县乡基层政府在脱贫攻坚中的行政效能提升状况研究

周长鲜 王文杰 石浩东

（兰州大学政治与国际关系学院政治发展研究中心 甘肃 兰州 730000）

2000 年以来，在国际话语体系中，减贫（poverty reduction）与脱贫（poverty eradication）往往被作为政治发展的重要衡量指标。在联合国制定的世界千年发展目标中，有三分之二的内容都是关于如何致力于改善人口福利和人类生存条件的[1]。然而，由于减贫工作的强经济导向性，致使政府在减贫工作中的作用发挥往往被简单化为拉动经济增长的“工具”，而忽略了对政府作为“主体”相对独立的价值认识。尽管，世界银行、联合国开发计划署、亚洲发展银行和非洲发展银行都对政府治理提出了一系列的评价指标，但目前还没有针对政府在减贫事业发展方面的世界性通用评价体系，更缺乏对基层政府在减贫工作中的效能的统合评价体系，还需结合脱贫攻坚的地方实践进行全面系统研究。

一、研究问题的提出

长期以来，有关减贫的讨论往往被置于经济增长的话语体系之中。但是，经济的增长就意味着贫困问题的消失吗？对此，以哈耶克为代表的政治经济学家们经过长期的研究提出了一个难解之谜，就是经济的增长和扩展往往受到多重因素的制约和阻碍，资本往往在某些部门快速增长却无法扩展到整个社会，这又被称为“布罗代尔钟罩”的历史之谜[2]。近年来，扶贫治理理论已引起国际国内学界的广泛关注。2019 年诺尔贝经济学奖得主就是基于对扶贫的理论和实践研究而摘得桂冠的。以印度地区扶贫实践为基础，印度学者阿比吉特·班纳吉和法国学者埃斯特·迪弗洛提出了多年来绝大多数国家和地区的扶贫政策大多以失败而告终的残酷事实。近年来，学术界关于扶贫的动力问题研究，主要可归结为贫困户赋能说、市场导向说和政府压力机制说三大流派。其一，从贫困户赋能说来看，以阿马蒂亚·森为代表的学者通过社会选择和发展的实践经验比较，认为造成贫困的实质是贫困人口基本能力的剥夺和机会的丧失[3]。据此，能力贫困理论经常与人力资本投资理论相互结合，认为解决贫困问题的关键在于提高贫困者的人力资本投入水平。但是，该学说在印度和越南等地的实践中也暴露出失学率高、培训参与率低等问题。其二，从市场导向说来看，以1976 年格莱珉银行开始以培育参与和交易体系建立为主的小额贷款（microloans）为代表，通过外部“输血”的扶贫方式在减贫中发挥了较好的作用，但在实践中也面临贫困地区经济规则和市场机制的不完善等因素的制约[4]。其三，从政府压力机制说来看，中国政府减贫的超常规动员受到学界的广泛关注。对此，有关研究从宏观视角出发，通过对中国基层扶贫工作现状进行体制溯源，分析了基层组织责大权小的历史成因，提出了压力型体制目标设置和激励强度对基层政府工作人员实际能力的影响[5]。从实践效果来看，适当的压力状态有助于扶贫工作健康持续地开展，而力度过大则会导致扶贫工作出现扭曲和失灵。总的来看，现有研究从贫困人口赋能、市场培育和政府施压等维度出发，对扶贫问题提出了较深入的解析，在一定程度上可为扶贫、减贫和脱贫问题的解决提供可参考的方案。但是，由于还难以建立起普遍有效的减贫治理机制，现有理论还难以解释扶贫中“最后一公里”的问题，仍需根据实践经验做全面系统的理论研究。

为何在扶贫中总是存在“最后一公里”的障碍呢？这是迄今仍在困扰减贫理论和实践工作的一个焦点问题。对此，班吉纳和迪弗洛在探讨关于贫穷本质问题时，发现人们对穷人的认知和行为选择存在误解误判[6]。虽然，这样的结论有助于对扶贫“最后一公里”现象的解读和认识，但仍然缺乏具有可操作性的实践路径。事实上，长期以来伴随着许多县乡贫困地区难以脱贫的一个普遍问题就是“政治贫困症”，即许多落后地区都存在着政府机构行政成本畸高、履职积极性不足和官员行政能力水平低等“伪适应症”现象[7]，而且是越落后的地区越容易产生“治理真空”和政府效能低下等问题。虽然，目前对脱贫的考核主要是从经济考核的维度提出来的，但对推动经济脱贫的“政治扶贫”同样不容忽视，为此，本文基于国家贫困治理体系与贫困治理能力建设的要求，结合甘肃省县乡基层在脱贫攻坚中的理论与实践，通过对帕金森定律所提出的科层组织伪适应困境探寻破解之道，并对减贫中的政府效能提升及其长效机制的建构进行系统阐述，以推助力乡村振兴战略。

二、关于中国精准扶贫政策实施对基层政府行政效能的总体要求

相较于发达地区而言，世界上绝大多数贫困地区都具有典型的地缘性特征：山大沟深且干旱风沙大，大多数地区在位居地缘劣势的同时还得承受极端气候的挑战。以地处中国西北部的甘肃省为例，作为近年中国经济最落后的省份之一，由于其特殊的地理和气候条件，要进行基本的交通、能源和教育等基础设施建设保障的成本非常高，在全国扶贫减贫工作中具有非常典型的代表性，自新中国成立以来一直是我国扶贫工作开展的重点省份。因此，甘肃在脱贫攻坚中，既要考虑到国家对扶贫工作开展的共性要求，又要考虑地域发展的特殊要求，将住房及安置区配套基础设施和公共服务设施的健全作为保障贫困人口获得基本服务的重要条件。然而，这些需要多资金、多方协调的大减贫项目的实施，从根本上对政府主导作用的积极发挥造成了较大的挑战。

