“统筹协调”的法律解释

贺 彤

本文系第十六届全国公法学博士生论坛获奖论文。

一、不应忽视的法律概念：“统筹协调”

“统筹协调”是频繁见诸报端的政策用语，也是我国立法者常用的法律概念。尤其是在新冠肺炎疫情爆发后，关于应急管理、疫情防控的“统筹协调”政策文件、新闻报道不绝如缕。如习近平总书记在2020年2月23日“统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议”上表示，“国务院联防联控机制加强统筹协调……一定要保证在湖北(武汉)医疗队伍安全有序、统筹协调、有力有效、及时迅速开展工作。”(1)习近平：《在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话》，载中国人民政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2020—02/24/content_5482502.htm，2021年11月13日访问。实际上，自改革开放以来，“统筹协调”早已出现在政策文件之中——即人们通常理解的“形式意义上与法律相对的党或政府的非法律性文件”，(2)江辉：《论立法区分为法律问题与政策问题》，载《清华法学》2018年第5期。而且被立法机关确立为一项法律概念，纳入到法律规范之中。经统计，含有“统筹协调”概念的政策、法律逐年增加，其年度新增数量及变化如图1所示。但遗憾的是，有关“统筹协调”的文献尚局限于对策性的研究，(3)针对城乡经济发展而开展的“统筹协调”政策性研究，参见农业部产业政策法规司课题组：《统筹城乡和统筹经济社会协调发展研究》，载《农业经济问题》2004年第1期；焦伟侠、陈俚君：《关于统筹城乡经济协调发展的思考》，载《经济体制改革》2004年第1期；王卫星：《我国城乡统筹协调发展的进展与对策》，载《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2011年第1期；赵保佑：《统筹兼顾与我国城乡经济社会的和谐发展》，载《中州学刊》2008年第1期。针对教育公平而开展的“统筹协调”政策性研究，参见第七战略专题调研组：《加强统筹协调 促进教育公平》，载《教育研究》2010年第7期。针对省级高等教育而开展的“统筹协调”政策性研究，参见段斌斌、孙灵灵：《论省级政府高等教育统筹协调权限》，载《黑龙江高教研究》2020年第4期。针对处理应急事件的对策性研究，参见王宏伟：《构建应对非常规突发事件的常态化统筹协调机构》，载《南京社会科学》2020年第10期。而作为法律概念的“统筹协调”鲜有人问津，相关教义学研究尚未开展。

图1 含有“统筹协调”概念的各类中央级文件新增数量趋势图*

*注：统计范围包括全国人大及其常委会制定的法律、国务院政策文件、党中央工作文件、国务院部门工作文件；部门工作文件因数量较大而适用右纵坐标。

“统筹协调”之所以需要引起教义学研究的重视，是因为存在较多法条规定以及相关法律实践。一方面，“统筹协调”是法律规范中的一项观念实体，指代与权力相关的活动及立法者欲达成的理想效果，可构成具有法律拘束力的规则；(4)参见刘同苏：《制度法理学述评》，载《法学研究》1991年第2期。另一方面，“统筹协调”在治理实践中发挥实际作用，权力主体据此履职，取得显著治理效果。此等制度性事实表明，“统筹协调”不应被当作无足轻重的口号、标语，而应被视为具有实际意义的法律概念，并得到规范解释。

(一)法律文本中的“统筹协调”

从数量上看，“统筹协调”已被立法者大量运用于法律文本之中。截至2021年11月，在全国人大及其常委会制定的法律中，已有33部、共计46个条文含有“统筹协调”。其中26部法律的39个条文，是在党的十八大(2012年)以后制定、增加的，占总条文数的85%，而仅2021年前10个月，就有7部新法出现了12条“统筹协调”规定，占总条文数的26%。具体数据如表1所示。可见，“统筹协调”频繁出现在近些年的立法活动中，这在一定程度上反映了时代所需，故有必要阐发其中的规范内含。

表1 出现“统筹协调”的法条统计表*

从法律体系来看，“统筹协调”还在行政机关、司法机关和地方人大机关等发布的规范性文件中被大量运用。(5)截至2021年11月，有13部行政法规、51部司法解释、62部部门规章、1095部地方性法规、357部地方政府规章中规定了“统筹协调”。按照《立法法》第65、72、80、82等条款的规定，规范性文件应当依据法律制定，不得与法律相抵触，故对法律中的“统筹协调”进行规范解释，将有助于其在整个法律体系中的理解与适用。

