政策概况

港澳青年跨境政策的主体来源于港澳居民在内地发展的政策。回归初期，中央政府致力于通过经济合作吸引港澳企业或民众回内地投资、工作，以增加港澳民众与内地的联系。2003年起内地与港澳特区政府签署了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系安排》（简称‘CEPA’）并不断签署其补充协议，重点在于促进内地和港澳在宏观经贸层面的协同合作，对象以货物、行业以及人员准入标准为主。2008年起，政策重心开始迁移到微观的民生往来层面，着力于简化港澳居民“北上”的流程，便利他们来往内地及在内地居留、生活、工作和学习，保障港澳台居民的合法权益，开始从以往“惠商不惠民”转变为构建港澳居民共同分享内地发展红利的新机制[5]。党的十九大之后，尤其在明确提出“粤港澳大湾区”发展战略后，有关政府部门多批次出台了一系列便利港澳居民往来内地的举措，并且秉承着“成熟一项推出一项”的原则，持续推进便利港澳居民往来内地的政策措施，吸引港澳民众“北上”发展。

与此同时，青年群体逐渐成为重要目标群体受到特别关注，与之相关的政策的比重也在不断增大，涉及多个层面。例如，在就业创业方面，在2016年教育部及其后的全国普通高校毕业生就业创业工作通知中均提到要为港澳籍毕业生提供就业创业指导，港澳居民内地就业行政程序也在逐步简化。《规划纲要》明确提出“加强科技合作……为港澳青年创新创业提供更多机遇和更好条件。”后续发布的《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》提出要吸引澳门居民就业创业：“推动在合作区创新创业就业的澳门青年同步享受粤澳两地的扶持政策。采取多种措施鼓励合作区企业吸纳澳门青年就业。”最新发布的《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》更是将“创建青年创业就业合作平台”作为五大任务之一重点推进，明确提出要“协同推进青年创新创业；提升实习就业保障水平；加强青少年人文交流。”在顶层设计的指引下，湾区内地各级政府进一步细化优惠政策，在住房保障、办事流程、税收政策等多方面为港澳青年提供服务。可见，不管是宏观规划还是地方细则，以港澳青年跨境政策为主体的大湾区青年政策，在数量上和内容上都在快速增长，逐步形成成熟的政策体系。尤其需要指出的是，港澳青年跨境“北上”发展，是港澳青年融入国家发展大局，实现“人心回归”的重要过程，因而是湾区青年政策的重中之重。

虽然粤港澳大湾区在2019年才被正式提出来，但港澳青年“北上”发展由来已久，已有政策不在少数，但目前关于港澳青年跨境“北上”政策的研究相对较少，已有研究的主题主要涉及以下两方面：第一，政策的实施及成效。柴茂昌等聚焦于青年科技交流政策路径，以数码港青年科技计划为例提出实施对策[6]；方木欢用金登多源流的分析框架梳理了港澳青年创业扶持政策的问题源流、政策源流和政治源流[7]；艾希和郝雨凡通过问卷和访谈调查，结合史密斯过程模型分析了内地就业优惠政策的激励效应[8]。第二，政策的文本分析。陈铀和吴伟东通过对比广州、深圳、珠海的政策，对三地的青年政策特征进行了总结[9]；杨爱平等通过X轴和Y轴编码对港澳青年文创政策工具应用成效和执行成效进行了分析[10]；李沐纯和张紫瑄使用Nvivo 软件对粤港澳大湾区创新创业政策编码，对政策的数量、发布主体及内容进行了分析[11]；蒋雯静等使用共词分析法和主题模型提取广深两地湾区创新创业政策的关键词，总结广深两地的政策模式[12]。总体来看，已有研究一方面多数聚焦于科技创新和就业创业等政策领域，另一方面研究内容多是《规划纲要》发布之后的相关政策，不仅在政策主题和时间跨度上过于集中，且多数从地方政府及中央政府的主体视角出发，缺乏港澳特区政府出台的相关政策分析。可见，当前港澳青年跨境“北上”的政策研究仍不够系统，并非纵向、全景式的趋势描述。鉴于此，本文聚焦于中央政府和两个特区层面的港澳青年跨境发展政策概况，将其划分为“港澳青年直接政策”和“港澳青年间接政策”两部分，前者指的是内容和主题与粤港澳地区青年直接相关的跨境发展政策，与港澳青年的联系较强；后者则是指内容或主题并非直接相关，而通过其他主题或领域间接涉及港澳青年的跨境发展政策，与港澳青年的联系较弱。直接和间接两个维度构成了港澳青年跨境发展政策的重要两面，与此同时，本文借助政策工具的视角，通过系统性梳理1997年至2021年中央政府及港澳特区政府关于港澳青年的相关政策，最终以可视化的趋势变化来呈现港澳青年跨境发展政策的发展概况。

