二元体制下我国军民融合深度发展的法治实施困境与对策

邵 辉，徐冬根

(上海交通大学 凯原法学院，上海 200030)

0 引言

安全是发展的环境前提，发展是安全的物质基础。如何把国家有限的资源合理配置于经济建设和国防建设,实现国家发展和安全的协调，历来是大国崛起必然面临的重要问题[1]。自1862年美国颁布《莫雷尔法案》(Morrill Land-Grant Act)开始探索军民融合相关理论与实践以来[2]，全球主要强国基本都通过军民融合战略统筹安全与发展之间的平衡，实现富国强军的国家治理目标[3]，不过，在发展模式上存在军民一体化、军民并重、以军带民和以民掩军等路径差别[4]。现代化的军民融合是战争形态信息化、技术形态军民通用化、经济形态高度市场化、国家治理体系和治理能力法治化等综合因素紧密结合的时代产物。我国军民融合先后经过军民两用、军民结合、寓军于民等发展时期，当下正处于从初步融合走向深度融合的过渡阶段，同时，我国军民融合上升速率已经呈现边际递减的明显趋势[5]，亟需从制度层面打破“军”“民”二元分离体制结构，形成全要素、多领域、高效益的军民深度融合发展格局。

新时代，我国军民融合深化过程也是经济社会生产交换的分工网络一体化过程[6]，关键在于利用中国独特的新型举国体制优势，有效整合军队和市场双方主体力量，打破军用系统和民用系统长期相互封闭的二元体制隔离状态[7]。军民融合走向深度发展阶段，许多深层次问题与法律政策、体制机制密切相关，法律、监管以及文化差异都会阻碍军民融合发展深度和广度[3],需要通过法律制度建设与法律实践运行破除军民融合的二元体制壁垒[8]，借助法治实施引领和授权军民融合改革，保证军民融合改革于法有据，同时，采用法律的形式确认军民融合初期改革成果、消除改革体制机制障碍，并基于法治实施整合各类主体力量，配置各类要素资源，保障军民融合系统高效运行，最终在法治化轨道上形成统一领导、军地协调、顺畅高效的组织管理体系，国家主导、需求牵引、市场运作相统一的工作运行体系，以及系统完备、衔接配套、有效激励的政策制度体系。

法律是治国之重器，良法是善治之前提，目前关于军民融合法治问题的研究较少而且脱离军民融合发展实践，缺乏有针对性的军民融合法治实施对策性研究。基于此，本文立足军民二元分离的体制结构现实约束，聚焦于二元体制下军民融合法治实施主题，从静态的法律规范层面和动态的法律运行层面系统研究军民融合深度发展过程中的法治实施困境与难题，并对未来军民融合体制机制改革如何在法治轨道上行稳致远提出政策建议。

1 二元体制下军民融合深度发展的纵横双向法律规范体系

军民融合深度发展法治保障体系，整体上由法律法规等正式法律渊源(硬法)和政策意见等非正式法律渊源(软法)共同组成，该体系与我国历史上形成的军民二元分离结构密切相关。在新中国成立后很长一段时间，我国一直实行党政军一体、平战一体的国防建设模式，较好地满足了计划经济条件下国防建设需要。改革开放后，党和国家工作重心逐渐转移到经济发展，经历多次政府机构改革，政府职能逐渐聚焦于经济建设，对国防建设的领导和管理职能出现了一定分化，逐步形成经济建设和国防建设相对隔离、各自运行的二元体制结构。在军民二元体制分离状态下，整个国家创新体系实际上被分隔为两个独立的运行体系，即民用科技创新体系和国防科技创新体系。军民二元体系映射下，军民融合法律规范体系无论从横向领域范围还是纵向效力位阶来看，都普遍存在结构不科学、门类不健全、内容不衔接等问题[9]。

1.1 军民融合的纵向效力位阶

从军民融合发展的全球经验来看，往往通过设置专门法律条款明确军民一体化发展总体要求。例如，《美国法典》第10篇第148章第2501条“国家科技工业基础的国家安全目标”的(b)款即通过法律手段，把“军民一体化政策”(Civil-Military Integration Policy)中军民结合、寓军于民的总体要求作为一项国家基本战略确定下来[10]。我国关于军民融合( Military-Civilian Integration)深度发展的法律法规，包括全国人大及其常委会制定的国家法律，国务院各部委、中央军委各总部颁布的行政规章和军事规章，还包括设区的市人大和市政府制定的军民融合相关地方性法规与规范性文件。

仅从国家法律层面规定来看，《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。……中华人民共和国的武装力量属于人民。它的任务是巩固国防，……参加国家建设事业，努力为人民服务”。该规定是我国军民融合发展战略提出的宪法基础[4]，也为军民融合发展战略的有效实施提供了国家根本大法的制度保障。国防是国家生存和发展的安全保障，为了更好地平衡国家安全与发展的关系，《中华人民共和国国防法》(以下简称《国防法》)进一步明确规定：“国家坚持经济建设和国防建设协调、平衡、兼容发展，依法开展国防活动，加快国防和军队现代化，实现富国和强军相统一。……国防科技工业实行军民结合、平战结合、军品优先、创新驱动、自主可控的方针。……地方各级人民政府应当依法对承担国防科研生产任务和接受军事采购的组织和个人给予协助和支持”。

