公共资源损失治理问题探讨

王 烨

(中国农业大学，北京100083)

1 公共资源治理困局

1.1 公地悲剧

公共资源具有非排他性，保障了社会上所有居民拥有权利对公共资源进行使用，无法通过市场机制如价格等强制手段将部分人排除在外。而竞争性是从公共资源的消费角度来看，在公共资源供给一定时，新增的消费会相对降低其他消费者的消费水平，从而在消费者之间形成公共资源使用的竞争，即资源是有限的，而人与人的欲望却是无限的。在上述两个特征的情况下，社会中的人使用公共资源的边际成本为零，而获得的效益却总是大于零。以“理性人”假设分析，每个人选择利己为目的，通常导致公共资源被掠夺性使用，最终使得公共资源遭到破坏甚至毁灭。而因为公共资源的非排他性，伦理上是不能禁止人们为了自己利益而使用的。竞争性所引发的结果是不完全的平等与公平，因此两个特征之间的联系也是存在矛盾的。1968年，哈定在《科学》杂志上发表的文章《公共策略》(Tragedy of Commons)中指出：“毁灭是所有人都奔向的目的地，因为在信奉公有物自由的社会当中，每个人均追求自己的最大利益。公有物自由给所有人带来了毁灭”这一理论即公地悲剧。公共资源从其自身特质与人的复杂人性相结合造成公地悲剧，对公共资源自身造成了破坏与损失，对人的使用可持续带来问题，使公共资源在治理中从基础上产生了困局。从囚徒困境模型也可解释由竞争性及一定程度上的个人主义产生的公地悲剧。囚徒困境模型内容是告诉甲乙两人倘若两人都承认犯罪，那两人均判8年刑牢；只有一人承认犯罪，而另一人拒不承认，那么承认者只被判3个月，而拒不承认者将被重判10年刑牢；两人均不承认犯罪，那么两人都将判刑1年。在这种情况下，由于甲、乙两名嫌疑犯都无法明确了解对方是否承认犯罪，所以只能寻求自身刑罚的最小化，以求得个人境遇的最优状态，源于此，两位嫌疑犯都将做出认为对于自身最有利的决策，即互相背叛求得轻判，但结局却是因两人都承认犯罪，从而均被判刑8年。当然，这一模型也提供了一种解决情况，即在某些公共资源的利用方面，当使用者可以互相了解商量时，是可以达成合作的。

1.2 产权确权及管辖矛盾

为尽量避免公地悲剧的产生，政府应对市场失灵的情况进行管制，对公共资源进行明确的产权明晰，以保护公共资源。以中国草场资源利用为例，中国的牧区模仿农区，开始了“牲畜私有、草场承包”的“草畜双承包”产权制度改革，改变了“逐水草而居”的具有集体合作制特征的游牧作业，这种类私有化产权改革，牲畜承包到户，收益开始归私人所有，但是草场仍然公有，出现了过度放牧的情形[1]。在产权确定方面，存在公有化和“私有化”的矛盾，而矛盾的公共资源两方面却存在一定联系，如草场公有和收益私有，会加剧其中的“公地悲剧”。而产权管理的另一矛盾是公有之间的矛盾，即在管理方、公共部门间的矛盾。另一方面，政府对公共资源进行适当地管制，会影响其公共性的实质，将公共资源划分给不同的相关政府部门，尤其是个别公共资源牵扯到跨地域问题时，也会造成公共资源利用率低下的问题，如地区对某公共资源的使用重要性存在差异，缺乏相关公共资源的地区，其可利用率反而更低。除所有权归国家所有外，在实际应用中，对公共资源的使用权、收益权让给社会组织或个人也存在难以明晰的问题。