（二）政策工具视角下的公共政策分析维度

通过梳理国内外学者对于政策工具的定义发现，政策工具一般被认为是政府为实现既定的公共政策目标而建立的一系列手段机制和体系[13]，其作用体现在引导和改变目标群体的行为，从而满足政策目标的需要[14]。萨拉蒙认为，政策工具作为一种重要的“治理工具”：基于政策目标的复杂和多样性，政府一般会同时使用若干种政策工具，形成了政策组合（instrument mixs）。[15]这种组合体现着政府在针对特定的公共问题，制定公共政策时所蕴含的治理逻辑，即强调政策工具的选择与组合是与特定的政策问题、政策环境相匹配的。[16]因此，政策工具视角下的公共政策体系，实质上可以转化为政府主导下基于“手段——目标”工具理性的治理逻辑。综合已有的政策工具研究视角[17]，这种治理逻辑大概可以分为三大分析维度：第一，政策工具的自身属性维度，主要是各种工具的标志性特征以及可能性结果，这是治理实践的主线；第二，选择政策工具的决策者维度，主要是决策者在选择政策工具时所呈现的制度属性；第三，适用政策工具的环境维度，主要是政策工具适用场域的属性。后两者为治理实践的不同面向。这种治理逻辑能够较为全面准确地反映我国目前以协同治理作为现代社会治理模式的结构特征[18]，在大气治理[19]、水环境治理[20]等跨境（跨域）公共政策分析中被广泛运用。

综上所述，政策工具的选择和使用，能够综合体现公共政策体系的特征，可以从政策工具类型特征、工具选择的政策主体特征以及工具适用的政策主题特征进行分析。鉴于目前关于港澳青年跨境发展政策的研究大多停留在理论梳理及实施成效上，较少学者从政策工具的角度对港澳青年跨境发展政策体系进行深入研究。因此，本研究借鉴已有研究经验[21]，以政策工具类型为主轴维度，政策主体、政策主题作为辅轴维度，对港澳青年跨境发展政策中的政策工具进行剖析和审视，呈现跨境发展政策中的深层结构。

（三）主轴维度：跨境发展政策工具的类型与选择

从前人研究基础来看，已有不少学者基于不同标准，对政策工具的类型进行了具体划分。比较主流的分类有麦克唐纳尔和艾莫尔基于政府工具的功能性，将政策工具分为命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统变化工具。[22]英国经济学家胡德则从政府活动的资源性视角出发，将政策工具细分为信息类、财政类、强制性权威、组织工具。[23]彼得斯进一步丰富了胡德的观点，认为政府工具是多元的，包括命令条款、财政补助、管制规定、征税、劝诫、权威、契约等。[24]豪利特和拉米什则对以上两种理论范式进行了知识谱系的融合和再生产，根据政府干预造成的强制力程度差异，将政策工具区分为自愿性工具、市场型工具和强制性工具。[25]这种政策工具解释框架的特点在于，既强调了政府资源在强制力上所展现的光谱，同时也强调了市场化和社会化等公共治理的方式重要性。[26]具体而言，强制性工具包括管制、公共企业和直接提供等工具，依靠政府权威和强制力使用；市场型工具则兼具政府干预和自主性双重特性，包括信息与规劝、补贴、产权拍卖、税收和使用者付费等工具；而自愿性工具包括家庭与社区、自愿性组织和市场等工具，政府的干预程度低。

在“一国两制”的制度框架下，一方面港澳地区由于实行资本主义制度，呈现出市场化和社会化程度较高的特点，与内地有所差别；另一方面港澳特区享有的高度自治权，需要在“一国”的政体框架下运行，其管治模式呈现出“家长式自由主义”的特征[27]，并且港澳之间由于其历史社会文化的环境因素差异，也有不同的呈现方式。因此，本研究借鉴豪利特和拉米什的分类，以具备衡量出不同政府治理模式间差异的强制性（即政府介入公共物品与服务提供的程度）作为划分标准，将政策工具类型分为管制型工具、市场型工具与自愿型工具，以此作为构建港澳青年跨境发展政策工具分析的主轴类型。