在《宪法》和《国防法》的原则性规定下，从纵向效力位阶上看，军民融合深度发展的法治保障体系具体包括3个不同层次的法律与政策渊源：第一层次是由全国人大及其常委会制定的军民融合相关法律，该类法律效力位阶最高，横跨军民融合综合性法律和专门性法律两大类；第二层次是由中共中央、国务院、中央军委颁布的政策意见、行政法规、军事法规和其它规范性文件等，该类法规政策数量相对最多；第三层次分为两部分，一部分由国务院各部委、中央军委各总部制定的部委规章、军事规章组成，另一部分由市人大及其常委会和市政府制定的地方性法规、地方规章和地方军民融合规划组成。

3个层级的法律与政策保障，为军民融合发展创造了比较完善的制度环境。同时，三大层级的军民融合法律法规涉及经济动员、国防交通、军事采购与物流、装备科研生产等方面不同法规内容，难免产生诸多矛盾，只有及时立改废释，才能真正建立协调统一的军民融合法制体系。此外，为了保障军民融合体制机制在法治保障下顺畅运行，使经济建设为国防建设提供更加雄厚的物质基础，国防建设为经济建设提供更加坚强的安全保障，中共中央、国务院、中央军委颁发了军民融合指导意见、规划计划、行政法规、军事规章等规范性文件，部分地方政府也出台了促进本地军民融合深度发展的地方规划，要求完善本地区军民融合法规政策保障，善用法治思维和法治方式推动工作，为军民融合发展创造更有力、更有效的政策环境。

1.2 军民融合深度发展法律的横向领域范围

十九届中央军民融合发展委员会第二次会议通过了《关于加强军民融合发展法治建设的意见》，强调通过完善法律制度，推进军民融合领域立法，尽快实现重点领域立法全覆盖[11]。为了将军民融合真正落到实处，在经济社会发展布局中充分考虑军事布局需求，在重大基础设施建设中刚性落实国防要求，促进经济建设和国防建设在各领域协调发展、平衡发展、兼容发展，我国法律在军民融合重点领域和新兴领域分别制定了专门规定[12]，有效的法律保护可以减少军民融合过程中可能产生的知识泄露与伙伴企业机会主义行为。现有军民融合体制在中央层面是统一的，与之对应的军民融合综合性立法和中央军民融合发展委员会也呈现一元结构；从中央继续往下分一个层次时，自然分解为军用和民用两大系统，与之适应的军民融合重点领域立法和地方军民融合治理随之呈现二元分离结构。也就是说，在法律层面，二元体制的分离结构主要存在于军民融合深度发展的横向领域范围法律之中。

从横向领域范围来看，专门性法律制度又可具体分为两大类：一是军民融合重点领域专门性法律制度，主要包括六大类，例如，基础设施统筹建设与资源共享类、国防科技工业与武器装备发展类、军民科技协同创新类、军地人才双向培养交流使用类、社会服务和军事后勤统筹发展类、国防动员现代化建设与应急类等；二是军民融合新兴领域专门性法律制度，主要集中在海洋领域、太空领域、网络空间领域、生物领域、新能源领域、人工智能领域以及量子计算技术领域等，致力于构建地理空间、导航定位、气象水文、海洋水域、标准时间、社会人文、测绘、物流等领域的军地信息融合共享平台，拓展联通渠道，规范互通标准，实现军地信息资源充分互补共用，推动中国国防建设的高新技术信息化进程[3]。

具体而言，一是在军事装备和军民科技协同创新方面，《中华人民共和国促进科技成果转化法》规定“国家建立有效的军民科技成果相互转化体系，完善国防科技协同创新体制机制。军品科研生产应当依法优先采用先进适用的民用标准，推动军用、民用技术相互转移、转化”；二是在军民两用基础设施共建共享方面，《中华人民共和国国防交通法》在总则部分开宗明义地指出“为了加强国防交通建设，促进交通领域军民融合发展，保障国防活动顺利进行，制定本法。……国家坚持军民融合发展战略，推动军地资源优化配置、合理共享，提高国防交通平时服务、急时应急、战时应战的能力，促进经济建设和国防建设协调发展。国防交通工作遵循统一领导、分级负责、统筹规划、平战结合的原则”；三是在军队人才培养及社会保障方面，《中华人民共和国军人保险法》明确规定“军人保险制度应当体现军人职业特点，与社会保险制度相衔接，与经济社会发展水平相适应。国家根据社会保险制度的发展，适时补充完善军人保险制度”；四是在国防动员及突发事件应急方面，《中华人民共和国国防动员法》规定“国防动员坚持平战结合、军民结合、寓军于民的方针，遵循统一领导、全民参与、长期准备、重点建设、统筹兼顾、有序高效的原则”；五是在军民融合的海洋、太空、网络空间、生命科学、新能源等新兴领域，《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国核安全法》《中华人民共和国海上交通安全法》《中华人民共和国海域使用管理法》等也均作出了相关规定，此处不再赘述。