在上述“统筹协调”法律规定外，还有在同一条款中将“统筹”与“协调”分开表述的情况，可称之为“统筹+协调”条款，它们似乎也在表达“统筹协调”的法律含义。如《教育法》第15条规定，“国务院教育行政部门主管全国教育工作，统筹规划、协调管理全国的教育事业”；《未成年人保护法》第9条规定，“县级以上人民政府应当建立未成年人保护工作协调机制，统筹、协调、督促和指导有关部门在各自职责范围内做好未成年人保护工作”等。

总之，无论“统筹协调”还是“统筹+协调”，它们都在法律条款中充当唯一或主要的谓语成分，指代一种具有实际意义的行动。结合法条中的主体(如国家网信部门)和客体(如《个人信息保护法》所统筹协调的“相关监督管理工作”)可知，统筹协调是一种由权威主体开展的、具有一定强制力的行动。由此可以说，统筹协调是我国现有法律制度中一项有关“权力”的概念，在我国法律体系中具有举足轻重的地位，故有必要对其开展规范研究。

(二)法律实践中的“统筹协调”

“统筹协调”不仅被明确写入法律条文之中，还在实践中得到实施，这表明“统筹协调”概念确有实际意义，而非徒使“空气振动”的口号。试以《网络安全法》中国家网信部门与《长江保护法》中长江流域协调机制的“统筹协调”为例予以说明。

《网络安全法》规定，国家网信部门“负责统筹协调网络安全工作和相关监督管理工作”。在实践中，国家互联网信息办公室(以下简称国家网信办)已开展多次保障网络安全和监督管理的专项整治行动，依法打击威胁网络安全的运营乱象，由此实现并强化网信办的“统筹协调”。比如2021年10月18日，国家网信办部署“清朗·互联网用户账号运营乱象专项整治行动”，要求“加强账号注册、使用和管理全流程动态监管，督促网站平台严格落实主体责任”，整治各类网站平台账号乱象；2020年4月24日，国家网信办针对网络上制造谣言、篡改历史、诋毁抹黑英雄烈士、大打色情“擦边球”、大搞“黑公关”敲诈勒索等恶意营销的行为进行专项整治；2019年1月至4月，国家网信办会同教育部、全国扫黄打非办等有关部门开展教育类移动应用程序专项整治。(6)《国家互联网信息办公室部署推进“清朗·互联网用户账号运营乱象专项整治行动”》《国家网信办启动专项整治行动 严厉打击网络恶意营销账号》《国家网信办专项整治教育类APP涉黄低俗乱象》，载国家互联网信息办公室网，http://www.cac.gov.cn/2021—10/19/c_1636237146528693.htm，http://www.cac.gov.cn/2020—04/24/c_1589274589221739.htm，http://www.cac.gov.cn/2019—05/14/c_1124493023.htm，2021年11月26日访问。可见，国家网信办已积极履行法律规定的安全保障与监督管理等“统筹协调”职责。

《网络安全法》还规定，国家网信部门“应当统筹协调有关部门加强网络安全信息收集、分析和通报工作，按照规定统一发布网络安全监测预警信息”。在国家网信办的官方网站上，可以看到较多来自国家互联网应急中心(CNCERT)定期提供的报告，如年度“互联网网络安全态势综述报告”“互联网网络安全监测数据分析报告”和“网络安全信息与动态周报”。(7)《2020年我国互联网网络安全态势综述》《2020年上半年我国互联网网络安全监测数据分析报告》《2019年第49期网络安全信息与动态周报》，载国家互联网信息办公室网，http://www.cac.gov.cn/2021—05/26/c_1623610314656045.htm，http://www.cac.gov.cn/2020—09/26/c_1602682854845452.htm，http://www.cac.gov.cn/2019—12/19/c_1578298313829489.htm，2021年11月26日访问。这些报告依据详细的数据统计，对我国互联网网络安全状况进行分析，揭示存在的弱点和漏洞，并对接下来的网络安全工作进行预测和建议。这表明国家网信办联合专业机构开展网络安全监测活动，切实履行了监测预警的“统筹协调”职责。