（一）精准扶贫的内涵与要求

“精准扶贫”，是习近平总书记于2013 年11月在湖南湘西考察时首次提出的。2014 年1 月，中共中央办公厅、国务院办公厅详细规制了精准扶贫工作模式的顶层设计，明确了“精准扶贫”思想的实践要求。2015 年6 月，习近平总书记在贵州就加大推进扶贫开发工作时又全面阐述了“精准扶贫”的概念，并进一步提出了“六个精准”的扶贫治理体系，即“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”[8]。对此，有学者相应地提出了精准行政扶贫模式，意在强调扶贫过程中目标指向明确且机制上有多方面的信号和反馈系统能保证精准性的行政模式[9]。在精准行政下的精准扶贫模式中，原先只体现在中央和省级部署中的相关表述，已逐渐一一对应为基层扶贫工作的细则和行动指南，推动了扶贫工作模式的转型。

概而言之，精准扶贫就是通过精准化的扶贫机制而形成人、财、事的精准化安排，以使习近平总书记提出的“扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退”问题都能得到理论与实践方面的确认和精准落实。2017 年，习近平总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上，进一步提出深度贫困地区的贫困问题体现为“两高、一低、一差、三重”，即贫困人口占比高、贫困发生率高；人均可支配收入低；基础设施和住房差；低保五保贫困人口脱贫任务重、因病致贫返贫人口脱贫任务重、贫困老人脱贫任务重[10]。自此，精准扶贫的工作重点得到进一步明确和具体化。特别是，基于各贫困户贫困问题产生原因的不同，对扶贫路径的选择也从硬件、软件和制度等方面而进行“一村一议”“一户一策”的针对性设计。

（二）精准扶贫中贫困治理理论的提出及其动力机制

中国的减贫工作取得了举世瞩目的成就，尽管衡量指标主要是以经济发展为维度的，但成就的取得主要是依赖于政府治理体制及相关运行机制的实施。从理论上而言，目前关于扶贫动力机制的研究主要有两种理论导向：一种是典型的经济学意义上的“涓流效应”论，即认为通过刺激经济增长，就能够促进贫困问题的解决和贫困人口的脱贫；另一种是基于中国减贫经验而形成的“政府主导”论，即由贫困户的内在驱动力、市场的产业发展力和政府行政效能力构成的“三力统合”扶贫治理机制[11]。相比较而言，经济增长的“涓流效应”受制于经济环境、文化习俗、制度安排等多重因素的影响，往往难以克服各种体制和机制障碍，在实践中造成绝大多数国家和地区的扶贫政策大多以失败而告终的残酷事实[2]。

根据中国减贫工作开展40 多年的实践经验，脱贫攻坚的主要动力来源可概括为三个主要方面：其一，持续推进的农村改革，为脱贫攻坚提供了强有力的多元支撑；其二，改革开放以来持续增长的经济发展良好态势，发达地区对贫困地区的发展可形成有效的帮扶带动；其三，强有力的国家减贫治理体系的建立，构筑起坚实有效的减贫政策体系[12]。从减贫的动力机制和保障力量来看，政府作用的积极发挥对推动减贫实践具有主导型的作用，因而“贫困治理”理论更符合中国减贫的实践特征。

（三）基层政府在减贫中的主要职能界定

打赢脱贫攻坚战，是全面建成小康社会最艰巨的任务，其中最为关键的就是通过政府职能作用的有效发挥而打通扶贫的“最后一公里”。

亚洲发展银行曾对扶贫中的政府职能进行了研究，并提出了有利于减贫的五大施政重点方向，主要包括：更有效的公共服务；更加透明的公共财政管理；更易于获得的司法公正及其广泛应用；更易于参与和回应的政府；在政府各个层面都建立的反腐体系[13]。为确保这五个方面价值的实现，提出了八个相关的过程和结果性指标①。近年来，以越南以代表的国家在国家扶贫工作中对这些要求有所实践，但是，这些措施还停留在行政管理及其对公众权力保障的原则层面，对扶贫中的政府效能建设并没有提出具体的可供参考的方案。

（四）基层政府在脱贫攻坚中的行政效能测评

行政效能就是政府在治理中的效率和能力的统合。效能政府，就是政府以满足公众需求为着力点，以让公众满意为基本导向，能够以最少的公众资源消耗获得数量最大、质量最高、分配最均衡的公共产品和服务的政府形态[14]103。在脱贫攻坚中，效能政府建设的核心，就是基层政府工作人员对减贫事务办理的“效率”和“能力”方面的系统构建。结合我国近40 年来的减贫工作经验而言，减贫是由政府进行治理、发展地方经济和促进贫困户脱贫所共同建构的发展体系。总的来看，该发展体系的成效取决于由追求经济发展的“模式主导”（Model-driven）型向“问题解决”（Problem-driven）型转化的过程[15]，其核心就是对贫困个体的需求回应以及对区域性贫困问题的针对性解决。