2 二元体制下军民融合深度发展中法治实施的双重困境

军民融合深度发展的内涵是，将国防经济置于整个国民经济体系之中进行系统思考，实现军民资源共建、共享、共用，平战结合、快速转换和寓军于民[13]，其实质是对军民融合各参与主体利益结构重塑的调整过程[14]。目前，军民融合深度发展尚未从法律制度层面打破长期以来的军民二元分离状态，仍处于军民分割的二元体制结构，还存在协调机制不健全、产业发展不平衡、共建共享不畅通等现实问题，军民两大体系之间资源要素相对凝固和隔离，造成军事工业与民用工业相分离的同时还不断挤占整个国民经济资源[15]，最终形成一种“攫取性”国防建设体系[1]，导致军民融合相关主体各自为营、各搞各的，“多龙治水”的现象十分突出。军民融合发展不协调、军地双方需求不对接、资源不共享、成果转化数量有限，久而久之形成严重的体制性、结构性障碍，这些障碍的制度根源在于二元体制下军民融合法治实施过程中，涉及军地双方权利和义务的法律规章散见于不同规范性文件之中[10]，无论是从法律规范层面还是法律运行层面，都缺少系统性而且缺少触及军民深度融合实质的可操作性规定。

2.1 军民融合在法律规范层面的法治实施困境

现有的军民融合法律政策体系在国防科技工业生产领域相对成熟，而在军队保障、军民一体化等领域尚有欠缺[16]，在民营企业进入国防建设领域等尚存法律空白，在领导体制、产品质量、融资渠道等方面也缺乏统一性法律法规。随着军民融合进入深度发展阶段，利益主体多元化趋势更加明显。军民融合牵涉军地两个方面，从我国立法体制来看，军队与地方分别隶属于不同立法系统，军队与地方各自拥有制定法规和规章的权力，导致军民融合在法律规范层面存在诸多问题。

2.1.1 军民融合立法层级低，缺乏综合性、高位阶法律

我国军民融合战略自实施以来，“红头文件”多、法律规范少，多以意见、办法等为主,缺乏法律效力，权威性、综合性、规范性、稳定性不强。一方面，在现有为数不多的军民融合法律规范中，多以法规、部门规章或者部分法律条款为主，法律位阶较低，效能有限，协调性差、约束力不强，缺乏统一性的高位阶法律，特别是由全国人大及其常委会颁布、能够同时对军地双方具有较强法律约束力和执行力、统一性与综合性军民融合相关法律长期缺位[12]，使军民二元分离体制结构逐渐成为军民融合的体制性障碍，已经无法适应军民融合向深度发展的实践需要。反观日本的军民融合，其在1970年即颁布《国防装备和生产基本政策》，将日本国防工业“寓军于民”的国家战略以法律形式固定下来，为日本探索适合本国国情的军民两用技术发展提供了法律基础[17]。另一方面，军民融合的“红头文件”虽具有一定灵活性、及时性且数量较多，但多数为以规划、计划、意见等类型为主的综合引导性政策、战略统筹性政策和高度原则性政策，政策层级不高、政策效力偏低，缺乏微观操作细则[16]，无法起到法律规范所特有的广泛性、长期性、强制性等作用，还存在部分军民融合政策权利结构不清晰，军民协同创新知识产权政策不公开，军工固定资产投资相关政策更新滞后，军民通用标准、国防科技成果解密相关政策互动性较差等问题。而且，很多促进军民融合发展的条例规章和文件由于密级较高，难以向社会公开，不利于民事主体积极参与国防和军队建设事务，导致政策性文件规定内容很难得到真正落实。

2.1.2 军民融合立法碎片化，法律规范系统性、体系性不强

现阶段，军民融合法律法规以及标准建设明显滞后于战略部署[18]。由于缺乏在军民融合深度发展领域起统帅作用、全面规范推进军民融合发展的综合性和统一性法律规范，导致军民融合发展的管理体制与决策协调机制始终无法明确，军民融合重大战略规划、项目布局和国防核心能力建设等缺乏法律保障，导致军地双方分别从自身利益出发，阻碍军民融合向前发展，出现“上面不融合，下面难融合”、“军军不融合，军民难融合”、“机关不融合，基层难融合”等一系列军民融合深度发展的法治实施困境。

军民融合统一性法律的长期缺位已经导致军地双方尤其是部分国防法律法规在制度设置上呈现自我封闭、自成体系状态[19]，与合同法、仲裁法、政府采购法、产品质量法以及《企业经营范围登记管理规定》等相关法律法规明显不统一、不配套。例如，在国防科研生产的市场准入、许可证申请管理方面，存在军地两套不同的认证与资格审查体系及质量标准体系。尤其是在武器装备采购领域，尚无专门规范军地双方关系、军民统一遵守的基本法律，涉及军地双方权利和义务的处理规章散见于不同法律中，既缺少系统性又缺乏实质性和可操作性。这一现状不仅使军地双方利益不协调、权益难以得到法律保护，也使得从法律上推动武器装备科研生产的军民一体化建设变得困难重重，更不利于促进武器装备科研生产分层次、分系统竞争。