另外，《长江保护法》中关于长江流域协调机制“统筹协调”的规定，是对已有统筹协调运行经验的总结。2014年，中央成立“推动长江经济带发展领导小组”，依托国家发展改革委员会建立办公室。该小组统一指导和统筹协调长江经济带发展战略实施，协调跨地区、跨部门重大事项，督促检查重要工作的落实情况，还负责长江全流域的国土空间用途管控、生态环境修复、水资源保护与利用以及推进绿色发展。(8)参见罗来军、赵秋运、王雨剑等：《长江流域统筹协调策论》，经济科学出版社2021年版，第6页。可见，“推动长江经济带发展领导小组”的职责与国家长江流域协调机制统筹协调长江保护、资源利用、生态监测和修复等职责如出一辙，可以合理推定，《长江保护法》所确立的国家长江流域协调机制，正是数年来以“推动长江经济带发展领导小组”为中心而开展相关工作的运行机制。该小组自成立后，统筹协调国家有关部委和沿江11省市，依据《长江经济带发展规划纲要》，制定了一系列专项规划、政策文件和实施方案，如《长江岸线保护和开发利用总体规划》《长江经济带发展水利专项规划》《长江经济带生态环境保护规划》等，形成了系统保护长江的“1+N”制度模式。经过几年统筹协调保护之后，生态环境修复取得明显成效。据国家发改委发布的数据显示，2020年前三季度的长江经济带优良水质占比90.6%，比2016年上升23.6个百分点；劣Ⅴ类水质占比0.4%，比2016年下降6个百分点。(9)《介绍“十四五”长江经济带发展“1+N”规划政策体系有关情况(之三)》，载国家发展和改革委员会网，https://www.ndrc.gov.cn/fggz/fgzy/shgqhy/202111/t20211122_1304652.html?code=&state=123，2021年12月1日访问。可见，有关长江保护的统筹协调机制已在实际运行，并取得显著治理效果。

综合前述法条的明文规定以及制度的实际运行，可以确信，“统筹协调”是存在于我国法律体系中的制度性事实，在诸多公共事务中发挥独特的重要作用。“统筹协调”因蕴含着我国权力运行的一种特殊规则，故除了被立法者关注和适用，还应当引起学术研究的重视。对“统筹协调”的规范解释，一方面有利于准确、完整地阐发其法律含义，以便于一致适用，另一方面有利于避免含义模糊所引发的职责混乱等危险。

二、“统筹协调”概念的体系性解释

通过对表1条文归纳可知，“统筹协调”条款中有三类主语——国家机关、组织机构(党内机构和妇联)和“机制”，与三类行为——重大决定、监督管理和组织协调。经分析，“统筹协调”的主体实质上可归为两类，即国家权力主体和党内机构；其法律含义可总结为两类主体的两种权力，即国家权力主体的行政权力与党内机构的领导权力。

(一)“统筹协调”的两类主体

《现代汉语词典》对“机制”的含义解释如下：1.机器的构造和工作原理；2.有机体的构造、功能与相互关系；3.系统内部或自然现象的规律；4.泛指工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。(10)中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》(第八版)，北京商务印书馆2008年版，第582页。而无论在自然科学抑或社会科学领域，“机制”的含义始终围绕着构成要素、功能及运作过程等核心要素，有学者将其总结为“带规律性的模式”。(11)参见郑杭生：《社会学概论新修》，中国人民大学出版社2003年版，第39页；李景鹏：《论制度与机制》，载《天津社会科学》2010年第3期。可见，“机制”是由作为部分的主体通过某种联系而形成的有规律的运行模式。因此，在“机制”作主语的法律条文中，真正发挥“统筹协调”作用的，是建立和运行“机制”的主体。通过分析相关条文可知，“机制”实质上由国家权力主体或党内机构建立、运行。

一方面，由国家权力主体依法建立、运行的“机制”，本质上是国家权力主体在统筹协调。如《疫苗管理法》中的“部门协调机制”，由国务院和省、自治区、直辖市人民政府建立；《循环经济促进法》中的“协调机制”，由政府有关主管部门根据实际需要而建立；《大气污染防治法》中的“重点区域大气污染联防联控机制”，根据国务院在《大气污染防治行动计划》中的说法，“建立京津冀、长三角区域大气污染防治协作机制，由区域内省级人民政府和国务院有关部门参加，协调解决区域突出环境问题”，可知该“联防联控机制”由省部级政府机关建立。故以上“机制”的建立、运行出自中央和地方政府，其统筹协调的实质主体是国家权力机关。

