我国直辖市的功能定位探析

杨生贤

（中共中央党校/国家行政学院 政法教研部，北京 100091）

直辖市体制是中国特色社会主义行政区划制度的重要内容，也是我国行政区划制度体系的一大特色。随着改革开放和新时代中国特色社会主义现代化建设的不断推进，直辖市体制也在不断丰富和完善。近些年来，只要常看新闻便可发现，关于直辖市设置的讨论经常见诸媒体特别是网络。尤其近二十年，不少人认为很多省份面积太大、人口太多，省级政府难以直管诸多市县，即使通过地级市也存在一定困难，增省需要新建省会，而增设直辖市可直接以原地级市政府为班底，就像当年重庆市那样。个别地级市甚至做好了直辖准备。与此同时，社会上又出现很多相反的声音，提出不尽相同的意见和建议。在我国经济发展进入新发展常态的情况下，为激发社会发展活力，我国应设多少个直辖市，这确是一个值得探讨的问题。随着社会主义市场经济体制日益完善和现代化建设日益深入，行政区划体制也需要改革。不过，行政区划体制改革涉及方方面面，不能朝令夕改，需要谨慎操作。在一系列讨论的重要问题中，首先应明确的就是直辖市的基本功能定位问题。

一、直辖市是全国性或大区域性的中心城市

我国现有的直辖市，要么是全国性的中心城市，如北京市之于全国，要么是大区域（类似解放初期的大行政区）性的中心城市，如重庆市之于西南地区，类似当年大行政区首位度最高的城市。这说明，直辖市的首要功能定位，必须是在全国或大区域中，居于中心城市的地位，发挥着中心城市的功能。这是直辖市和其他城市的首要区别。同理，一个城市能否直辖，尽管宪法和法律没有制定明确的标准，但一个公认的参考标准就是从历史到现在，其是否在全国或某个大区域占据中心的地位。

“市”本来就有人类某项活动中心的意思。“市”字在我国和西方都有悠久的历史。在《辞源》中，“市”字主要有两种含义：聚集货物，进行买卖；贸易的场所[1]523。英语中的“city”一词也有“城堡+市场”的意思。市本来是临时交易的场所，并因为初期常设在居民区的水井旁而被称为“市井”。后来，逐渐演变为定期交易的场所，即“集市”“草市”“墟”“场”等。在商品交易的基础上，人口逐渐集聚，既需要设立管理机构以维持秩序，也需要完善服务设施以方便交易，市场逐渐演变为城镇或城市，规模较小的一般称镇，较大的称市，也可能有别的称谓，如日本的东京都和德国的城市州。城镇尤其是工商业城市是工商业包括手工业长期发展的产物，而不仅仅是政治中心。很多知名城市，尤其是工商业城市，如上海、宁波，就是基于这样的演变路径而形成的。

在古代，由于生产力水平低、商品经济不发达，城市发展缓慢，数量不多，地位也不突出，除首都或陪都直属中央外，其他城市一般由基层政区直接管辖，实行“城乡合治”原则，城市从属于周围的农村，不管在我国还是外国都没设置专门的城市型政区。近代以来，在工商业和科技推动下，城市发展迅速，并以工业和第三产业为主，人口高度集聚，社会联动性强，对社会产生越来越强大的影响，居民的政治参与意识比较强，也需要处理更多的公共事务，管理比较复杂。各国纷纷将城市从地域型政区中划出，设置专门的城市型政区，实行不同于地域型政区的专门管理，社会从“城乡合治”进入“城乡分治”状态，现代城市诞生，并成为周围农村地区社会活动的中心。城市是现代文明的象征，管理水平比较高。