2.1.3 军民融合法律政策关注的重点多为显性抽象指标且内容更新缓慢

军民融合的理论解释中，军用产业和民用产业不应处于割裂状态，而应通过以军带民和以民促军发挥各自优势，最终形成军民共进的双赢格局。但是，军民融合的法律规范内容远未跟上军民融合深度发展实践进程，出现一些明显不相适应的情形。军民融合法律与政策多以宽泛性的文字表述和形式化的抽象指标为主，既未对实践创新指标给予足够重视，不能促进军民融合科技成果市场化、促进军地双方产学研协同创新、营造军地双方协同创新氛围等军民融合科技创新长效机制建设，也没有能够量化的可操作性考核依据，仅片面强调国家级重大项目、入选国家或省市计划的人才数量、SCI论文等数据支撑。

首先，部分法规内容不符合军民融合发展形势要求，主要体现在国防科技工业领域，例如，只有军工集团能够享受国家军工科研保障条件建设投资，大多数承担军品研制生产任务的民口单位难以享受同等待遇。军工单位生产的军品全部享受免征增值税等税收优惠政策，而民口单位生产军品只有11类特定产品在总装环节免征增值税。其次，部分军民融合领域存在立法空白，增加了“军转民”或“民参军”的制度交易成本，不利于国防现代化建设中军用技术对民用先进技术的吸收[20]。主要体现在3个方面：一是缺乏关于国防知识产权归属和利益分配、国防技术成果定密解密、军民资源共享、军品验收、军工固定资产投资、军民通用标准等相关政策法规；二是缺乏关于军民融合科技成果转化、基础设施共用、军民标准融合、军用固定资产投资的明确法律规定，军民科技体系二元分离、相互封闭以及互动共享机制不畅问题始终存在；三是缺乏关于军民融合质量体系认证、保密认证、承制单位资格证和科研生产许可证等通畅渠道。这些问题亟待军地双方政策法律突破军地二元体制的束缚，真正做到“同步规划、同步建设、同步发展”。

2.1.4 涉及军民融合纠纷解决的程序性法规较少，难以满足军民融合纠纷解决的现实需求

如何利用程序性制度安排降低军民融合发展中的摩擦成本和外部性风险，已成为军民融合中亟待解决的重要问题[21]。目前在推进军民融合深度发展法律执行和适用过程中，出现了许多涉军争议和纠纷，主要集中在武器采购合同纠纷、国防知识产权保密管理、军工集团混改、国防科研成果转化、“两参人员”(参战退役军人及参加核试验军队退役人员)权益保障纠纷、全面停止军队有偿服务中的合同协议补偿纠纷等方面。在这些涉及军地民事纠纷的解决程序中，存在军事法院不能受理、地方法院与仲裁机构不敢受理的情况。按照2012年最高人民法院《关于军事法院管辖民事案件若干问题的规定》第1条规定，军事法院只管辖4类民事纠纷案件，不审理军民融合相关民事纠纷。另外，地方法院或仲裁机构在审理或仲裁军地民事纠纷时，由于军队拥有国防司法豁免权，即使审判或仲裁后也存在无法执行判决或裁定的情形，使得地方法院和仲裁机构不愿意受理军地民事纠纷。当前，包括军民融合纠纷在内，军地民事纠纷基本都是通过调解或协商解决，但军民融合发展中的军地民事纠纷复杂多变，形式多样，如果不能通过法律诉讼方式加以解决，不足以达到公平、公正和高效的目的，其结果自然不符合市场经济和法治经济的本质要求。

2.2 军民融合在法律运行层面的法治实施问题

由于军民融合法律政策体系本身处于不完备状态，无法及时回应国防安全资源与社会经济资源配置中存在的制度供给不足和主体协调困境问题，其执行机构对军民融合发展法律的特点、规律和本质性要求的认识也尚未到位，在缺乏军民融合深度发展统一性法律的顶层设计和宏观统筹的情形下，军地双方相关部门的组织管理、工作运行等缺乏协调联动，军民科技协同规划、基础资源共享等缺乏有效衔接，促进军民融合成果双向转移转化的评价标准不明确、激励措施不足、对接渠道不畅。总体而言,军民融合深度发展在法律政策运行层面的法治实施问题主要集中在以下几个方面：军地两大系统各自为政，“多张皮”“多龙治水”现象十分突出；军民融合存在标准融合壁垒，军民产品和技术标准通用化进程缓慢；军地双方联络不畅，尚未形成制度化的对接机制；军民融合案件纠纷解决渠道单一，军民融合公共法律服务体系不健全。