就基层政府在脱贫攻坚中的行政效能建设而言，尽管我国并没有制定专门的基层政府在脱贫攻坚中的效能提升工作实施办法，但在坚持“实地考评”和“综合评价”两轮并驱的基础上，许多地方都通过对扶贫工作考评指标进行调整优化来全面提升工作成效。通过对有关指标体系的具体量化，使政府为保证脱贫攻坚任务的有效完成，在政策效能、体制效能和行为效能方面形成了独特的运作机制，从而形成了一套有效的输入、运行和输出的减贫治理体系（参见表1）。从政策效能建设来看，通过完善地方扶贫的制度化建设、建立健全扶贫绩效管理制度与完善扶贫监督和反馈机制等制度建构，分类别、有重点地进行以脱贫为导向的指标设置，不再对行业部门日常一般性业务开展考核，提高了扶贫工作中政府机构上下级以及同级各部门之间的协作效率。从体制效能来看，通过培育服务型政府文化和行政价值观、探索和形成多元主体治理体制，推进社会力量对扶贫工作的参与等体制功能的拓展，而有效增强了扶贫治理中各方主体之间“合力”的形成和运行。从行为效能来看，通过加强扶贫干部队伍能力建设、加强和完善电子政务系统建设和发展壮大村集体经济情况等途径，落实农村居民危房改造、饮水安全和道路整修等到村到户精准扶贫政策，大大提高了扶贫治理成果输出的质和量。通过该系统行政效能提升机制的落实，也有助于县乡基层政府在贫困治理中行政效能持续提升的长效机制的构建。

表1 政府在扶贫治理中的效能机制图

而相比于其他省份而言，素有“贫瘠甲于天下”之称的甘肃省是全国打赢脱贫攻坚战最艰难的省份，面临的挑战和形势也最为严峻。根据国家印发试行的《全面建成小康社会统计监测指标体系》测算，2013 年甘肃省全面小康指数为68.57%，比全国低了8.13 个百分点[16]。到2014 年底，甘肃省贫困人口还有417 万，贫困发生率为20.1%。尤其是在58 个片区县和17 个插花型贫困县中，80%的贫困村和66%的贫困人口集中在山大沟深、高寒阴湿、灾害频发的地区，其贫困发生率高达41%，农村人均纯收入仅为全省贫困地区平均水平的60%，扶持成本高、脱贫难度大、返贫现象突出。如果按照过去30 多年里年平均减贫30 万左右的速度计算，要让417 万人口脱贫需要11 年的时间，脱贫任务极其艰巨，这对基层政府的行政效能提出了非常高的要求。

在减贫实践中，省级政府将扶贫开发作为统揽经济社会发展全局的“第一民生工程”，在全省范围内自上而下形成省、市、县、乡、村“五级书记一起抓扶贫”的行政领导体系。通常来看，从中央政府向下层层划分的每一个层级，相对于它的上级而言都属于基层政府。本文将基层政府的研究范围主要界定为县（含县级市、区、旗）和乡镇（含街道）两个层级。从县域层面来看，县一级发挥着承上启下的衔接作用，连接着国家上层与地方基层；从乡镇层面上来看，乡镇一级是整个国家行政的基础，处于整个国家科层的最基层位置。中央和省级政府制定的法规、政策和制度等规范性文件，都需要通过县乡基层政府进行落实，而要在规定时间内完成规定的减贫指标任务，这对各基层政府的行政效能提出了较高的要求。对此，本文通过多级抽样与分类抽样等方法，先后采用文献调查、问卷调查、会议座谈、人物访谈以及驻村走访等方式，在系统分析1200 份调查反馈问卷的基础上②，对县乡基层的政策效能、体制效能和行动效能进行了测评，以期能对其效能发挥状况与未来完善路径进行较全面系统的把握。

三、基层政府在脱贫攻坚中的政策效能提升

一般而言，公共治理的政策效能是政府在解决社会公共问题中所输出的公共政策的有用性和有效性。有用和有效的公共政策具有很大的能动功能，可以有效地动员、整合和配置资源，从而加快公共政策问题的有效解决。美国经济学家道格拉斯·诺斯非常重视“制度”在经济发展中的作用，他认为“制度提供人类在其中相互影响的框架，使协作和竞争的关系得以确立”[17]。从贫困治理的视角来看，有效的政策供给，能够大大降低减贫治理中各参与主体之间的交易成本，而积极建构起有效的经济秩序。

关于脱贫攻坚中政府政策效能的评价，对经济学中分析方法的借鉴是不可或缺的，根据脱贫指标中所设定的明确目标和产出要求，需通过政策实施来寻求效率、效果和绩效这“三效”取值的最大化，即最好的政府效能的实现是以最低的投入或最少的资源达到脱贫的最好效果。对此，不仅要看政策内容是否覆盖到了经济调节、市场监管、教育、科技、卫生与计生、社保与就业、公共设施建设、资源与环境保护以及公共与生产安全等各个方面，还要看政策实施的经费保障和开支情况是否达到相关的效益要求。其中，最为核心的就是要在权责匹配的原则下积极发挥资金的引导作用和放大效应。所谓权责匹配，就是要坚持“谁负责审批具体项目，谁就对资金使用、项目实施的具体程序和最终结果负主要责任”[18]。这是政策效能提升的核心，也是县乡基层政府长期以来所面临的最大难题。

（一）在建构制度规范要素方面

在脱贫攻坚中，对贫困问题的治理是由系列规划、设计和政策、文件等构成的，其思想主要体现在中央层面发布的系列政策文件和主要领导人的讲话中。按照六级政府层级的功能划分而言，中央是扶贫政策的主要制定者，省一级主要是对中央政策进行地区化的解读，县乡两级政策是对政策的落实提供多方面的支持和统筹协调，而村一级主要是负责政策的本地化落实。党的十八大以来，党中央、国务院颁布了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，并出台了120 多个政策文件与实施方案。为积极响应国家有关政策与实施方案，省级政府牵头对中共中央办公厅、国务院办公厅先后印发的一系列文件和政策规范进行贯彻落实。以易地扶贫政策实施为例。在国家层面，通过《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》等文件对易地扶贫搬迁进行了总体部署。尽管在国家政策层面对安置区配套基础设施和公共服务设施建设的论述较少，但各省份在制定本地“十三五”时期易地扶贫搬迁规划的时候，都详细论述了易地扶贫搬迁中安置区基础设施、公共服务设施的建设内容③。