二战后，由于城市化水平不断提高，也由于社会化程度日益提高，众多的城市日益连接成片，出现越来越多的城市群，城市间联系越来越紧密，跨界公共问题如治安、污染防治、公共基础设施协调等问题日益突出，单个城市越来越难以应对这些挑战。越来越多的城市尤其是大城市开始向广域化方向发展，即与周边的城乡建立都市联盟或其他的区域治理机构甚至直接合并，人类又走上“城乡合治”道路。东京都面积达2 100多平方公里，不但管区，还直管1 000人以下的村；20世纪90年代以来，韩国为了缩小城乡区域差别，解决因市邑过小引起政区数量过多、成本升高等弊端，也将直辖市与周边的郡合并，或直接以郡为基础，设立广域市[2]49-50；2010年以来，莫斯科市为解决环境污染、交通拥堵等“大城市病”，也扩大到2 500平方公里。不过，发达国家的广域市属于小型广域市，面积很少超过5 000平方公里，主体上还是城市型政区；这里的农村也是高度现代化的农村，与城市不存在很大的发展差距，不同于传统农村。

当然，城市也分很多种，根据地位可分为中心城市与一般城市。中心城市是在一定区域内或全国范围内处于重要地位、具有综合功能或多种主导功能、起枢纽作用的大城市，包括直辖市、省会城市和重要节点城市等。中心城市设置标准在不同时期是不一样的。根据2014年底《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》，城市人口在100万以上的属于大城市，500万以上的属于特大城市，1 000万以上的属于超大城市。目前，直辖市包括北京、上海、天津和重庆。不同于常见的很多普通地级市，尤其是在20世纪八九十年代“设市热”中人为培植的所谓“中心城市”与部分资源枯竭城市，四大直辖市都是超级大都市，人口众多、经济实力雄厚、科教发达，是自然而然成长起来的经济中心城市，具有强大的自我发展能力和辐射能力。早在中华人民共和国成立前，其城市人口都已过百万，上海市人口500万左右，已经成为全国性或大区域性的经济中心。1958年后，直辖市实行“市管县”体制，但由于工业化快速发展，到改革开放前，城市人口仍超过农村人口。天津、重庆的城市人口在1 000万以上，上海和北京在2 000万以上。随着人口的聚集与工业和教育的发展，直辖市在各方面的影响力都超出本市，至少在数省范围即大区域内有广泛的社会影响力。

工业化是人类不可逾越的历史阶段。工业化的发展水平在很大程度上对于一个城市是否为中心城市，发挥着重要的作用。工业化进行到一定阶段，适应社会化程度提高的要求，产业开始集群化发展，形成产业聚集区。为保障工业发展，各种服务业包括公共服务应运而生，形成城市，并推动城市规模持续扩大和产业结构转型升级，实现了工业化和城市化双轮驱动。根据规模经济原理，当城市的人口和经济达到一定规模后，基础设施运行成本最低、效率最高，产生强烈的集聚效应；实际上即使超过一定规模，因为人口的高度集聚产生的公共服务供给规模效应[3]278，通过城市合理规划布局仍可以产生更强的集聚效应并将“大城市病”降到最低程度，如美国的纽约和日本的东京。这就是各国大城市尤其是特大城市发展速度远远超过中小城市的根本原因，也是当年我国“严格控制大城市规模”而大城市持续膨胀的根本原因。显然，大城市尤其是特大城市在推动城市化和引领区域经济方面更能发挥主导作用，在部分城市出现收缩的情况下直辖市和其他特大城市仍呈现出明显的人口集聚现象，在再城市化阶段，大城市和城市群带动作用会更加突出。四大直辖市依靠强大的集聚效应，在全国产生了广泛的影响力，在世界上也有一席之地。