（四）辅轴维度：跨境发展政策工具的不同面向

1.政策主体维度

作为直接或间接参与者，政策主体对于政策的制定、执行、评估以及评估具有主导作用。[28]政策的产生，是政策主体系统中的不同力量经过博弈和妥协而得到的结果。由于主体间的差异性和自身的特征，不同的政策主体会从不同的角度通过不同的方式和途径对政策制定和执行的过程产生不同程度的影响，也会对政策成效及其产生的社会效应产生间接影响。因此，对不同政策主体决策行为的纵向分析，有助于解构不同政策主体针对相同政策对象的施政逻辑，从而比较不同主体间的决策逻辑异同及其影响效果。

已有的港澳青年相关研究中，学界主要从不同角度关注到港澳青年这一群体的不同属性，例如香港青年与澳门青年之间的认同差异[29]、内地港澳生的行为模式[30]等等。港澳政策的相关研究也主要聚焦政策效果的评估，而较少着眼于决策者属性的面向，即政策制定的主体属性。围绕港澳青年融入国家所制定的政策，必然以内地政府（以中央政府为代表）、香港和澳门两个特区政府为主要政策主体。对政策主体的把握，有助于理解港澳青年跨境发展政策的演进情况以及发展趋势。更重要的是，作为一个跨境协同议题，港澳青年跨境发展政策的制定与实施也涉及中央政府与港澳特区政府。而政策主体关于决策使用政策工具的时期特质，则是不同主体关于港澳青年跨境发展政策制定思路的具象化表现。为了呈现不同主体间政策思路的差异，本文构建了分析港澳青年跨境发展政策的政策主体维度。

2.政策主题维度

政策主题是政策文本的重要构成要素，体现了政策制定的重点或偏向，背后也反映出政策主体关注或倾向的社会领域或社会议题。[31]在已有的政策文本分析研究当中，政策主题都是一个重要的维度[32]。对港澳青年跨境发展政策主题的认识，对梳理及把握港澳青年跨境发展政策不同时期的关注领域或议题具有重要意义。

当前学界关于港澳青年的各类研究缺乏对港澳青年跨境发展政策文本的系统性梳理，而涉及港澳青年跨境发展政策主题的划分更是长期处于空白。不同于国防、教育等其他公共产品的政策主题划分，港澳青年跨境发展政策覆盖面较广、类型较多且随着时间的变化而略有调整。鉴于此，笔者对已有的188项港澳青年跨境相关政策文本进行关键词选取，最终得出其涉及不同类型的政策主题[33]，总体可划分为教育类（如学位认证、奖励补助、报考招生、游学接待等）、社会服务类（如交通互通、医疗保障、住房保障、往来查验等）、就业创业类（劳务管理、经贸合作、职业资格、就业证明等）、协同治理类（如行政法规）以及大湾区综合规划类（如《规划纲要》）。另外，针对不同类型的政策主题，政策工具的使用也应具有不同的特点，如对于港澳青年就读内地学校的报考招生政策主题，现有政策主要通过政策制定与行为引导与规劝的相互结合以提升施政的效能。为了厘清不同类型政策主题中的政策工具使用状况，笔者将政策主题类型设置为港澳青年政策分析的第二个维度。

（五）港澳青年跨境发展政策工具变迁的研究框架

综上所述，本文以政策工具类型为主轴维度，政策主体、政策主题作为辅轴维度，对港澳青年跨境发展政策的政策工具进行解构。此外，由于政策目标处于不断的变化之中，并且政策工具自身也存在着生命周期，因此需要在政策体系特征的静态分析基础上，加入时间因素作为补充，才能构成政策工具变迁的研究框架[34]。具体的分析框架为：根据管制型、市场型、自愿型三种政策工具类型，从整体上考察不同时期的政策工具使用比例变迁；其次，基于政策主体维度的交互，从决策逻辑的面向，考察不同发文主体运用政策工具的时期特质及其变迁；最后，基于政策主题维度的交互，从适用逻辑的面向，考察不同政策主题涉及的政策工具的时期特质及其变迁。具体框架如下：

