政府购买社会服务评估问题及对策探究

肖梦希

（江苏省科学技术情报研究所，江苏 南京 210042）

0 引言

近年来,随着政府职能转变,为缓解政府职能压力,购买第三方服务成为完成政府职能转移的重要举措。政府购买社会服务以政策和资金支持的方式,引入专业的社会组织、提供专业的社会服务,进而改变以往“行政办服务”的政府包办格局。然而由于缺乏成熟的监督与评估机制,政府购买服务出现诸多问题,如政府权力寻租、社会组织恶意竞争、劣币驱逐良币等现象。这造成了公共资源的极大浪费,阻碍了政府购买社会服务的健康发展,所以有必要对政府购买社会服务进行全面且严格的监管和评估。因此,国家对政府购买第三方社会服务的支持不应停留在政策制定、资金支持上,还应该建立科学、合理、有效的第三方评估机制。通过第三方评估机制规训各方利益相关者的同时,营造一个健康合理的竞争环境。

1 政府购买社会服务的第三方评估困境

1.1 “关系”对第三方评估的影响

一般而言,政府购买社会服务评估涉及多方主体,如服务购买主体、评估委托主体、服务供给主体等。不同主体之间的“关系”对评估产生重要影响。

1.1.1 购买主体与供给主体之间信任关系产生的影响

服务供给主体与服务购买主体之间的互动关系,对第三方评估具有正向作用。当服务供给主体与服务购买主体之间建立起良好的关系,则容易在二者间建立起信任关系。这种信任关系会使得服务供给主体与购买主体之间进一步建立一种公开透明的工作关系。在这种透明关系基础上,双方容易在服务目标、服务内容、服务成效等方面达成共识[1],这种共识保证了第三方评估对象的稳定性,进而可以使用更加科学的评估方法展开评估,以保证对服务进行有效监管和评估。

1.1.2 购买主体与评估方非平衡关系产生的影响

一般情况下,第三方评估方结果与服务购买方的绩效存在关联,所以在评估过程中除了对服务质量和效果进行客观评价,还会受到购买方行政意见的影响。由于服务购买主体与第三方评估在关系上占据强势位置,导致第三方评估在选择评估方法、评估工具时会受到影响。由此将进一步导致评估过程和评估结果朝向有利于购买方绩效,而非尊重服务实际状况的方向倾斜。

1.1.3 非正式的私人关系产生的影响

“熟人社会”是我国传统社会关系的特点,是政府购买社会服务评估必须要考虑的一大问题。私人关系的泛滥有可能妨碍正式的社会管理过程,影响到政府购买项目实施与监管的公平性。如果在第三方评估中掺杂熟人关系,即使服务的真实情况存在工作量不够、质量不高等情况,也能因为熟人关系而顺利通过结项。因此,营造公平的竞标与评估环境,需要最大限度地将私人关系排除出正式的项目管理和评估过程。

1.2 服务供给主体与第三方评估机构独立性欠缺产生的影响

在实际参与评估的各主体之中,社会组织（服务供给主体）与第三方评估机构均存在独立性较差的问题。我国正处于经济快速发展阶段,各方面已经取得长足发展,但社会组织及第三方评估机构仍处在发展的初级阶段,其实力远远弱于政府部门,容易遭受来自政府部门的影响,特别是在经济相对落后的地区。社会组织与第三方评估机构无法真正独立,只能依附于政府部门开展工作。在这种依附关系中,作为服务供给的社会组织无法按照其自身的工作宗旨和愿景,为服务对象提供专业性强的服务；作为第三方评估机构无法根据客观性和科学性原则选择最恰当的评估方法、评估工具开展评估工作。由此可以看出,独立性的缺失,一方面剥夺了服务的专业性,另一方面剥夺了监管和评估工作的科学性。这两者的叠加将严重阻碍社会服务和评估工作的高质量发展。