我国一些人口大市，如河南周口、山东菏泽、河北保定，人口近1 000万甚至1 000万以上，因为城市人口只有100万至200万甚至更少，而且是通过区划调整实现的，实际上的城市人口更少，显然这种设市模式严重模糊了城乡界限，也难以发挥中心城市作用。重庆市面积达8万多平方公里，是世界上最大的城市。直辖前，城市人口达27.2%；直辖后，城市人口低于20%，市长带领多数“市民”种地，多数指标远低于全国平均水平[4]。当然，现在多数指标已经超过全国平均水平，不过地域型政区特征仍很突出，“直辖市的体制，中等省的规模”。这种设市模式引发广泛的质疑，不宜大规模推广。改革开放之初，深圳和珠海都是极其破落的边陲小镇，不符合设市条件，但设市后的发展都远远超过预期；重庆直辖之初，也面临重重困境，后来的发展也大大超过预期，但其他地方难以复制这种模式，尤其是大规模推广后可能产生难以料定的结果。当年经济特区依靠转让国有土地使用权解决城市开发建设经费紧缺问题，而后来的很多开发区走上“土地财政”之路，严重制约改革开放的深入推进；上海浦东新区和天津滨海新区率先进行综合配套改革以解决深层次矛盾问题，而后来的很多国家级新区也走上“圈地”之路，甚至“等、靠、要”国家优惠政策，而不是积极探索体制机制改革创新。显然，城市化和现代化并不是通过改名就可以实现的，通过增设直辖市实现“缩省”和城市化不是最佳选择。

二、直辖市是具有特殊政治功能的重要地方行政区域

直辖市在国家的治国理政体系中占据着重要的地位，发挥着其他城市和省份难以发挥的独特政治功能。直辖，又称直隶。一般情况下，地方实行层级制，一定的行政单位直接隶属于一定的上级，不同层级的单位之间需要层层申奏，中央和上级的政令也需要逐级下达。但有的地方具有极其独特的地位，实行直辖制度，由更高层次甚至中央政府直接管辖。自古以来，为了加强对地方的控制与保障中央政府的安全，历代中央政府将首都及邻近地区直属中央，设置特殊的行政建制，委以重臣实行特别治理，其长官地位也高于与其平级的其他地方长官[5]509。秦代在其他地方设郡，但首都咸阳由中央官员内史管理；两汉在其他地方设郡，但西汉在首都长安置“三辅”（京兆尹、左冯翊、右扶风），东汉在首都洛阳置河南尹，其长官同时具有中央官员身份，都直接参与朝政，并成为中央高官的重要后备人选。另外，对于其他个别特别重要的地方，如陪都、冲要之地，也实行中央直辖制度。这种做法对后世产生了深远影响。

我国的城市，一般由省或自治区直辖，或由省（自治区）委托地级市代管，但个别城市由中央直辖。直辖市的地位高于省、自治区和特别行政区，尽管处于同一层级。省只是普通的国土分治单位，对中央政府并不具有特殊的行政意义；尽管自治区是少数民族聚居的地方，实际上在多数民族自治地方，汉族人口占多数；特别行政区自身体量有限，在全国也只有有限的影响力。直辖市设立于具有特殊重要地位的地方，具有普通省份并不具备的特殊性，承担着其他省份难以承担的特殊使命。北京是我国的首都，也是北方的经济中心；天津是北方最大的港口城市，北方经济中心地位日益突出；上海是我国的经济中心和“长三角”的龙头；重庆是西南最大的工商业城市和长江上游的龙头。除首都外，其他直辖市都是国家级或大区域性的经济中心城市，具有其他省、自治区所没有的独特优势。要是这些城市由省管，难以发挥这样的作用，因为“省政府考虑的不仅仅是经济效率，还包括省内城市间的经济平衡”[6]。尽管这几年天津发展势头减弱，北京向雄安新区集中转移非首都功能，因雄安新区资源环境承载力较差，也缺乏类似天津那样的港口，无法取代天津的地位。当年重庆作为计划单列市即“经济上的直辖市”，仍与四川省政府存在着某些管理关系不顺之处，因为行政管理与经济管理有时是难以区分的，既不利于发挥省级政府的调控作用，也不利于发挥中心城市的辐射作用，并因为原四川省面积太大、人口太多等原因而最终分治。而且，为了发挥其独特作用，其市委书记多实行高配制，兼任中央政治局委员，而除广东外的其他省、自治区较少享有这样的待遇。直辖也意味着巨大的经济、政治资源和无形的影响力。