图1 港澳青年政策工具辨析的分析框架

三、研究方法

政策文本作为一种可观测的政策信息物化载体，为公共政策领域的量化研究提供了一条数据依托的路径。[35]在“一国两制”的制度框架下，目前粤港澳大湾区青年跨境发展政策主体，主要以支持港澳青年“北上”内地发展，融入国家发展大局为主题。在具体目标上，《规划纲要》明确提出“在大湾区为青年人提供创业、就业、实习和志愿工作等机会，推动青年人交往交流、交心交融，支持港澳青年融入国家、参与国家建设”。由此可见，在现有的政策背景下，港澳青年的跨境政策便成为推动《规划纲要》落实的重要措施。

本研究采用内容分析法，以香港回归为起点，对1997年到2021年收集到的188项港澳青年跨境发展政策文本进行分析，发掘政策文本背后蕴含的丰富的政策工具信息[36]，了解港澳青年跨境发展政策中的政策工具组合构成，为完善港澳青年跨境发展政策提供决策参考。

（一）政策样本选择

如前文所述，为梳理和分析自回归以来港澳青年跨境发展政策的情况与特征，笔者对港澳青年跨境发展政策文本进行量化分析，并将分析样本限定为1997年到2021年中央政府与港澳特区政府公布的相关政策，且依照以下原则进行政策文献的搜索和整理：第一，在空间范围上，以1997年香港回归为起点，在中央政府各部门、香港特区政府、澳门特区政府及粤港澳大湾区相关的官方网站进行查找，筛选出内地及港澳地区颁布的港澳青年跨境相关政策；第二，在政策范围上，覆盖中央制定的适用于全国范围内的政策公文以及港澳特区政府所颁布的政策公文③针对中央政府各部门、香港特区政府、澳门特区政府的跨境青年政策进行分析主要是出于行政级别上的考量，多数涉及港澳地区的核心政策均是由中央政府出台，港澳地区出台的政策可以视作对中央的“回应”，因此主要聚焦于三者的政策文本分析。，主要选取法律、法规、决定、意见、通知、声明、协定等，并适当收录部分决议与纲要。第三，在政策内容上，根据与港澳青年的相关度，收集了直接政策与间接政策，在具体操作上，通过搜索关键词“港澳青年”“青年”“学生”等词定位直接政策，以关键词“内地与香港”“内地与澳门”等词定位间接政策。

表1 港澳青年跨境发展政策文本内容示例

综合以上三方面的筛选原则，截至2022年1月26日，筛选出港澳青年跨境发展的相关政策文本共188项，具体数量分布见表2。

表2 港澳青年跨境发展政策文本描述性统计

（二）编码统计

关于政策工具的强制程度的指标编码，借助质性研究常用的QSR软件“NVivo 12 Plus”的文本搜索功能，通过使用“查询-文本检索查询”功能对所有188项政策文本逐一进行NVivo编码，经“完全匹配”“留存的字根”“同义词”三个文本查询选项控制搜索确度，借鉴既有的研究成果，依照“详尽互斥”的原则[37]，并与人工分析结果进行反复比对互检，对成员间存在较大不一致的结果进行二次分析修正，从而得出编码结果[38]。具体流程见脚注介绍④在研究主轴方面，依据上述豪利特和拉米什对于政策工具的分类，利用NVivo自动编码的功能，结合研究者的经验，审阅1997-2021年港澳居民在内地发展的政策并进行编码，并与软件自动编码结果进行比对和校正，即研究者结合前人对于政策工具的定义分类，建立相关模型，通过修剪、合并相关节点，最终归入政策工具下属的管制型工具分类中，以呈现政策主体制定公共政策时所蕴含的治理逻辑；在研究辅轴的政策主体方面，通过软件审阅各政策文本后对各政策进行标签，对联合发文的政策主体同时计算的方式，将其归入内地政府（以中央政府为代表）、香港特区政府、澳门特区政府的分类，结合港澳居民内地发展政策的时间划分，进而可以比较不同时期不同政策主体间政策思路的差异；在研究辅轴的政策主题方面，亦是通过使用人工编码和自动编码结合的功能，依据穷尽互斥的原则，以力求编码工作全面准确、契合研究需要。经由对编码的修剪和分类，建立了包含教育类、社会服务类、就业创业内、法律协同类、综合规划类在内的政策主题模型。以上编码的过程和结果严格遵照软件使用的官方公认流程和参见已有类似研究规范、得到发现的数据稳定、透明且可回溯，以力求本研究具有可信性。，搜索关键词、编码参照点及其数量统计如表3所示。