2.2.1 军地两大系统各自为政，军民融合“多张皮”“多龙治水”多元管理体制问题突出

基于对国家军事利益基础性和前提性地位的重视，军事立法的价值体系与地方立法相比具有一定特殊性[22]。对军事法规体系特殊性的强调，加之军民分离的二元体系和管理体制尚未从根本上发生改变，导致军民融合过程中军地两大系统各自为政，反过来加剧双方主体在军民融合职能上的“缺位”“越位”“失位”，造成“多头提需求、分散搞对接、各自抓建设”，使得需求无法与供给有效对接。如果不能从制度上解决这些军民融合法律政策先天性分离问题，则国家军民融合体系会陷入“指头硬、拳头软”、“要素强、系统弱”、“有资源无力量、有实力无能力”的尴尬境地，处于多头管理、各自为政、分散交叉、缺乏权威机构统管协调的被动局面，最终因军地双方主体利益取向不同产生“军转民”动力不足与“民参军”热情弱化的消极后果[23]。

2.2.2 军民融合存在标准融合壁垒和二元分立机制，军民产品和技术标准通用化进程缓慢

统一的标准规范是军民融合在技术操作层面的软法保障。军用技术和民用技术之间的割裂往往是制度性的而非本质性的，从技术本质上讲，只有割裂的军用市场和民用市场而没有割裂的军用技术和民用技术[24]。从资源依赖理论和互操作性理论视角可以发现，军民融合技术标准与非技术标准具有较大的协同互用空间，军民技术的边界逐渐消失和双向转化通道增加更加明确了军民技术标准走向统一融合的现实可能。而且，长远来看，军民通用的共同性、开放性技术标准对于促进军民深度融合起着关键作用[2]。但是，在军民融合发展实践中，国防专利运营“重定密、轻解密”特征深度影响国防专利技术标准的“军转民”进程，军地双方更多的是分别从自身利益出发采用各自产品和技术标准，导致军用标准和民用标准的兼容性较差甚至互相冲突，而且，缺少军民两用技术与产品(Dual-use Technology & Product)标准对接机制，以及鼓励采用成熟军民两用产品与民用标准的激励机制。

一方面，“民参军”的设计、研发、生产、维修过程存在诸多高门槛制约和资产专用性限制，市场准入标准与产品标准相混淆[25]，特别是在保密资质认证、武器装备科研生产许可证、军民标准质量管理体系、武器装备承制单位资格认证、武器装备采购需求信息与科研生产信息的定向发布与封闭管理等方面，而且这些高门槛往往由不同主管机构制定和施行，导致民企进入包括国防建设等领域在内的军工市场，行政审批与限制过多，行业行政性垄断严重阻碍军民融合公平竞争市场的形成，说明军民融合发展中针对民营资本的隐性壁垒依然存在。

另一方面，“军转民”是军工企业主动突破军民二元分离体制结构藩篱，尝试进入民品领域和参与市场化竞争的重要途径。军民融合发展实践中，军民产品和技术标准通用化进程缓慢主要存在两方面原因，一是军工企业集团内部实行垄断、封闭式管理，各行业之间界限分明且自成体系，“一个单位、两种制度”相对比较典型，即针对军品和民品实行不同的资源分配方式、管控体系、技术标准，系统性和协调性相对不足。由此，必然造成行业内法规标准、政策文件、管理制度多种类、多体系并存，且大量不必要的武器装备科研生产军用标准阻碍军工企业内部产品研发生产融合。二是军地对接主体不明确、军地双方标准不一致引发的“有需求难对接、有资源难利用”问题，以及融合意识不到位引起的“融与不融一个样，融好融坏一个样”现象，加剧了军地双方沟通障碍，未实现“军队统一提需求、军地统筹搞对接、政府部门主要抓落实”的融合目标。

2.2.3 军地双方联络不畅，尚未形成制度化对接机制

现有多数跨军地议事协调机构，事实上主要起联系沟通作用，基本上没有决策权和监督管理权，“有协调、无结果，有议事、无决策，有启动、无监督”的工作低效问题没有从根本上得到解决。目前，各地虽已在中央军民融合发展委员会的统一领导下成立地方军民融合发展委员会，但由于尚未明确界定其具体职责和工作范围,没有实现军民融合归口管理，也没有理顺新设军民融合发展机构与武器装备科研生产协调小组等已有协调机构之间的关系。此外，在推进军民融合法治实施机制建设过程中，未形成“一级抓一级、层层抓落实”的军地双方联络沟通机制。要打破军地双方联络不畅困境以及“协调工作靠感情、解决问题靠关系、多做工作多吃亏”的现象，就要明确政府权力的边界，制定资金保障、利益补偿、优惠扶持等政策，拆除军地之间、部门之间利益固化的藩篱，增强融合发展的内生动力，通过法治实施与改革创新破除军民二元分离体制结构，解决好“平时如何搞好军民融合发展、战时如何依法征用民用资源、如何实现快速平战转换”系列问题。