从问卷调查统计数据来看④，目前有关扶贫政策的制定方面具有一些显著特征。首先，公众对政府扶贫信息公开制度的满意度最高，非常满意的比例也是各项制度中最高的。其次，对脱贫“摘帽”制度，满意和非常满意比例达到77%左右。再次，还有16%左右的人对“指标式”扶贫与脱贫仍存有疑虑，还有待做进一步的检验和系统观察。最后，关于社会公众对扶贫的参与制度方面，70%以上的人都明确表示满意和非常满意。但由于相关机制制度的不完善，“唯政令是从”的行政官僚主义做法仍然存在，但凡找政府部门就需要“官方介绍信”等做法让外来投资商倍受挫折⑤。关于官员问责制度，不仅态度保持中立的人员比例数最多（高达15.94%），而且明确表示不满意态度的人数比例也是最高的。对此，通过访谈进一步了解到，“零容忍”制的简单泛化，造成“问责刚性”加大而缺乏本土化的政策实施灵活度，使许多村干部认为“刚性问责”难以反映工作状态与责任承担的匹配⑥。

（二）在建立健全地方政府绩效管理制度方面

对地方政府在脱贫攻坚中的绩效考核，省级政府制定的政策总体思路是按照“国家如何考，省级就如何考”“国家考什么，省级就考什么”的原则，通过严格严肃的考核而推动中央和省委省政府决策部署落地生根。为此，依据中共中央办公厅、国务院办公厅《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，省委进一步制定《市州党委和政府脱贫攻坚工作成效考核办法》和《贫困县党政领导班子和党政正职经济社会发展实绩考核办法》。为进一步规范完善脱贫攻坚中的考核监督，不仅先后制定下发了工作成效考核办法、市州党委和政府考核评估实施方案、县域党委和政府考核评估实施方案和定期报告实施办法，而且还制定了专门的问责规定和奖惩办法。

从绩效管理制度的实施状况来看，各项指标的总体满意度较高且保持相对均衡。其中，普遍认为绩效评估标准具体明确，而且绩效评估方法和程序合理，但是约有30%的被调查者对绩效评估结果的客观公正性存有疑虑，从而使该项指标成为满意度最低的一项。此外，77%左右被调查者认为绩效考评结果对改进工作有帮助，对此持非常满意态度的人员也居于各指标项得分之首。总的来看，关于这方面的制度落实，对评估指标体系的设计及其在实践中的导向性应用，尽管已取得较明显的效果并得到绝大多数人的积极评价，但考虑到扶贫效果的考查的确需要时间检验的因素，大多数受调查者对该指标持保留态度也是具有合理性的。由此，也反映出受调查者的理性表态和认真负责的态度。

四、基层政府在脱贫攻坚中的体制效能提升

体制，其实质是具有相同使命的各种活动主体分工协作、权责分配的体系及其形成制度的总称。政府公共治理的体制效能是考察政府公共治理效能的一个重要视角，是指政府在解决社会公共问题中所依赖的组织体系及其制度的有用性和有效性[14]159。在政府推进减贫项目实施的过程中，对减贫问题的有效解决和脱贫事务的良好处理，不仅要依赖活动主体的多方协作，还需将各活动主体通过纵向和横向的分工协作而有机组织起来，并通过制度的方式对各主体之间的权责关系予以确定和规范，以建立比较科学规范的体制。在脱贫攻坚过程中，体制效能提升的重点是围绕持续增加贫困人口收入这一核心任务而形成有效的合力体系。为此，甘肃省采用改革的方法、市场的机制、法治的手段，先后建立了强化组织领导、“逢提必下”、人才保障、动态管理、“摘帽”激励和监督考核六大激励保障机制，全面促进脱贫攻坚体制化合力的有效形成。在此，围绕组织保证、多元治理体制及其监督与反馈机制的构建进行重点阐述。

（一）党建引领为减贫培育卓越的政府文化和有力的组织保证

政府文化是政府工作人员所应共同信守的行为模式、生活方式、人群关系及价值观念[19]。卓越政府文化的形成过程，具体是指在扬弃传统政府文化的基础上建构起民主化和法治化的政府文化。改革开放40 多年来，虽然我国的行政体制改革取得了较大的成绩，但在甘肃省等经济相对落后地区仍然存在诸多挑战：政府职能尚未完全转化，政府部门的职权交叉，管理效率低下；政务活动的公开透明度不高；行政法律法规体系尚未健全；人大作为权力机关，尚未能有效行使对政府效能的监督职能，监察部门的独立性和权威性不够等等。为此，县乡各基层政府将党建工作作为助推脱贫攻坚的有力抓手和重要保障。由县到乡，由乡到村，通过“党管干部”和党建引领，制定了较具体的党建扶贫行动计划⑦，为脱贫攻坚的顺利完成提供了坚强的组织保证和人才支撑。在此基础上，通过建立健全“一元多核”的组织架构，推动村党组织书记、党组织班子成员兼任或党员担任集体经济组织、农民专业合作组织负责人，进而为体制效能的提升打造出坚实的“内核”。

《甘肃省脱贫攻坚责任制实施办法》对各级政府责任也进行了明确：省负总责、市州主导和县抓落实的管理体制，并强调要强化党政一把手抓脱贫攻坚的责任，落实“五级书记一起抓，部门联动促攻坚”的工作格局。从实践情况及其相关的问卷调查结果来看，通过党建引领和群众路线的落实，在脱贫攻坚中政府的行政文化和价值观得到显著提升，并有90%以上的被调查者认为，这对进一步提高县乡基层的行政效能发挥着“非常重要”（问卷等级中的最高级和最高比例的肯定）的作用。同时，认为政府的责任心得到增强，干部的服务意识也得到提高。从总体来看，通过党建引领和干部带头作用的发挥，极大地破除了“一方领导霸一方”的权力本位主义做法，使政府和干部的形象得以重塑。这一转变，也被认为是整个脱贫攻坚中县乡基层政府干部行政效能提升中最显著的方面。