表3 编码内容范例表

续表：

四、港澳青年跨境发展政策工具的变迁（1997—2021年）

（一）政策工具使用的时期特质变迁

为更为细致地分析政策文本的时间序列变化，参考已有研究经验⑤陈广汉,谭颖.粤港澳大湾区发展的演进和趋势[J].澳门理工大学学报,2019(01)；张贤跟.论粤港澳大湾区建设中的区域一体化转型[J].学术研究,2018(07)。，在研究港澳政策变迁的主题时，考虑到香港是率先实现“一国两制”的特别行政区，是最先实践跨境政策的地区，同时人口规模和经济规模较澳门更大，因此跨境政策大多以香港作为主要探索区域（例如CEPA协定，就是以内地-香港的合作为起点，体量也最大），澳门则是随后参照实行，因此多数研究均以香港发展作为时间主轴来分析。恰逢2022年是香港回归25周年，对香港回归以来的港澳青年发展政策变迁进行梳理别具意义，因此本文以香港回归为起点，以十年为一个重要的时间节点。同时，2017年十九大报告中明确指出“中国特色社会主义进入了新时代”，其中港澳工作是习近平新时代中国特色社会主义思想的十四条基本方略之一[39]，意味着“一国两制”进入新时代[40]，而新时代背景下的粤港澳大湾区建设是“一国两制”的3.0版本[41]。综上所述，本文结合“香港回归”及“新时代”这两个重要时间节点，将1997—2021年这一跨度较大的时间段进一步划分为三个较小的时间段，即1997—2006 年的“香港回归的第一个十年”（第一阶段）、2007—2016年“香港回归的第二个十年”（第二阶段）、2017—2021的“新时代下的港澳治理”（第三阶段）⑥已有的研究主要以香港特首更替为时间节点进行划分。但考虑到一般而言，政策分析所间隔的时间段需要等量，但香港的前三任行政长官的在职时间均不相同，因此不能算是一个理想的分析指标。从官方文件和媒体报道习惯上，均以回归“第一个十年”“第二个十年”作为“一国两制”实践经验的总结。因此，本文以10年作为一个时间间隔进行政策时间序列划分节点的依据。。初步分析后，有如下几点发现：

第一，从政策工具数量的变迁情况来看（如表4所示）：第三阶段的占比最大（64.3%），其次为第二阶段（24.9%）。考虑到第三阶段实际上只收录了四年的政策文本，表明新时代相关政策发布达到新高峰，中央及特区政府对港澳青年的关注度有显著提高。⑦由于第三阶段（即新时代以来）至目前为止只有四年，但政策工具数量已经接近甚至超越前两个阶段的政策数量，发文力度明显增强。基于以上分析，笔者认为第三阶段政策数量增长速度较前两个阶段更快。

第二，从政策工具类型的使用频率来看（如表4所示）：管制型工具占总体分析样本的比例最大，为57.7%，其次是市场型工具，占23.4%，自愿型工具使用频率最低，为18.8%。可见，在港澳青年跨境发展政策体系中，管制型政策工具的使用比例较高。

表4 政策工具的阶段性分配比例

第三，从政策工具的时间变化来看（如图2所示）：管制性工具在三个阶段的占比虽然均为最大，但总体呈现下降趋势；市场型工具略有波动，但整体呈现上升趋势；自愿型工具在各阶段政策工具的比例逐年上升，其中以第三阶段的升幅最为明显（达到8.1%）。

图2 各政策工具类型在不同阶段所占比例的变化

（二）不同政策主体使用政策工具的时期特质变化

在政策工具视角下，进一步考察政策主体的政策工具类型、变化和组合，有助于了解政策主体在不同阶段使用政策工具的偏好和规律，归纳出不同政策主体使用政策工具的时期特质，为进一步的政策效果评估奠定基础[42]。为方便分析，本文将发文主体分为“中央部门”“香港特区政府”“澳门特区政府”三大类。其中，中央政府部门可进一步细分为商务部、（国务院）办公厅、教育部及其他部门（包括公安部、原卫生部、人社部等），分析后可得：

第一，从总体上看（如图3所示）：中央政府及香港特区政府、澳门特区政府的发文量均呈现增长趋势。比较而言，以中央政府为主，港澳特区政府政策数量增长的速度偏慢，一定程度上呈现出“内地热、港澳冷”的状况。

第二，从中央政府内部来看（如图3 所示）：办公厅和教育部发文量变化较为平稳，前者平缓增加，后者平缓减少。商务部和其他部门变化较大：前者发文量在经历了前两个阶段的快速增长后，在进入新时代后数量开始减少；后者则持续增长，并且在进入新时代后，发文力度明显增强。由此可见，进入新时代以后，越来越多的政府部门参与到粤港澳大湾区的建设之中。