2.2.4 军民融合案件纠纷解决渠道单一，军民融合公共法律服务体系不健全

从纠纷本质上看，军民融合发展过程中出现的案件和矛盾，能够通过现有的民事、行政以及刑事立法进行司法裁判。但是，现行法律规范中基本上没有关于如何调整军队和国防建设领域的民事法律行为，特别是缺乏关于民商事合同的变更、解除、终止、赔偿等法律规定，导致在军队全面停止有偿服务工作后，出现因停偿工作引发大量民事诉讼纠纷，缺乏多元化法律纠纷解决渠道，缺少为部队战备工程建设招投标、后勤保障组织实施搭建法律人才交流平台等问题。另外，军民融合公共法律服务还存在政策法规不健全、运行机制比较滞后、法律人才非常匮乏等问题。这些问题反映现有军民融合发展纠纷解决机制仍处于二元分离状态，军地之间的法律适用机制不能形成持续的纠纷解决工作合力。

3 二元体制下军民融合深度发展法治实施困境的破解对策

军民融合深度发展程度,取决于军民分工深化产生的报酬递增与委托代理成本上升之间的有效折衷[6]。军民融合只有形成稳定、高效、可预期的制度环境，才能推动军地双方主体实现经济效率基础上的嵌入式合作。军民融合涉及军队主管部门与地方政府之间二元分离体制下的条块关系调整，会产生管理体制、运行机制、政策法制等方面一系列深刻变革，通过法治实施保障军民融合深度发展是一项复杂巨系统工程，需要各领域、各环节、各要素协同发力综合集成，形成完整的组织管理体系、工作运行体系、政策制度体系等法治保障体系。军民融合法治保障建设应当以建立统一完备的军民融合法律政策体系为重点，不断夯实法治实施的制度基础。同时，在法律运行层面建立健全协调高效的军民融合发展法治实施体系，通过军民融合实践发挥制度创新的力量，推动军地政策互通互利、资源共建共享、人才联培联用，实现军民深度融合过程中军民资源整合、要素融合和优势聚合，促进更多军民融合新技术、新产品、新业态、新模式服务国防建设和经济发展，推动军地双方实现从单纯依靠政策命令的做法向依法融合的根本性转变，从单纯靠习惯和经验开展融合工作的方式向依靠体制、机制和法治开展工作的根本性转变，从突击式、运动式抓工作的方式向按法律制度办事的根本性转变。

3.1 在规范层面建立健全统一完备的军民融合发展法律法规体系

在规范层面建立健全统一完备的军民融合发展法律法规体系，首先，要适时制定和颁布军民融合领域具有统一性、综合性、权威性的军民融合发展法，对军民融合行为进行专门的法律调整；其次，要及时清理、废止和修订不适应军民融合发展需要的法律法规和政策文件，不断完善军民融合法制保障体系；最后，利用软法和硬法互动共治共同保障军民融合深度发展，推动军民融合从强制性制度变迁向诱致性制度变迁。

3.1.1 适时制定和颁布军民融合领域具有统一性效力的军民融合发展法

军民融合深度发展阶段的利益格局发生了明显变化，“你好我好大家好”的帕累托改进正被“一方受益另一方受损”的卡尔多改进所替代[5]，涉及军地两大系统和多方利益关系的秩序协调与权力博弈更加复杂化，对我国国防权力配置与社会经济发展的总体设计和统筹规划提出了制度化要求，故必须从政策性文件主导走向法治化改革，而不能一直搁置军民分离的二元体制结构问题[26]。

因此，需要制定和颁布具有统一性、综合性和权威性的《中华人民共和国军民融合发展法》，对经济建设和国防建设的融合关系即军民融合行为进行法律调整，在立法层面明确国家军民融合发展的战略规划、根本原则、基本制度、体制机制、领域范围、运行方式、推进路径、主体资格、权责划分、程序要求、奖惩考核以及域外适用等内容[27]，从制度层面根本解决军民“二元体制”结构，对军民融合发展实践中军民融合发展的开发、转让与应用，军民融合发展的产品与服务，军民融合发展的平台、协作与创新，军民融合发展的金融支持以及人才建设，军民融合发展基本方针、领导体制、运行机制等进行具体规定，规范国家、政府部门、军队、企业、中介组织和个人相关责任与权利，理顺各方利益关系，协调经济建设与国防建设，为军民融合深度发展提供体制和制度保障。

3.1.2 清理、废止和修订不适应军民融合发展需要的法律法规和政策文件

为了适应军民融合深度发展过程中利益主体多元化、利益格局复杂化的客观现实，使法规政策与法治实施、法治监督环节等相协调，真正发挥法治调整社会利益关系的保障作用，需要清理、废止和修订不适应军民融合发展需要的法律法规、政策文件和标准规范[14]，优化军民融合发展法律制度中不适应国防和军队现代化需要、不符合军民统筹要求、不利于公平竞争、政策法规不衔接不配套的部分。要按照“细化上级、修改现有、制定急需”的军民融合立法原则，逐步制定和完善协调国防与经济建设的地方性法规，加快形成以宪法、国防法等为依据，以军民融合综合性法律为统领，以军民融合基本法律体系为主干，以军民融合专项要素促进法为补充，以军民融合行政法规和政策规划为配套，以军民融合地方性法规和政策规划为抓手的军民融合法制保障体系。