（二）探索建立健全多元主体贫困治理体制

长期以来，市场主体对扶贫事业的介入程度和力度都比较有限，在政府、市场、社会大扶贫格局中，市场也是最弱的一方。为此，各级政府在积极推进有关市场法律和政策规则框架规范明确的同时，要积极推进市场的培育和发展，通过建立健全相关的市场监管机制，而促进多元主体参与的贫困治理体制的构建。

从国家层面来看，在积极鼓励发挥企业和市场对减贫的辐射和带动作用的同时，也在积极强调健康的企业帮扶机制的构建。《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》将市场主体作为多元社会扶贫主体之一和大扶贫格局的重要一极，积极动员和引导企业等市场主体参与扶贫开发。鼓励民营企业积极承担社会责任，充分激发市场活力，通过资源开发、产业培育、市场开拓、村企共建等多种方式发挥出企业和市场的辐射和带动作用。此外，《关于推进“万企帮万村”精准扶贫行动的实施意见》进一步要求，要坚持两个健康主题，即把握促进非公有制经济和非公有制经济人士的共同健康成长。

以政府为主导的减贫模式的运行，并不意味着减贫只能依靠政府。通过吸引社会力量参与减贫，拓宽社会扶贫渠道是政府主导减贫模式运行的重要要求。自2017 年6 月以来，定西、威武和张掖等地积极探索“三变”产业实施的主要模式，即积极开展资源变资产、资金变股金和农民变股东的“三变”改革。通过“三变”改革，在全省85 个县市区的761 个乡镇1742 个村分层展开试点，形成了分类指导、分层推进、多点探索的局面。在乡村减贫实践中，各地围绕特色优势产业，按照“壮大一批、引进一批、新建一批”的思路，通过政策扶持、招商引资、加快发展本地龙头产业、产业联合体、农民专业合作社、家庭农场等各类“三变”改革承接载体。据统计，近年来，甘肃省共有2121 个新型经营主体、1115 个村集体经济组织参与“三变”改革，其中新引进和成立龙头企业249 个[20]202。全省村集体和农户的117.36 万亩耕地、22.79 万亩林地、7.94 亿元资金、折价6.4 亿元的房屋机械设备等固定资产量化入股到各类经营主体[20]202。经过三变改革试点，村民的收入也得到切实的提高。其中，陇南市徽县农民人均纯收入从5632 元（2014年）增加到7756 元（2017 年），增幅达37.7%[20]204。

（三）在减贫监督和反馈机制建设方面

减贫监督和反馈机制建设是敦促政府职能转变和效能提升的重要举措。在脱贫攻坚实践中，甘肃省通过明确精准扶贫的范围对象和基本服务需求，“六个精准”的要求，通过“扶贫网站”等电子政务平台建设，对每一项重点工作都明确了具体目标、着力重点、措施办法、责任主体、完成时限和考核评价办法，全方位探索减贫制度落实的监督和保障机制与制度体系。

为确保政策落实的资金使用，2014 年国务院扶贫开发小组发布了《关于改革财政专项扶贫资金管理机制的意见》（以下简称《资金管理意见》），对资金分配机制、资金使用机制和资金监管机制三大面向的改革进行了具体规定。对此，各地方也出台了配套文件进一步细化落实。为此，《甘肃省财政专项扶贫资金使用管理实施办法（试行）》第六条规定：中央财政分配的专项扶贫资金和省市县三级专列的地方扶贫资金，按照“1236”扶贫攻坚行动的目标任务和各地实际，突出重点、统筹安排。而且规定，为充分发挥资金的放大效应，自2015 年起，除个别不适合下放审批权限的以外，绝大部分项目审批权限都下放到县，赋予县级扶贫开发部门更大的自主权，极大地促进了扶贫项目的瞄准率和扶贫资金的使用效益。

从调查问卷统计反馈情况来看，在各调查项目中，受访者满意度最高的一项是认为扶贫监督的组织有力（满意和非常满意的人数达到79.92%），并认为有关组织对反馈问题处理及时（满意和非常满意的人数达到79.48%），能够有效制止乡镇干部利用职权向亲友输送利益和强制脱贫摘帽等不良情况的发生。在各选项中，评价最低的是对纠错改错机制的完善问题，明确表示不满意的人员比例也是最高的，这反映出基层干部认为政策实施灵活性方面还有一定改进空间。

五、基层政府在脱贫攻坚中的行为效能提升

行为效能是考察和评价政府公共治理效能的一个重要视角。其中，政府执行力是贫困治理行为效能最集中的体现和要求，也是能否打通扶贫“最后一公里”的关键所在。在脱贫攻坚中，政府贫困治理顶层设计的一切体制安排、政策规划都要靠公共治理主体来实施和推行，主要是要求县乡基层政府对减贫事务处理的规范性和有效性问题。科学规范的治理行为不仅能够节约成本，而且能对减贫问题的解决产生强大的执行力。从实施效果的层面而言，有效的公共治理行为不仅具有科学性、规范性特征，而且还具有艺术性特征。也就是说，针对不同的对象、处在不同的环境，行为主体应该权变地、创造性地采取行动，而不拘泥于模式或者教条之类的束缚。其中，通过采取驻村帮扶和电子政务系统建设等方式，在实践中形成了一套具有本土特色的行政效能提升机制，对基层政府执行力的提升提供了切实的推动力。