另一方面，以“领导小组”为核心而组建的“机制”，本质上由党内机构统筹协调，即由党内专门“领导小组”总揽全局、协调各方。根据学者研究总结，在我国议事协调机构和机制之中，以“领导小组”为内核形成的“小组机制”(The Small—Groups—Oriented Mechanism)治理方式是共产党领导的基本方法，它在中国政治体制的最高领导人和负责形成信息并执行政策的主要机构之间搭起了一座桥梁，(12)参见李侃如：《治理中国：从革命到改革》，胡国成等译，中国社会科学出版社2010年版，第50页；周望：《中国“小组机制”研究》，天津人民出版社2010年版，第203—206页；刘新萍：《政府部门间合作的行动逻辑：机制、动机与策略》，复旦大学出版社2021年版，第73页。由此实现对国家事务的整体把控和组织协调。实践中亦是如此，如“海南自由贸易港建设领导机制”在“推进海南全面深化改革开放领导小组”的全面指导下运行，“国家发展改革委、财政部、商务部、中国人民银行、海关总署等部门分别派出干部驻海南实地指导、开展自由贸易港建设工作，有关情况及时上报领导小组”。(13)参见中共中央 国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》，载中央人民政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2020—06/01/content_5516608.htm，2021年12月1日访问。有些学者呼吁建立国务院直属的专门国家机构，来统筹协调长江保护工作，但“长江流域协调机制”目前仍是在“推动长江经济带发展领导小组”的直接领导下运行。(14)参见《推动长江经济带发展战略基本情况》，载推动长江经济带发展网，http://cjjjd.ndrc.gov.cn/zoujinchangjiang/zhanlue/，2021年12月1日访问。依据《数据安全法》第5条规定，“国家数据安全工作协调机制”由中央国家安全领导机构依法建立。《国家安全法》中的“国家安全重点领域工作协调机制”虽尚不明确，但根据中共中央政治局的决议，中央国家安全委员会作为中共中央关于国家安全工作的决策和议事协调机构，统筹协调涉及国家安全的重大事项和重要工作，(15)参见《中共中央政治局研究决定中央国家安全委员会设置》，载中央人民政府网，http://www.gov.cn/ldhd/2014—01/24/content_2575011.htm，2021年12月1日访问。可见该协调机制必然是在中央国家安全委员会这一党内机构的统筹协调下始得建立和运行。综上所述，有些统筹协调“机制”的实质主体是党内机构。

此外，在组织机构中，被授权统筹协调的人民团体应属于国家权力主体。《家庭教育促进法》规定，“教育行政部门、妇女联合会统筹协调社会资源，协同推进覆盖城乡的家庭教育指导服务体系建设”。其中，妇联是中国共产党领导下的人民团体，固然不是国家机关。但作为“使用行政编制或由中央机构编制部门直接管理机构编制的人民团体和群众团体机关”，妇联等团体参照《公务员法》进行管理，且具有“参与社会治理和公共服务”等“公务”性质，(16)参见《工会、共青团、妇联等人民团体和群众团体机关参照〈中华人民共和国公务员法〉管理的意见》组通字〔2006〕28号，2006年8月25日公布；《全国妇联简介》，载中华全国妇女联合会网，http://www.women.org.cn/col/col33/index.html，2021年12月1日访问。属于具备法定公共职能资格的组织，故可以被扩大解释为“行政主体”，(17)参见于立深：《法定公共职能组织的资格、权能及其改革》，载《华东政法大学学报》2016年第6期。行使法律授予的行政职权。(18)参见姜明安、余凌云主编：《行政法》，科学出版社2010年版，第128页。因此，被法律授权统筹协调的妇联，属于国家权力主体。

总之，“统筹协调”的法律主体有国家权力主体和党内机构两类，法条中的“机制”“妇女联合会”等可以归入其中。下面将分别探讨两类法律主体的“统筹协调”权力内涵。

(二)作为行政权的“统筹协调”