图3 不同阶段各政策主体发文数量

第三，从各政策主体的政策工具构成来看（如表5所示），有如下主要变化特征：首先，在中央政府制定的政策中，管制型工具的使用比例总体呈下降趋势且降幅最大达8.4%，市场型工具呈增后减的“倒V型”趋势，自愿型工具持续增加且升幅最大达8%；其次，在香港特区政府制定的政策中，管制型工具的使用比例呈先减后增的“V字型”趋势且升幅最大达10.8%，市场型工具同样呈“倒V型”趋势且降幅最大达14.1%，自愿型工具持续增加；最后，在澳门特区政府制定的政策中，管制型工具的使用比例同样呈先减后增“V字型”趋势，市场型工具持续下降且降幅最大达20.3%，自愿型工具持续增加且升幅最大达15.9%。可见，进入新时代以后，港澳特区管制型工具的使用比例明显回弹，数量呈现收缩趋势，同时市场型工具呈现明显的下降趋势，自愿型工具呈现明显的上升趋势。

表5 不同阶段各政策主体使用政策工具的数量和比例

续表：

（三）不同政策主题涉及的政策工具时期特质变化

自回归以来，青年群体逐渐成为重要目标群体并受到特别关注，与之相关的跨境发展政策的比重也在不断增大，涉及多个层面。从政策主题上看，相关跨境发展政策大致可以分为五类：一是教育类，共计19项；二是社会服务类，共计22项；三是就业创业类，共计105项；四是协同治理类，共计26项；五是综合规划类，共计16项。由图4可见，在各项政策主题中，就业创业类主题占比最大，其次为协同治理类。

图4 不同政策主题的发文数量

结合政策工具，不同主体的政策呈现不同趋势，初步分析后有如下结论：

第一，从总体来看（如表6 所示）：在所有政策中，管制型工具比例均最高，而在市场型与自愿型工具的比较中，除了就业创业类和综合规划类政策的市场型工具比例高于自愿型工具，其余三种类型的政策均是自愿型高于市场型。第二，从每个政策主题的工具使用比例的特征变化来看（如表6 所示）：首先，教育类的管制型工具比例持续增加，市场型趋于减少，自愿型比例总体上有所增加；其次，社会服务类的管制型工具自第二阶段开始便在占比中处于主导地位，进入新时代以后市场型与自愿型比例有所增加；再次，就业创业类的管制型工具比例持续减少，市场型比例呈现先升后降趋势，自愿型比例在持续增加；从此，协同治理类的管制型工具始终处于主导地位，进入新时代以后市场型与自愿型工具开始出现；最后值得一提的是，综合规划类自进入新时代以来，三大工具的使用数量明显增加，并且呈现“多元混合”的趋势。

表6 不同阶段各政策主题涉及政策工具的数量和比例

表6 不同阶段各政策主题涉及政策工具的数量和比例（续）

五、研究结论与政策建议

（一）研究结论

自港澳回归以来，港澳青年跨境发展政策已成为中央政府治理港澳政策体系的重要组成部分。进入新时代，尤其是粤港澳大湾区建设上升为国家战略后，中央及港澳特区政府对青年发展的政策关注度更是显著提升，出台的相关青年政策数量达到历史高峰。习近平总书记在庆祝香港回归祖国二十五周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上的讲话中，重点指示要多方位全力支持港澳青年的跨境发展。本研究基于政策工具视角，通过对回归以来中央政府与港澳特区政府公布的青年跨境发展的相关政策进行文本分析，总结了港澳青年跨境发展政策的政策工具在不同时期的特质及其变化，从而归纳出背后的政策制定逻辑演变。具体可以从以下三方面进行分析：