（一）驻村帮扶：切实增强扶贫干部队伍能力建设

驻村帮扶制度，是一项具有中国特色的社会主义减贫制度，这是基于党管干部原则而实施的一项扶贫干部调配制度，已在实践中显示出较鲜明的制度优越性。通过驻村帮扶制度的建立，可积极发挥各类高层次人才和项目资源优势，吸引各类人才资源向贫困地区汇集⑧。为深入贯彻落实“密切联系群众”的原则，基层工作经历对党的干部来说是提高工作能力和落实为民服务理念的必要路径，而脱贫攻坚就为深化党的干部培养和丰富干部履历提供了宝贵的机会。2014 年3 月，甘肃省委组织部印发了《关于干部“逢提必下”的实施方案》，2015 年12 月，进一步要求凡是提拔的干部，必须有扶贫一线工作经历，并明确提出，对没有基层工作经历的机关、国有企业，事业单位干部，特别是50 岁以下厅局级干部和45 岁以下县处级中青年干部，已经提拔的要“补课”，拟提拔的必须有一年以上的基层工作经历；对有培养前途的干部要视情况安排到基层任职或到贫困县乡村至少挂职锻炼一年；对新考录和没有基层工作经历的公务员，全部安排到贫困乡、村挂职锻炼；选派一批副厅级及副厅级后备干部到贫困县区县挂职任（市、区）副书记、副县长。在贫困乡镇和贫困村工作一年以上的村党组织第一书记、驻村工作队队员和支教支医干部，视为有基层工作经历。在培养党的干部的同时，各地还积极贯彻中央精神，将农村基层党组织建设同脱贫攻坚有机结合起来，积极发挥村党组织在脱贫攻坚中的引领作用。

得益于统一调度的人事权与自由调配的干部劳动力市场机制的有效运行[21]，驻村帮扶政策的有效落实，较好地加强了基层村组织建设，对补充贫困地区的行政力量，以及促进驻村干部的工作能力发挥了较好的作用。此外，对扶贫工作业绩奖惩机制的完善也极大地促进了县乡干部行动效能的提升。对此，甘肃省在关于扎实推进精准扶贫工作的意见中，提出对完成减贫“摘帽”任务的贫困县给予一定奖励，对贫困任务重，但扶贫成效显著，减贫“摘帽”县的县委书记、县长予以提拔，对抓精准扶贫成绩突出的市县乡领导干部予以重用，接任者原则上优先从原有班子中选拔，对在精准扶贫中发挥作用充分、表现优秀的省市直部门各级干部优先提拔使用。

驻村帮扶不仅有效地填补了落后贫困乡村地区的治理空白，而且进一步拉近了县乡村之间相互紧密嵌合的治理结构。从有关问卷统计情况来看，驻村帮扶在干部能力建设方面主要呈现出以下几个方面的特点：其一，通过对扶贫干部进行组织培训等方式，有效扩大了扶贫干部的经验交流范围，这方面的满意度评价也是最高的。其二，在干部队伍结构的优化方面，受访者普遍认为具有显著的提升。尤其是对“空心村”而言，年富力强且工作经验丰富的帮扶干部的到来，空前提升了村级干部的年龄和学历结构。其三，关于驻村扶贫干部的作为与业绩方面，受访贫困户普遍认为帮扶措施具有针对性，帮扶效果显著并得到较高的群众认可度。但是，能否认为驻村帮扶的成效取决于驻村干部个人能力的发挥呢？对此，绝大多数受访者都明确表示反对，反映出驻村帮扶干部的工作成效受到团队协作与多方面因素共同作用影响的现实状况。

（二）电子政务系统：为基层政府效能提升提供现代化的赋能体系

在甘肃省的脱贫攻坚实践中，非常重要的一项举措就是建立了以大数据信息共享为代表的电子政务系统，进一步强化了精准扶贫的效能提升。从2015 年开始，以精准扶贫为目标，甘肃省对全省225 个特困片带和6220 个贫困村、97 万贫困户、417 万贫困人口，按照“县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”的原则，进行了统一识别标准、统一数据口径、动态掌握基本信息、动态调整对象进出，推行扶贫对象实名制管理，进一步提高了扶贫政务处理的透明度和办事效率。在此基础上，进一步锁定了省内大片区、小片带、贫困村和贫困户四个层面的精准扶贫范围，规范建档立卡，建立了甘肃省精准扶贫大数据库。而且，通过政务系统和扶贫网站等系统的完善，进一步建立起较完善的扶贫政务系统。

关于扶贫电子政务系统的实施效果，从调查问卷和实际调研反馈结果来看，来自扶贫干部和贫困户的认可度与满意率都比较高，认为这极大地促进了扶贫中县乡基层政府行政效能的有效提升。超过83%以上的被调查者认为，电子攻击系统的建设提高了扶贫政务处理的透明度；有效节约了扶贫政务处理的成本，尤其是减少了偏远山区贫困人口的政务办理在交通和时间方面的成本；极大地提高了扶贫事务管理的效率，并有效推进了政务管理流程的优化。但是，由于电子政务系统在程序设置和操作方面仍存在一定的疏漏之处，有将近61%的被调查者认为，额外增加了民众办事的难度和负担。在访谈中，有驻村干部就反映J县里电子政务系统的设置过于“格式化”，没能考虑到村民文化水平低和操作难度，几乎每一项都得村干部全程代办⑨。虽然扶贫电子政务系统有助于提高行政效率，但从时间管理上而言，基层干部不仅要按照原来的做法提供物理性的材料，而且还要同时提交申报材料的扫描件等电子化的资料，额外增加了许多不必要的程式化硬性要求。