产权管理的另一矛盾是公有之间的矛盾，即在管理方：公共部门间的责任不清晰。从公共资源的政府管理来看，一是政府对公共资源所在区域进行管辖极易出现横向的不同省市区权利混乱及纵向各个相关部门的权利交错空缺的现象。如黄河内蒙古段大堤沿岸死猪丢弃问题，牵扯到上下游的区域协同治理，非该河段的破坏行为却使当地公共资源受到损害，相关具体责任方甚至无法追究。区域公共资源的管辖是相互交融、彼此依靠的，但相互交融不意味着混乱，管理者及其责任应该是明确的，防止踢皮球的现象出现。二是跨部门对公共资源进行管理时，不同部门之间的合作往往也会出现问题，如某地区城市道路出现积水时，管理主体是多方面的，相关水利部门、交通部门等，其在规划、建设等多阶段都需要进行合作管理，否则会出现多方相关需求制衡的现象。另外，需要注意环保部门的特殊性，虽然现在实行垂直管理，但是在落实方面仍有较大欠缺，地方政府或许会为了经济发展及政绩，出现公共部门管理目标的不一致，也会造成矛盾。三是相关政府部门在进行公共资源的治理时存在时间差问题：决策层换届使得管理方法更改或停滞，缺乏政策延展性及可持续发展性。治理后劲不足，违背了初心，导致后期政策执行不连续，管理热情消减，忽略了公共资源社会性的特点，将经济利益置于社会利益之前。如敦煌防护林被毁，改种葡萄等作物来换取经济效益，使得数十年的治理毁于一旦。除了要求相关部门自身保持先进性及初心外，顶层设计应包括对相关管理层的激励机制。同时应看到，政府管理部门也不是绝对的理性人，难免会出现政策措施制定不周或是懒政怠政引起的一刀切行为，不顾公共资源使用的合理性，为了使用而使用。针对此类现象，应加强内部外部的监督机制，有效利用社会专家及大众智慧，增加相关管理的科学性。

1.3 损失判定赔偿的困局

黄河死猪丢弃问题除涉及具体管理划分合作之外，对破坏者的损害行为的判定及赔偿同样存在困局。黄河作为公共资源，其水环境水质等与社会利益息息相关，抛投死猪的人应受到惩罚，但是一是主体不好判断，很难具体落实到个人。在这期间，当违规主体范围缩小时，也会存在囚徒困境，因相关法律制度不健全，会存在侥幸心理。二是应注意到各问题是环环相扣的，从抛投死猪的原因来看，还包括大众环保意识欠缺、处理费用高、处理程序手段不规范等，由此看来，各项公共资源产生问题可以看做是存在上下游的链状联系，并不是独立的。公共资源损失判定赔偿不是目的，目的在于破除损坏公共资源的问题。而相关连锁反应原因解决不了，仍是一个困局。各项具体源头原因又需实事求是，并非理论所能一概而之，这又是困难之一。三是索赔具体内容缺乏判断标准。公共资源受到的损害既有经济价值也有社会价值，而社会价值往往难以估量。此外，由于公共资源本应有的可持续可重复使用性，经济价值的赔偿也缺乏统一具体的判定，其还牵涉到是否需要评估未来增值部分带来的价值等。损失判定在赔偿主体难以明确的情况下，由政府全部承担损失极可能会引起其他破坏公共资源的事件产生，因为对于公众来说完全没有成本，又会加重企业负担。在三清山巨蟒峰一案中，被告人的具体赔偿难以判定，从实际意义看，是仅损害了山峰，赔偿修复金额即可，但其所带来的社会观赏破坏及山峰自身价值遭到破坏则另有其他罪名。当公共资源受到破坏时，必须有相对应的惩罚机制才能警醒公众避免违法乱纪行为的产生，但我国相关法律法规仍然不是很完善，可借鉴的实际操作例子也较为匮乏。

2 治理解决路径

2.1 健全公共资源产权制度和用途管制制度

健全公共资源产权制度和用途管制制度，同时实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。多部门协同合作，做好信息规整工作，将各类自然资源资产，如河流、森林、山岭等各类经济活动纳入用途管制制度中[2]，明确现阶段发展目标，将社会效益放在首位，必要时采用“环境一票否决”制度。明确相关责任人相关项目排污标准，做到定期排查抽查。为减轻相关联企业负担，给予一定补偿制度，如税收补贴或生态补偿等，同时积极鼓励并促进相关企业的交流合作，如积极推动排污净化系统设备在高污染企业工厂的使用率及普及率，降低其使用成本价格。对于政府相关部门，明确其职能范围，跨同级单位时可由上级相关部门进行统一管理，可以以“段”等为划分单位积极落实责任，可利用信息化技术，就各部门管理重复不明晰问题实行联网，在相关项目实行之初就落实相关责任。