3.1.3 利用软法和硬法互动共治，共同保障军民融合深度发展

军民融合制度变迁对促进军民融合深度发展具有重要的利益调节和资源配置功能[18]。军民融合在初始阶段更多地需要政府的强制性政策变迁保证和诱导，强制性制度变迁能够在短期内迅速改变国防工业生产规模和体系结构以满足国家安全需要。但是，军民融合从初步发展进入深度发展阶段，面临许多新课题、新矛盾，除依然要发挥政策规范的调整作用外，更迫切需要从法律制度建设层面予以回应和调整，以适应深度融合过程中对权威、稳定法律制度的需求。故亟需利用法治实施，在军民融合正式性法律即硬法体系中，通过军民融合法的统一性规定，实现国家安全战略和国家发展战略的有效对接，从制度上根本解决经济建设与国防建设“两张皮”二元体系相互掣肘的困境，把军民融合发展重大专项规划和项目纳入国家与地方未来发展五年规划，把军民融合发展战略和科教兴国战略、人才强国战略、区域协调发展战略、创新驱动发展战略等有机结合起来，将军民融合发展的政策法规与简政放权改革、放管服改革相结合，加强科技、财政、投资、税收、人才、产业、金融、政府采购等政策与军民融合战略协同。

其次，军民融合深度发展的双向互动关系建构中，标准融合是基本前提。在军民融合非正式法律即软法体系尤其是军民融合标准体系中，建立统一的军用转民用技术与民用转军用技术的标准协同体系和监督考核机制[28]，健全军民融合领域内部专业的技术转移和知识产权运营机构，促进军工企业吸收民用技术，寻求满足军地双方技术标准与非技术标准的均衡域，确定军民深度融合标准遵循的开放衔接和有机兼容原则[2]。此外，要区分军民融合的市场准入标准和产品技术标准[13]，前者应以保密、安全等管理性制度标准为主，后者应以高质量的行业标准为主，同时，完善国家安全审查和监管制度，防范和控制国家安全风险，推动军民融合深度发展从强制性制度变迁转向诱致性制度变迁，实现军民深度融合从技术、产品双向流动升级到标准、制度双向融合。

3.2 在法律运行层面建立协调高效的军民融合发展法治实施体系

军民融合在法律层面的运行机制是促进“军转民”和“民参军”主体交互的核心动力，对军民融合深度发展中技术、标准、产品、人才等要素转移绩效具有至关重要的影响[25]。在法律运行层面建立协调高效的军民融合发展法治实施体系，首先，要建立“委员会统一领导、各小组分工负责”的军民融合深度发展法治实施领导体制，厘清军民融合深度发展阶段的利益协调关系；其次，建立统一领导、军地协调、顺畅高效的军民深度融合发展军地联合法律执行机制，为形成执行层级明晰、执法分工明确、任务落实有力的工作推进机制提供法治保障；再次，深入推进军民融合领域执法机制的“放管服”改革并统一执法标准，利用法治方式调动各方主体积极性，形成推动军民融合深度发展的合力；最后，建立诉调对接、诉仲结合的军民融合案件多元化纠纷解决机制暨法律适用机制，妥善化解军民融合深度发展过程中可能出现的矛盾与纠纷。

3.2.1 建立“委员会统一领导、各小组分工负责”的军民融合深度发展法治实施领导体制

军民融合深度发展阶段涉及军地两大主体的重大利益格局调整，迫切需要具有统一性、协调性的综合性机制加强军地沟通协调[12]。地方政府是推进军民融合深度发展的关键主体，为了有效衔接军队系统和地方行政系统，在地方可以由地方军民融合发展委员会统筹决策，地方军民融合发展办公室综合协调，同时，成立若干军民融合发展小组，各小组分别负责军民融合具体事宜，并接受地方军民融合发展委员会统一领导。在各小组设置上，将长期形成的习惯于按照专业领域管理转变为按照核心功能进行管理，管理的着眼点、角度和层次与地方军民融合深度发展规划相一致。例如，可考虑构建由军地双方人员共同组成的“一委七组”军民融合顶层管理模式，即建立地方党委和地方政府领导下的军民融合发展委员会，下设7个领导小组分别由管理体系领导小组、创新体系领导小组、标准体系领导小组、人才体系领导小组、保障体系领导小组、信息体系领导小组、咨询体系领导小组等组成。

3.2.2 建立统一领导、军地协调、顺畅高效的军民深度融合发展军地联合法律执行机制

根据国防法规定,国务院和中央军委可以根据情况召开协调会议,地方政府和驻地军事机关可以召开军地联席会议，同时，我国还在国防动员、国防教育、国防交通等领域成立了协调机构。因此，军地协调机制应在地方军民融合发展委员会的领导与统筹下，结合军民深度融合实践需要，对各领域各层次协调机构进行整合和充实。例如，在军事装备和科技协同创新领域、基础设施共建共享领域、人力资源及社会保障领域、国防动员及应急领域等，建立军民融合发展联合法律执行机制，在军地不同主管部门之间强化议事协调，构建军民协同创新发展新型智库，对军民两用技术和两用制度开展开创性合作研究，打通军民互转的双向通道[29]。具体而言，可以通过探索设立适合军民融合发展实际的军地统筹规划机制、军地联席会议机制、军地资源共享机制、军地区域协调机制、军地激励约束机制和军地监督考评机制等，在实践中逐渐明确各军民融合法治实施机制的具体权限、法定程序、工作方法和融合内容，明确军地协调相关流程和管理办法，健全军地定期会商、重要情况通报、重大行动协同等工作制度，形成统一领导保障、执行层级明晰、执法分工明确、任务落实有力的工作推进机制。