1.3 评估过程缺少服务对象参与所产生的影响

事实上,政府购买服务的众多主体中,有一个主体通常都被忽视,也就是“服务对象”。在政府购买社会服务这一行为中,如果说政府主体是购买行为的主体,社会组织是购买行为的中介,那么,服务对象就是购买行为的归宿。任何服务都是经社会组织传递给服务对象,服务的好坏最终要在服务对象身上得以体现。因此,根据利益相关者理论,在进行服务评估时,应当充分考虑服务对象的实际情况和意见[2]。当前,我国社会服务的第三方评估通常采用“一对一”的评估模式,评估方作为链接者,在服务购买主体和服务供给主体之间建立联系。评估方通过收集服务供给主体的服务资料、服务购买主体的服务需求,然后以会议或答辩的形式开展评估。评估结果由行业专家在服务资料的基础上,利用专业知识做出评判。这种评估方法有助于精简评估流程,提高评估的工作效率,但是,由于没有将服务对象纳入评估环节,进而导致评估结果可能存在偏差。

1.4 评估指标僵化所产生的影响

当前,我国政府购买社会服务还在如火如荼的发展过程中,社会服务总体上还不成熟。此外,受到我国经济、文化、地域等差异的影响,不同地区,甚至同一人群在不同地区的服务都存在较大差异,这就导致社会服务具有一定的特殊性。这些现状都要求第三方评估要根据服务项目的特殊性,制定出具有针对性的评估方案,选择特殊的评估方法,设计特别的评估指标[3]。但是,实际状况是,当前我国第三方评估为了统一和便捷,通常采用一套统一的评估方法和评估指标体系开展评估工作。评估人员通常会机械地按照既定的评估标准与流程,从形式上僵化地对服务进行评估。这就导致评估过程中,形式逻辑与服务发展的实质逻辑之间存在严重脱节甚至对立的现象。其结果是即便使用内容丰富、指标复杂的评估指标体系,也无法改变“评估失灵”的困境。

2 对策与建议

根据前文的分析可知,当前我国政府购买社会服务的评估存在诸多困境,这些困境涉及制度问题、评估参与者缺失问题、评估指标僵化等。因此,解决这些问题需要从多方面、多层次的角度,同时根据利益相关者视角,购买主体、服务供给主体、服务对象和第三方评估者协同努力,进而实现改进。

2.1 引入“双盲”机制规范评估流程

为了规避非信任的关系、非平衡关系、私人关系等对评估过程和结果造成的负面影响,可以引入“双盲”评审制度。“双盲”评审主要指评估者既不知晓服务购买者是谁,也不知道服务供给者是谁。具体而言,在开展评估前,将服务购买者、服务供给者的信息全部隐去,然后再交由第三方评估者进行审阅；同时,要求评估者返回评审意见时,将评审人的相关信息隐去,进而做到服务供给者与评审专家互不知晓,服务购买者与评审专家互不知晓,从而排除非平衡关系、私人关系等因素的干扰。

事实上,“双盲”机制具有以下优点。首先,有利于规范评估过程。“双盲”评审机制中的主客体双方均处于一种匿名状态,这就排除了“人情”等因素对评估过程的负面影响。其次,“双盲”机制为项目承接者营造了一种危机意识。传统实名制评审给双方提供了一个较为宽松的环境,受估方在提前知道评估方的情况下会产生懈怠情绪。当引入“双盲”机制后,评估过程的不确定性增加,服务供给者无法像过去那样依靠人情和关系得到评估者的关照,进而不得不提高自身的专业水平,改进服务内容,端正服务态度,增强竞争力。