其他城市，即使实行中央直辖制度，也未必能够发挥出应有的功能。沈阳和大连在计划经济时期是地级城市，在我国城市体系中一直居前10位；改革开放后，升为副省级城市，现在已经降至20位之后，仍呈下滑态势。很多普通地级市，尽管经过多年发展，主城区或者市政府驻地经济实力依然有限，甚至还不如下属县或者多年处于徘徊状态，缺乏自我生存和发展能力，并成为很多社会矛盾的源头。计划经济时期，按照行政级别配置权力和其他资源，特定的行政级别对城市发展确实有重要作用。一个地方要实现快速发展，只有具备相应的等级。市场经济条件下，市场在资源配置中日益发挥决定性作用，除直辖市外，其他城市的行政等级色彩逐步淡化，即使实行中央直辖也难以发挥相应的作用；优越的行政等级可以让一个地方做大，但未必做强，甚至大到一定程度后难以维持增长态势。

民国时期最多时设12个直辖市，包括上海、南京、北平（今北京）、天津、青岛、西安、重庆、汉口（今武汉）、广州、沈阳、大连和哈尔滨。“由于一般的中小城市缺乏工业基础，官僚资本多集中在少数大城市内。为了加强对这些城市的控制，国民党政府在规划行政区域时，把一些主要的城市定为直辖市。”[7]解放初，最多时设14个直辖市，包括北京、天津、上海、沈阳、旅大（今大连）、鞍山、抚顺、本溪、武汉、重庆、西安、广州、长春、哈尔滨，“其主要考量是按区域选择一批工业和人口相对集聚的城市，为新中国的工业化奠定基础，并探索大中城市管理的经验”[8]。不过，除北京、天津外，其他直辖市由大行政区代管，其中上海由华东大行政区代管，直到1954年后才由中央政府直辖。

多年来，一些专家认为，部分省份面积太大、人口太多，省级政府难以进行有效的管辖，增省需要新建省会，而增直辖市可直接以原地级市政府为班底，就像当年重庆市那样，并主张将部分重要城市，如大连、深圳、青岛、西安甚至喀什等，升为直辖市，同时从周边划入部分市县。目前，在部分地级市，特别是个别计划单列市，市民甚至部分乡下人的省域观念也已经淡化，很不利于发挥省政府的宏观调控作用。我国该不该增设直辖市、增设多少直辖市，目前也存在很大的争议，中央也没有明确的说法。一些人经常把我国与美国等国进行对比，认为我国还需要增加10多个直辖市。刘君德等认为增设直辖市以4个为宜[9]236。浦善新反对增设直辖市，因为东南沿海各省的管理幅度是适当的，内地缺乏类似重庆那样的非省会城市[10]298。实际上多数人都存在模糊的认识，根本不了解直辖市到底是什么样的行政区划，只是人云亦云，就像20世纪八九十年代我国推广“市管县”体制和“撤县设市”一样，在我国经济发展进入新常态后很不利于激发社会发展活力、实现高质量发展。

从历史上讲，唐代首创的府，是中央直辖政区。宋代以后，府越置越多，地位越来越普通，早已失去中央直辖的性质。“纵观历代一级政区的直辖制度，一般都是将直辖政区设在首都、国内最重要地区的中心城市和皇朝龙兴之地，数量从1个到5个、6个不等。”[11]当年设立经济特区后，很多地方也要求设立经济特区，中央只在其他地方设开发区，包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、出口加工区、保税港区等，实行经济特区的某些政策，但不叫经济特区；20世纪90年代浦东新区成立时，在多数方面能享受经济特区政策，被称为“新特区”，而且享受经济技术开发区政策和其他优惠政策，实际上“比特区还特”，但是不叫特区叫新区，就是为了显示经济特区的特殊性。显然，直辖市数量不宜太多。