六、县乡基层政府在减贫中的综合效能提升及建构长效机制的建议

“县集而郡，郡集而天下，郡县治，天下无不治”。自古以来，县级治理就是国家政权治理中承上启下的关键一环。随着中国特色社会主义现代化建设进入新时期，我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，在下一步乡村振兴工作中如何建构起行政效能提升的长效机制，仍是一项长期而艰巨的任务。从长远来看，效能型政府是政府建设的重要目标，这种政府模式应具有四个方面的主要特征：一是政府既有能力，也有活力，这是创造高效能政府的基础和前提；二是政府有效率，即政府运行的产出和投入比达到一定的高水平；三是政府运行成本低；四是政府公共治理活动有很高的的效益和良好的效果，公众满意度较高[14]103。本文在当前有关贫困治理实践的基础上，针对效能型政府建设的目标以及对现有问题的合理解决，进一步探讨县乡基层政府在相对贫困治理中行政效能提升的有效机制，以期对相对贫困治理体系的建立健全有所助益。

（一）建立完善的认定标准和程序

基于由上到下的贫困治理领导体制，对贫困户的认定及其准入与退出机制的建立是扶贫工作的起点和终点，也是决定整个扶贫工作成效的关键点。然而，之前在减贫工作过程中，还存在许多指标摊派的方式，这不仅对贫困户的认定及其后续工作带来一定的困难，而且使扶贫项目的落实也难以得到足够的民意支持。第一，分配扶贫户的指标，造成地域上的不平等和不均衡现象。有些地方经济基础较好，为了达到指标数目不得不拉几个非贫困户来“凑数”；可对有些经济基础薄弱的地方而言，会形成贫困人口多扶贫指标少的局面，而容易造成扶贫中的职权滥用和该认定贫困户的人难以得到及时扶助等工作漏洞。第二，在扶贫项目上，许多地方领导一换，原有的项目支持也或减或停，新任领导重视上新项目出新政绩，而对能够带动地方经济发展的原有项目缺乏统一和长远谋划与支持。这不仅不利于一个区域的长远发展规划，而且容易造成区域发展中对财政资金等支持力量的分散和浪费。第三，贫困退出没有严格坚持标准和程序，片面强调减贫数量而忽视脱贫质量，存在“一栽（林）”就脱、“一盖（房）”就脱、“一搬（迁）”就脱、“一保（低保）”就脱、“一贷（款）”就脱以及“一务（工）”就脱等简单脱贫认定方法。在实践中，还需要加强对政府实施扶贫项目后续成效的跟进观察和长期规划。尤其是，在扶贫项目的准入与退出实施机制方面，在许多地方采用的主要是“公示”的方式，但由于关注人群有限而成效有限，建议在适当的时候（尤其是大项目的立项中）采用答辩或者是听证会的方式，以增强利益相关者之间的信息交流，进一步增强项目实施的科学性和规范性。

（二）建立完善的运行保障机制

在减贫工作的省、市、县、乡、村五级领导体制中，尽管省市县各行政级别的领导都签有“扶贫军令状”，但在实际执行中，基于层层倒逼的机制，越到基层干部的工作压力越大，造成行政神经末梢“高压肿大”的状况，这在相关的问卷调查和访谈中也得到了印证。第一，各种扶贫指标在市县落实中往往被“一刀切”，给各地“因村施策”预留的政策和实施空间很小，造成乡村干部在减贫本地化工作中的“政策性落实”的情况屡屡发生⑩。第二，在“层层施压”的领导体制下，由于各种口径的检查密集与陪同检查要求，造成基层干部“白天忙接待，晚上忙干活”的局面。不仅每逢省级领导下乡都得让乡村干部陪同，而且各种官方考察和明访暗访调查密集，抽调基层干部背诵政策条框等“形式主义”检查问题仍然存在。第三，电子扶贫政务系统的建立，尽管初衷是通过应用现代化科技而提高减贫工作效率，但很多地方仍然存在“新体系，老做法”的情况，非但原有的手续材料没能减少，还需再报送一份电子化材料，对于复印和扫描设备配置不全的地区，以及外省外地来投资找项目的企业来说，工作程序繁杂，提交材料硬性要求多，再加上系统设置存在缺陷等方面的问题，反而造成办事负担和行政成本的陡增。第四，在扶贫网站等基础设施建成后，还需进一步加强维护机制，使网站内容得到及时更新，并需对有关网络民意进行适时反馈。

（三）进一步健全完善考核反馈体系

在扶贫的监督考核方面，尽管指标具有明确、简洁有利于统一提高效率等方面的优势，但在实践考核中，为县乡干部预留的可发挥空间很少，甚至存在“所做的没有考，所考的没必要做”等行政悖论现象。尤其是，有些考核中“工作做得好，不如本本背得好”的状况存在，使考核失去了与实际工作相结合的本地化意义，容易挫败干部的实践工作积极性。在脱贫攻坚期间，不仅许多干部被要求“随时待岗提供呼叫式服务”，而且“领导让加班，而非工作需要加班”的“家长权威式加班”状况普遍存在，无节制地加班造成县乡基层官员对行政效率以及效能提升的麻木：干不干，啥时候干，一切都以领导的指挥棒为准⑪。如此，不仅不利于调动和发挥基层官员自身的主观能动性，而且由于监督问责和考核压力而造成基层干部在贫困退出中做出机会主义行为[22]。因而，还需进一步探索建立健全相应的考核体系及其激励机制，而有效调动基层干部的工作积极性。

（四）建立健全容错纠错机制

在“六个精准”的具体实施中，每一条“精准”信息的获得都需要多重程序和多方人员的共同协调，其中难免会有历史与现实中某些人为与非人为因素的干扰，因此在工作中还需适时建立健全相应的容错纠错机制。对减贫工作中出现的问题，要认真调查原因而不能简单归责和惩罚，对缺乏扶贫经验出现的失误以及对无禁止性要求的脱贫工作创新出现的失误，要同违法违纪行为所造成的失误进行区别对待，以激励和保护基层干部在脱贫攻坚中工作的积极性和主动性。同时，借助现代科技和大数据的兴起，需要不断对贫困治理在人员、资金和技术等方面的需要进行动态监测与保障，以进一步提高县乡基层干部在贫困治理工作中的动态调适。