2.2 构建共享治理平台及监督机制

按照多中心治理理论，结合集权与分权的治理特点，重新定位政府角色，将有限的决策权下放给不同层级的主体，使每个主体为实现集体目标独立而又相互协作，有效解决传统“自上而下”的单一治理中供给低效等弊端[3]。在社区管理相关实践中，公众不仅是公共资源的使用者，也可以变成公共资源的服务者，如社区的清理狗便、保持街道卫生等。公民的公民意识及主人翁意识正在增强，可充分引导利用这种自发力量。在社会治理中，群众监督的效率更高，具有人数多、范围广的特点，应将公众力量主动纳入到相关治理监督体系中，如我国税收制度，使顾客成为企业纳税的监督者，通过发票刮奖来告知群众索要发票的必要性，索要发票没有成本，却有机会收益。对于政府来说，设立刮奖制度也不用消耗成本，反而能规范促进税收，这便是双赢。在监督治理体系中，仍应以政府为主导，在与群众性监督合作时，可以发挥“服务型”职能，为其他主体提供能够多向互动的空间与维度。在农村等传统地缘血缘性社区，可以合理利用其中较为德高望重的人，同时应加强对监督体系内公众的教育培养，避免其监督权利的滥用，注重事情的准确性，根据不同领域合理整合社会力量。群众参与监督，政府负责积极处理改进。

2.3 完善相关法律法规及惩戒制度

在三清山巨蟒峰一案中，分别给予被告人刑事诉讼判决及民事公益诉讼判决，在基本的经济利益立场处罚外，同时站在其社会公共利益立场进行立案，对依法保护自然生态具有鲜明的导向作用。而在我国各公共资源类型的具体立法中已形成了一个基本体系，如针对海洋污染，对责任主体、责任范围及行政主管机关处理职能都做了明确规定，但仍存在索赔主体界限混乱及惩戒力度失衡等问题，由于公共资源在明确产权中可能涉及多个主体，因此索赔主体也并不唯一，这就出现了繁琐重复、互相推诿的问题。在相关案件处理中，应该充分考虑社会公共利益，而不应只看到其对公共资源本身带来的可修复性的伤害，不仅停留在当下的惩罚中，更应考虑现在做什么会避免以后不好的事情发生。可以加强利用公益诉讼，鼓励多主体参与其中，建立严格的审查制度及前期基础程序，防止混乱、滥用诉权。

2.4 实现政策执行持续且灵活

政策要长期执行即要关注长远目标，建立长期有效机制，针对相关治理问题应在治理初期征集社会意见，听取专家学者意见，以当地长期发展为目的，建立相关规范措施，即该地的政策法规而非某一政府机关的政策。相关行政部门应保持初心，保持热情，积极建设治理，根据当地实时情况合理进行规划修改，始终把社会效益放在第一位，杜绝拍脑子决策。建立层级的监督巡查制度，定期检查治理内容及效果，应保证相关执法队伍的专业性，合理划分职责，放开群众监督及社会舆论监督，形成协调、信任的整合。根据社会公众的需要提供社会公共资源服务，避免出现资源浪费及供求不对等的现象。

3 结语

公共资源具有特殊性，供需匹配不足具有损耗性，对一切人开放，但对使用的个体来说又有私人性，其使用存在于公共与私人、法制与道德等多个维度双方面。客观与主观层面的管理并存，要求不仅仅是法律强制问题，更有效地解决方案是全社会道德自行约束。而道德发展初期又需要法律制度的规范，道德的规范与形成是一个长期过程，甚至需要一代人的更换。因此，面向大众，对公共资源的破坏进行治理，面对公共资源尤其是公共自然资源浪费与不足矛盾并存的局面，应加强事前立法及事后惩罚。在立法与惩罚上，可以根据破坏的公共资源类型、程度进行划分，减轻惩罚力度不明的负担，积极探索对经济社会价值的评定与规范，在公共资源缺乏的情况下，从源头及主体减免该类事情的发生，创新发展多方治理以政府为中心的治理监督体系，重视社会力量。从相关管理部门角度来看，要强调地方的可持续发展，调解资源与公众之间、公众自身之间的矛盾，缓解管理、索赔、责任主体不明的困局，将产权确权与自主治理相结合，减轻公共资源中社会群众的博弈均衡和囚徒困境，引导社会公共资源向好发展。