三、直辖市是在经济上、文化上、教育科技上具有龙头作用的重要城市

在经济建设、文化发展、教育科技等方面，发挥龙头城市的作用，带动其他地方共同发展，这是直辖市的重要功能。近代以来，凡是后起的国家，都有一个共同的特征：本国民间力量太弱，市场机制发育远不成熟，又面临激烈的外部竞争甚至严重威胁，需要在较短的时间内实现跨越式发展，这就需要政府发挥积极和有力的作用。政府实施的一个重要手段，就是集中全国的力量兴办国有企业，先要解决工业化“从无到有”的问题，为后来的发展奠定初步的物质技术基础。国有企业主要分布在中心城市尤其是像直辖市这样的特大城市，现在在直辖市仍占优势地位。适应经济建设需要，教育和科研也得到相应的发展。依据增长极理论：在区域经济发展初期，各种生产要素并不是均衡分布，而是首先向区位优越的地方集中，形成增长极；随着成本和资源禀赋发生变化，有的产业开始向周边转移，形成多级次中心，扩散效应逐步扩大并慢慢取代极化效应；最终实现区域经济均衡发展。目前，各直辖市都渡过了极化阶段，进入扩散阶段，很好地发挥了龙头作用。

改革开放以前，上海在得到国家有限投资的情况下，以6 300平方公里土地，创造了全国1/9的GDP（最多时占20%）和1/6的财政收入，一直位居全国第一，并以多种形式支援全国各地。改革开放之后，尽管江苏和广东后来居上，上海始终稳居“全国第一城”位置。浦东新区开发开放后，上海牢牢抓住新时代战略机遇，再次成为排头兵，国家经济中心地位更加凸显，并成为国际经济、金融、贸易和航运中心。北京长期居“全国第二城”和“北方第一城”位置。党的十八大以来，为破解“大城市病”，北京积极向周边尤其是向河北转移中低端产业，向天津转移科技成果和部分高端产业，促进了京津冀协调发展和环境质量改善。1978年之后，我国出现“南快北慢”的现象，天津在20世纪90年代也一度没落。自天津滨海新区开发开放后，北方尤其是天津和河北进入发展的快车道；2017年以来，天津积极实施“腾笼换鸟”战略，高质量发展基础日益坚实，必将更好地服务三北地区。重庆自清末以来一直是西南最大的工商业城市，直辖后引领内地开发开放程度逐渐走高，西部经济增长极作用日益突出，尤其是在两江新区成立后：“过去，重庆有近一半的货物出口要到沿海报关。两路寸滩保税港区建成后，不仅重庆货物全部在本地报关，甚至在重庆报关的货物中，有32%是来自四川、贵州等周边省市的货物”[12]。

文化是一个国家、一个民族的灵魂。当今时代，文化与经济、政治相互交融，文化是国家间竞争的焦点之一，提高国家文化软实力也是国家复兴的重要文化支撑。各直辖市都具有丰富的文化资源。北京是我国的文化中心，拥有众多全国一流的博物馆、纪念馆、影剧院、新闻媒体、出版社等设施。上海是新文化运动的发源地、中国共产党的诞生地，也是我国近代民族工业的发源地。天津是北方民族工业的发源地，也是当年北方工人运动的中心。重庆是近代西部最早开埠的地方、西部较早建立党组织的地方，也是抗战时期的大后方和抗日民主运动的中心。进入21世纪以来，顺应时代要求，各直辖市深化文化体制改革，将文化分为公益性文化事业和经营性文化产业，并与旅游资源开发统筹规划，优化了文化资源配置，造就了一批文化航母，如北京歌华有线电视网络有限公司、北京畅游时代数码技术有限公司、天津广播电视传媒集团有限公司、重庆出版集团、红岩联线文化研究发展中心（简称“红岩联线”），激发了文化市场主体活力，实现了文化事业、文化产业和旅游业融合发展。各直辖市充分利用丰富的文化资源，积极弘扬中华民族优秀传统文化、革命文化和社会主义先进文化，促进了文化自信，传播了正能量，有力地提高了国家文化软实力和中华文化影响力，也增强了文化市场主体自我发展能力，发挥了文化龙头作用，并深深推动经济发展方式转型。