（五）建立健全完善的闭环反馈系统

作为扶贫工作体制安排的中间环节，县乡基层政府本应承担起上传下达的双向流通工作任务，但是，目前县乡基层政府的角色仅仅被界定为上级政府的“地方代言人”，而忽略了他们同时所肩负的“传达地方心声”的政治责任。而且，由于由上到下层层传递的压力机制，难免造成治理文件照抄照转、脱离实际、部门利益至上等“政策空转”“表格满转”的问题⑫，还需在政策落实中进一步避免领导“一言堂”式指挥方式，并积极重视村委领导班子和驻村干部对于当地工作落实的意见和建议，以通过“由上到下”和“由下到上”的双向信息流通机制，全面加强对各级各部门组织领导、研究部署、政策支持、督促检查、意见反馈的闭环反馈系统。

（六）完善扶贫治理的统筹协调体系

权责利相匹配，是行政领导体制中的一条基本原则。然而，在实践中，县乡干部屡屡提出责权利分配不对称的问题，即在一定程度上存在责任向下分配，权利向上保留的问题。在脱贫攻坚这场超常规的国家动员中，上级对下级、中央对地方、地方对基层的要求可概括为“三个必须”：任务必须完成，手段必须合法，群众必须满意。至于三个必须之外的事情，越是上级就越是可以获得非常措施所带来政策目标的积极后果，而越是可以将非常手段所造成恶果的责任转嫁到下级[23]。这种体制安排，一方面能够保证上级指定任务的“三个必须”如期完成，不管是采用正式还是非正式规则，这就取决于基层领导的个人魅力和行政艺术了⑬；另一方面，对于上级没有明确指定的任务，下级缺乏与完成任务相匹配的手段、权力和利益保障，造成多干不如少干的状况。特别是，对于相对有限的扶贫资金和资源安排，还需在统筹规划的基础上积极提高资金使用的绩效。然而，目前不仅存在有些扶贫村拿扶贫资金搞广场、公园建设和装饰类形象工程，而且造成资金和项目过于分散而造成新的“减贫孤岛”。由于扶贫资金到户到村，造成户里村里资金充足，而乡里县里资金贫乏的状况。尤其是在“一户一策”“一村一策”等项目实施中，贫困户的生活和村里的面貌都有了很大的改善，并建立起农家乐、牧家乐等基础经济发展模式，但村与村之间的衔接道路以及村里到乡里的许多道路等基础设施仍不完善的状况。尽管村里的“桃花源”已建成，但仍受到偏远道路的阻塞而难以切实发挥出在地方发展中的经济功能。针对这种状况，在下一步乡村振兴工作中还需进一步建立健全相应的统筹协调机制，加强县级项目扶贫库建设以及项目的储备和论证，在资金和政策方面为方便项目资源的衔接而加强统筹规划与协调。

注释：

①亚洲发展银行对脱贫攻坚中的政府治理提出了八项指标，具体包括：公众对政府各个层面的有关服务、政策和规划安排的信息的获取程度；贫困人口对有关当地（政府）的健康、教育、基础设施、水和能源等公共资源的获取程度；有关省级和当地政府各个部门的税收、预算与支出的透明程度；对来年扶贫资金支出量多少的可预期程度；对法院决定、判决和裁定等法律裁判文书的公众可获取程度；当地政府对贫困人口有关诉求的回应与响应程度；公众对扶贫工作的可参与机会的多少；依法治理腐败的有效程度。

②作为对扶贫治理的长期监测，本文中所采用的数据是截至2020 年6 月初采集的调查数据为基础的。

③在《甘肃省易地扶贫搬迁实施规划（2013—2018 年）》中，对安置区的农田建设、调整改造农田、小型水利工程、安全饮水工程、供电、道路、农村能源等生产生活设施建设，以及教育、文体设施、村委会、卫生室、养老院、农村环境综合整治等公共服务设施建设等方面做了详细的论述和规定。

④在本项目研究中，为全面掌握县乡基层在脱贫攻坚中的行政效能状况，先后通过问卷星、邮件和微信群等方式发放调查问卷，并收到有效问卷960 份。课题组还先后赴渭源、平凉和定西等县市进行进村观摩与访谈。

⑤观点来自对河北来甘投资商会人士的访谈（编号：20200309PCW）。

⑥观点来自对贫困村干部的访谈（编号：20200610KTJ）。

⑦中共甘肃省委办公厅. 甘肃省抓党建促脱贫攻坚的三年行动计划（2018-2020 年）〔2018〕50 号.

⑧根据国家下发的《关于进一步完善定点扶贫工作的通知》，对帮扶时限与责任要求做了三点具体要求：帮扶时间与《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020 年）》实施期限一致；对提前脱贫摘帽的县，各单位要继续帮扶，结对关系在一定时间内保持不变；帮扶期间撤销的单位，由其上级单位承担原定点扶贫任务，合并或重组的，由合并和重组后的单位承担原定点扶贫任务。全国扶贫宣传教育中心.脱贫攻坚战略与政策体系.北京：中国农业出版社，2018：160.

⑨根据对驻村干部的访谈整理（编号：20200504PLX002）。

⑩在调研P 市K 地时发现，村级干部为了完成乡上指派的修水泵任务而不得不照办，但当地属于高海拔地区使用水泵存在技术瓶颈难以解决，而不得不“明修水泵而暗用水井”。

⑪根据对乡干部的访谈整理（编号：202006025BPS01）。

⑫根据对村干部的访谈整理（编号：20200423WZJ02）。

⑬根据对驻村干部的访谈整理（编号：20200423PKW01）。