1.工具组合思路从“单一主导”向“多元混合”的逻辑转变

首先，体现为政策工具的使用比例逐渐均衡。从以上分析可以得知，在所有的政策工具中，管制性工具在三个发展阶段的占比均为最高，说明强制性措施依然是港澳青年跨境发展政策体系中的重要元素。但管制型工具的使用比例持续下降，市场型工具比例总体上升，自愿型工具比例持续上升，说明三种工具的使用占比逐渐均衡，呈现出从“管制型工具占绝对多数地位，其他工具适度补充”的“政府单一主导”特质，演变为“管制型保持主体地位，市场型与自愿型稳步增长”的“多元混合协同”特质。这说明港澳青年政策的使用逻辑，经历了从政府单一规制性主导到政府引导各社会主体、民众多元参与的演变过程，体现了政府推动、市场主导的利益共同体合作模型。其次，体现为自愿型政策工具的使用比例持续上升。自愿型工具在《规划纲要》发布后大量涌现：仅是2019 至2021 年的数量便占据24 年来全部自愿型工具的63.1%，足以说明更加“接地气”的“助推”式的政策在蓬勃发展。从行为政策科学的角度来看，自愿型工具的一大亮点就是有别于管制型工具对民众行为的强行干预模式，在“界定问题—特征识别”的基础上顺从个体失灵事实，在得到民众广泛支持的基础上柔性引导与改变民众的行为，以达到“以柔性措施改变行为”的政策效果，助推便是其中最为典型的例子。尤其是在疫情的影响下，整体经济受到严重冲击，人员往来受到极大影响，使得大量市场型工具与管制型工具的使用受到了制约，自愿型工具在此背景下提供了新型动力，能够以较低的经济成本和行政资源推动港澳青年融入湾区，心理融合成为内地政策发挥效能的关键节点，是促成港澳青年“人心回归”的重要手段。[43]

2.主体决策过程呈现总体协同下的因地制宜逻辑

首先，体现为“中央政府主导规制，港澳特区贯彻落实”的主体间协同模式。从政策工具的总体比例来看，三者均更偏向使用管制型工具，尤其在第三阶段，港澳特区管制型工具的使用比例均出现了约10%的大幅上涨。说明在粤港澳大湾区建设上升为国家战略后，港澳特区政府积极响应国家号召，呈现出“中央政府主导规制，港澳特区贯彻落实”的主体间协同模式。同时在进入新时代后，三者在自愿型工具的使用比例均出现了显著增加，在“多元混合”的政策工具使用上保持统一步调。其次，港澳特区政府在政策工具选择上具有明显的“因地制宜”特点。第一，香港特区管制型工具的涨幅最大，市场型工具的降幅最大。这说明香港特区受到本土状况及疫情冲击内外两重因素的影响，本土经济受到较大影响。一方面传统的市场工具在内外两种压力下难以直接奏效，另一方面香港本土青年对自愿型工具的响应度不高，因此仍需通过管制型工具解决现实困难；第二，澳门地区自愿型工具涨幅最大，市场型工具降幅最大。这说明澳门相对单一的经济结构在疫情的影响下遭受巨大冲击，传统、行之有效的市场型工具在当前财政资源紧缩的环境下无法充分发挥作用，亟需引入新型的政策工具为提升政策效能注入新动力。鉴于澳门青年更亲近内地的社会文化，在后疫情时代自愿型工具拥有广阔的应用场景，因此第三阶段澳门特区自愿型工具比例的涨幅高达10%，其中21项自愿型工具有17项发布于2019年《规划纲要》出台后，可见澳门特区政府充分响应了中央推动自愿型工具发展的政策设计导向。

3.主题应用实践呈现因应时代需要同步适配的逻辑

首先，体现为政策主题属性与执行需求的高度匹配。通过对政策主题的分析发现，不同政策的差异基本符合政策主题类别的属性及其需求：在强制性需求比较大的政策领域，比如协同治理类政府力量较为集中的领域，管制型政策工具的比例一直维持高位，其余工具比例较低；在强制性需求比较小的政策领域，比如社会服务类、就业创业类等公共服务供给较为集中的领域，管制型政策工具比例在减少。

其次，新时代粤港澳大湾区顶层设计呈现出“多元混合”的新型倾向。自2019年发布《规划纲要》以来，中央政府共计发布12项顶层设计文件，数量较以往大幅增加，同时值得注意的是，顶层设计一般为行政主导，但2019年后粤港澳大湾区的顶层设计充分引入了市场型和自愿型的政策工具，二者的比例高达33%和26.2%。以往借助强大的政治势能，港澳青年融入湾区的进程在短期内取得了一定成效，但这种行政推动机制长远来看存在“政策执行内卷化”的隐患[44]。面对时代新形势，中央政府及时调整策略，开始逐步重视市场驱动和社会参与的作用，在“一国两制”之下与中央团结带领香港、澳门各界人士齐心协力谋发展、促和谐的理念不谋而合。