3.2.3 深入推进军民融合领域执法机制的“放管服”改革并统一执法标准

军民融合领域执法过程中，涉及多方主体、多方关系、多方利益的复杂社会关系网络以及军地双方全方位、全过程的系统要素，各主体基于本位利益考虑，彼此之间可能出现融而不合现象，需要利用法治方式调动各方主体积极性，形成推动军民融合深度发展的合力。首先，通过国家军民融合公共服务平台逐步建立军民市场准入负面清单信息制度，以及与之相配套的双向公开机制、动态调整机制和执行效果反馈修正机制，健全与军民市场准入负面清单制度相适应的准入机制和“军工三证”(武器装备科研生产单位保密资格证、武器装备科研生产许可证、装备承制单位资格认证)审批改革机制[30]。其次，完善军民融合公共服务体系，健全军事装备竞争性采购、装备市场准入、装备合同管理、装备采购评价等执法和信息共享机制，搭建高效的地方政府军民融合公共信息服务平台和军民科技协同创新服务平台[31]，建立军民融合公共信息服务数据资源共享和分级管理机制，建立军民通用基础产品统一认证体系，控制通用基础产品质量，提升采购效率和降低成本，稳定军民通用基础产品供应渠道。最后，既要引导军工企业在军转民活动中树立市场主体意识，也要以法治思维和法治方式积极引导经济社会领域市场主体的多元投资、多方技术、多种力量更好地服务国防建设，统一对待各类军民融合发展主体，适时建立市场主体参与国防和军队建设及保障的准入、退出负面清单制度[32]。例如，在财政税收政策上，对承担武器装备科研生产、维修保障的各类军工企业和民口单位，采用相同的增值税税收减免优惠政策；对符合条件的军工高新技术企业，实行与民口高新技术企业同等的企业所得税优惠政策，统一执法标准和政策规范。

3.2.4 建立诉调对接、诉仲结合的军民融合案件多元化纠纷解决机制暨法律适用机制

军民融合案件，包括军工企业并购、重组、改制上市，国防知识产权纠纷解决机制、军队物资采购、工程建设和军人工资、住房、医疗、保险等制度改革中的纠纷，以及全面停止军队开展对外有偿服务过程中引起的纠纷等。由于涉及军地双方主体利益，部分案件还可能涉及国家秘密，因此，需要有针对性地设计有利于保密高效、有别于普通民事纠纷的解决途径。首先，应不断扩大涉军法律援助事项范围，优化涉军法律援助服务方式，提高涉军法律援助工作质量，积极打造涉军法律维权绿色通道，对军地重大疑难案件，特别是群体性事件和涉及特困群众的案件，通过建立大调解机制，做好军地双方当事人法律释明工作。其次，充分利用在线矛盾纠纷多元化解平台，依托互联网技术、人工智能和大数据，妥善处理部队官兵与地方群众在安置就业、劳动工资、家庭婚姻等方面的矛盾纠纷，畅通军人军属矛盾纠纷化解渠道。最后，完善《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国仲裁法》等司法制度，尽可能地将军民融合民事纠纷纳入司法仲裁解决机制，合理合法高效地处理军地民事纠纷，在信息公开、市场准入、主体地位、费用给付、经济补偿和权利救济等方面公平公正合理对待，保障民企享受同等税收优惠和政策扶持。

4 结语

军民融合法治实施标志着军民融合从基础设施统筹建设和资源共享的初步发展阶段走向标准与制度融合的深度发展阶段，是国家军民融合深度发展中统筹经济建设和国防建设的制度保障。军民融合深度发展要形成全要素、多领域、高效益的良性发展格局和系统涌现效果，必须充分发挥法治实施在优化配置国防资源与社会资源以及调整、重塑军地双方利益分配格局中的重要作用，通过法治实施破解军民融合深度发展的二元分离体制结构困境。一方面，要在法律规范层面解决军民融合立法层级低，缺乏综合性、高位阶综合性法律，军民融合立法碎片化，法律规范系统性、体系性不强，军民融合法律政策关注的重点多为显性抽象指标且内容更新缓慢，涉及军民融合纠纷解决的程序性法规较少，难以满足军民融合纠纷解决现实需求等制度供给不足问题；另一方面，要在法律运行层面解决军地两大系统各自为政，军民融合“多张皮”“多龙治水”多元管理体制突出，军民融合存在标准融合壁垒和二元分立机制，军民产品和技术标准通用化进程缓慢，军地双方联络不畅，尚未形成制度化对接机制，军民融合案件纠纷解决渠道单一，军民融合公共法律服务体系不健全等困境，实现富国强军与构建一体化国家战略体系的国家治理目标。