在现代社会，科学技术是第一生产力。我国在一穷二白的基础上建设社会主义，更应该发挥科学技术的引领作用。我国现有的四大直辖市都是智力资源密集的地方，北京是我国教育科技最发达的地方，海淀区更是世界上少有的智力密集区；其他直辖市也是教育和科技资源密集的地方，不过长期面临经济与科技脱节问题。改革开放以来，北京率先推出“中关村电子一条街”，并于1988年设立全国首个高新区即后来的中关村科技园区，造就了方正、联想、紫光、曙光等一批高科技龙头企业，成为科技创新的领头羊和科技产业化的先行者。上海在高科技领域特别是在很多关键技术领域长期领跑全国，张江高新区也是全国6大国家级高新区（中关村、张江、武汉东湖、西安、深圳、成都）之一，深圳经济特区每年从上海引入大量高新技术。天津在大飞机、新一代运载火箭、高端制造、现代海洋化工、生物医药、新能源等方面处于领先水平，并成为北京的主要科技成果转化基地。大量的科技成果走出实验室，转化为生产力，促进了经济和科技的有效结合，也促进了新旧动能转换，并带动了我国自主创新能力的提高和科技贡献率的提升。重庆再次直辖后迅速成长为西部科技创新高地，目前人才规模和质量与天津相当，创新能力持续增强，两江新区在西部国家级新区中率先走上创新驱动之路，为西部地区开发开放不断注入新动能。

改革开放以来，经济特区是我国率先实行改革开放的地方，现在经济特区是我国市场化程度和科技贡献率最高的地方，也是市场主体活力释放最充分的地方。不过，经济特区以“三资”企业为主，高度市场化和国际化，一些模式并不完全适合国内其他地方。2005年王珉在吉林推广“南方经验”时，就引发震惊全国的“通钢事件”。实践中，经济特区在探索体制机制改革创新方面作了巨大贡献，但在引领区域经济方面并不理想。例如，深圳在引领“珠三角”比较成功，在引领非“珠三角”地区的作用有待于进一步展现。在人们日益关注文化软实力的今天，深圳仍然难以发挥文化重镇的作用，在环境和人力资源瓶颈制约日益突出的形势下会对高质量发展产生不利影响。其他重要城市，如武汉、郑州、青岛，也主要在某些方面发挥龙头作用。由于国有企业承担着很多非市场职责，直辖市的市场化和全球化水平在未来很长时期无法与经济特区相提并论，加之直辖市与周围省份地域相连、文化相承，以及自身雄厚的实力和优越的区位，直辖市可以有效地引领周围省份，甚至全国。可以说，上述城市主要是我国经济建设的龙头，而直辖市是在经济上、文化上、教育科技上都具有龙头作用的重要城市。

综上所述，直辖市作为中央政府直接管理的地方行政单位，一直发挥着全国性或大区域性的中心城市功能，是治国理政体系的重要支柱以及国家经济、文化、教育科技发展的龙头重镇，具有合理的存在价值。我国到底设置多少直辖市及如何增设，应该依法根据国家全面发展的实际需要来确定。行政区划体制改革是庞大的系统工程，也易受一些人为因素的干扰，需要谨慎操作，特别在省级层面。不管怎样，设置直辖市只是手段，不断提升人民群众的获得感、幸福感更为重要。随着新时代中国特色社会主义的不断发展和探索，直辖市体制作为中国特色社会主义行政区划体制的一大特色，必然在社会主义现代化建设的进程中不断得到丰富和发展。