最后，自愿型工具在“后疫情”的时代背景下被赋予了新的使命。总体上各主题自愿型工具的使用比例有所增加，这说明了在后疫情时代，不论是中央政府还是港澳特区政府，都在及时调整公共服务领域的施政重点，逐渐从自上而下的“管制”转变为自下而上的“助推”。一方面在疫情之下有效弥补了市场型工具无法充分发挥效能的缺漏，另一方面在新形势下有效支撑了管制型工具的推进，为后疫情时代的粤港澳大湾区注入了新动能，这体现了在新时代下“以人为本”核心价值以及港澳治理的建设成效，是“一国两制”伟大实践的推进。

（二）政策建议

当前，推进粤港澳大湾区建设、支持港澳居民融入国家发展已成为国家战略，在某种意义上讲，大湾区建设的希望和未来要看青年一代。因此，基于以上研究发现，优化跨境港澳青年政策，对于更好地实现大湾区融合发展意义重大。具体建议如下：

第一，建立港澳青年融入国家发展的政策体系，健全政策顶层设计。从政策发布数量和政策工具数量来看，相对于中央政府而言，港澳特区政府相对应的政策措施明显偏少，说明目前港澳青年政策尚未实现体系化，两个特区政府的主动性较为缺乏。因此，可以在《规划纲要》的基础上，加强中央及两个政府间的协同，进一步理顺、厘清港澳青年跨境发展政策“元思路”，结合《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》和《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》，构建青年跨境发展政策的顶层设计框架，根据“一国两制”制度建设以及粤港澳大湾区国家发展战略的现实需求，动态调整和完善港澳青年融入国家发展的政策体系，做好粤港澳大湾区青年跨境发展政策的协同工作。

第二，注重港澳青年政策在两个特区的异质性特点。香港和澳门均为实行资本主义制度的特别行政区，但从两个社会的运行模式来看，其社会结构和内在矛盾又是不一样的，政策工具运用的逻辑也存在差异。因此，在青年政策的制定过程中，尤其在大湾区建设进程中，一方面要加强对香港和澳门两个特区政府内部运作架构的了解，使得港澳青年跨境政策能够真正契合不同社会制度的特征，成为可操作、可落地的政策。另一方面，要加强对香港和澳门青年认知、生活特性的了解，从底层行为认知要素出发，通过考察港澳青年的融合政策—行为互动模式，评估、识别融合政策产生行为效应作用过程中的难点和痛点，通过行为工具的转换，制定具有实效性、针对性的行为公共政策，从实践层面响应大湾区深度融合战略在青年行为认知层面实现的需求，从而满足国家治理需求。

第三，充分发挥自愿型工具的“助推”效用。一方面，从现实社会的宏观层面来看，在疫情的影响下，港澳特区均受到了较大冲击，传统的市场型工具无法有效发挥作用。澳门特区基于现实状况，及时调整青年政策工具的使用倾向，充分发挥了自愿型工具的“助推”效用。相较之下，香港特区更多依托于管制型工具，虽然自愿型工具的使用比例略有增长，但仍有较大提升空间，依旧更依赖于传统管制型工具。鉴于此，应充分借鉴澳门特区的经验，有序引导香港青年接纳自愿型工具，转“被动接纳”为“积极响应”；另一方面，从港澳青年的微观层面来看，考虑到港澳青年群体在资本主义社会中受到西方自由主义思想的影响，过多的管制型政策易导致港澳青年对政策认受性产生怀疑。因此，建议在大湾区青年政策的制定过程中，可以更多地尝试利用自愿型工具，直接针对港澳青年的政策认知特点进行政策设计，提高就业创业政策感知，对其心理融合有显著的正向作用[45]，实现从单一的“大水漫灌”到“精准滴灌”，以行为公共政策为视角，注重发现港澳青年跨境发展政策作用机制中认知特征与机制的异同，进而提取并检验提升政策效应的行为工具的效用与价值，从行为政策的角度为国家制定港澳青年政策提供决策支持，以此提升相关政策的精准度和政策效能。

诚然，本文尚有些地方存在不足之处，比如在政策文本的内容分析过程中，难免受到内容分析普遍遇到的主观性偏误以及文化理解差异的情况。而跨境决策过程的分析，也将成为本研究未来拓展相关主题研究的方向。无论如何，本研究希望通过分析湾区青年跨境政策的政策工具体系，归纳出港澳青年跨境政策逻辑，为后续相关研究的开展提供参考。