2.2 健全和完善第三方评估反馈机制

首先,完善评估结果反馈的形式。评估结果的反馈对于服务的改进具有积极作用。在形式上要建构一个闭合性的“回馈环”。所谓闭合性的“回馈环”,包括“评估—回馈—澄清—评估”。在此“回馈环”中,评估方要将服务的优势及不足的地方向被评估者反馈,但是当遇到双方有争议的观点时,评估方应向受估者解释形成判断的依据；而受估者可以根据服务的真实情况做出澄清。澄清的目的主要是：一方面让评估者更全面地了解服务情况,从而做出更加准确的判断；另一方面,让受估方重新收集、整理和分析服务资料,检视自己的问题,达到以评促建的效果。除此之外,还可以建立申诉渠道,如果服务机构认为评估的结论与实际相差太大,尤其是不合格的评估结论,服务供给主体可以提出申诉,并由服务购买主体邀请新的评估者再次评判。

其次,保证评估反馈内容的有效性。评估反馈内容的有效性可以促进服务质量的改善,反馈内容有效性的核心在于能够真实地反映服务的情况。因此,评估者在提供或撰写回馈内容时,在形式上做到规范,在内容上要充分反映服务的管理制度、服务传递过程、服务结果等方面的优势与不足,并在这些内容的基础上提出有效、具体且操作性高的建议。

2.3 构建完善的评估指标体系

对于政府购买社会服务的绩效,全面的评估指标是评估开展的核心环节。社会服务评估指标是反映评估总体现象的特定概念和具体数值,是衡量、监测和评价社会工作的经济性、效率性和有效性,揭示社会服务存在问题的重要量化手段。因此,社会评估体系的设计也要围绕这三项目标进行。社会工作评估指标的设计可以分为两个层次：一是复合性评估指标,包括经济性、效率性、有效性指标；二是单一性指标,包括投入类、过程类、产出类和成果类指标。

2.3.1 复合性指标

复合性指标包括经济性指标、效率性指标、有效性指标[4]。（1）经济性指标主要反映政府购买服务成本的高低。具体是比较完成既定质量和数量的购买服务,财政的投入是否最低,如政府为了达成既定目标购买服务,其所需的成本是否为市场经济条件下同档次中价格最低。（2）效率性指标是用于反映既定的购买投入是否获得了满足公共需要的最大产出,它往往是通过投入类指标和产出类指标比较得出。（3）有效性是反映政府所购买服务的产出结果实现公众的需要、偏好和价值观的程度。它要求政府与社会组织不仅要做正确的事,并且所做的结果与公众的预期需要相符。然而这三类指标通常不具有较高的同步性,比如,有些社会服务具有经济性和效率性,但可能缺乏有效性或有效性不高,没有达到事先确定的目标。这就要求在评估之前,要在经济、效率性、有效性三类指标之间进行提前分析,利用科学的研究方法确定出三者之间“最优”的状态。此外,还需要遵循目标与系统的统一、定量与定性的结合、全面与精简的搭配等原则。

2.3.2 单一性指标

单一性指标包括投入类指标、过程类指标、产出类指标、成果类指标。（1）投入类指标在政府购买服务中主要体现在购买成本、所需提供的物资等。（2）过程类指标一般指公共部门在提供公共服务过程中,对质量的控制和对预算制度的执行情况。在政府购买社会服务中,主要体现为资金到位率、资金使用率、资金使用进度、服务开展进度等。（3）产出类指标是指政府所购买的服务所产生的服务数量,也就是数量指标与质量指标。一般而言,社会服务的产出具有较强的社会属性,这就导致要用数量来计算这些产出具有一定的难度。（4）成果指标主要是用于反映政府所购买的社会工作服务所取得的效果、达到预期目标的程度。成果类指标反映了政府购买服务在多大程度上实现了对社会活动效果的预期。例如在购买社会工作服务后该地区相关政策的投诉率、社区关怀下的居民幸福指数。

虽然具有复合性和单一性指标,但是这些指标也不能彻底反映社会服务的优劣。因此,对于一项社会服务的评估而言,评估者应该熟知所有指标类别及内涵,并在这些指标之间建立起有效的联系,形成一个内在逻辑紧密的评估体系。