考察法律条文可知，国家权力主体行使两种统筹协调职权，即监督管理与组织协调。其中，前者统筹协调的对象是工作、物品、物资等，后者的对象是部门机构。通过对文义与立法目的的分析可知，国家权力主体的“统筹协调”是具有完备监管职责、强化联通协作功能的行政职权。

1.监督管理、组织协调等行政职权内涵

从“统筹协调”的条文中，可以归纳出国家权力主体的监督管理与组织协调职权。有些“统筹协调”条文规定了监督管理职权：如《个人信息保护法》《数据安全法》《网络安全法》中国家网信部门统筹协调个人信息保护、数据安全和网络安全工作的监督管理(监管)工作；《国徽法》《国旗法》中国务院办公厅和地方各级人民政府统筹协调国旗/国徽管理有关工作；《旅游法》中县级以上地方人民政府对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调；《疫苗管理法》中“部门协调机制”统筹协调疫苗监督管理有关工作。此外，有些法条中虽未明文规定“监督管理”，但从工作内容看，亦指代对有关事务和物资物品的管理以及对管理工作的监督：如《高等教育法》中省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业，《固体废物污染环境防治法》中县级以上政府统筹协调医疗废物等危险废物收集、贮存、运输、处置等工作，《循环经济促进法》中“协调机制”对重大技术、装备的引进和消化、吸收、创新实行统筹协调，这些“统筹协调”也分别指代对高等教育事业、危险废物和技术装备的监督管理。

有些“统筹协调”条文以部门机构为对象，意指组织协调职权：如《个人信息保护法》中“国家网信部门统筹协调有关部门推进下列个人信息保护工作……”；《网络安全法》中“国家网信部门统筹协调有关部门对关键信息基础设施的安全保护采取措施……加强网络安全信息收集、分析和通报工作”。从这些法律其他条文所出现的“国务院有关部门”“地方人民政府有关部门”等表述可知，“有关部门”一词通常指中央或地方政府下设的部门机构。由于它们不隶属于国家网信部门，故可推知，这里的“统筹协调”不是管理有关部门之意。而根据法条在“统筹协调有关部门”之后的规定可知，国家网信部门与有关部门将共同开展有关工作，故这里的“统筹协调”指代与有关部门联络沟通、组织配合的职权。同理，《监察法》规定“国家监察委员会统筹协调与其他国家、地区、国际组织开展的反腐败国际交流、合作”，其中的“统筹协调”也非管理境外机构之意，而指代组织协调。

2.完备监管职责、强化联通协作的内涵

分析“统筹协调”的立法目的可知，国家权力主体行使的是一种得到优化的行政权力。在有些法律草案或修订草案的说明报告中，立法者对“统筹协调”立法做出必要说明，表明“统筹协调”具有实际含义。考察报告中的相关说明可知，统筹协调是对权力的优化：即通过完备监管职责，弥补权力漏洞，避免推诿扯皮；通过强化联通协作，整合力量资源，集中力量办事，由此使公共事务得到全面、顺利地开展。

一方面，统筹协调是完备监管职责的行政权力。如全国人大宪法和法律委员会副主任委员沈春耀在2020年10月13日的审议报告上，对《国旗法(修正草案)》和《国徽法(修正草案)》中增设“统筹协调”规范分别做出说明，即为了“进一步加强国旗使用的监督管理，明确具体涉及国旗制作、销售、升挂、使用、回收等方面监管责任”“进一步明确统筹协调国徽管理的具体部门，确保责任落实”；(19)《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于〈中华人民共和国国旗法(修正草案)〉审议结果的报告》《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于〈中华人民共和国国徽法(修正草案)〉审议结果的报告》，载中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202010/0490c913aba34a1e866c36e566291505.shtml，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202010/8121b70fd8174a08835ff38a1605742a.shtml，2021年12月20日访问。又如2020年4月26日，全国人大宪法和法律委员会副主任委员徐辉在关于《固体废物污染环境防治法(修订草案)》审议结果的报告上，表达了增加“统筹协调”规范的理由，即“切实加强医疗废物特别是应对重大传染病疫情过程中医疗废物的管理”；(20)《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于〈中华人民共和国固体废物污染环境防治法(修订草案)〉审议结果的报告》，载中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202005/1aae33de23b640e181047c48f0c800ee.shtml，2021年12月20日访问。再如全国人大法律委员会副主任委员乔晓阳在1998年4月26日关于《高等教育法(草案修改稿)》修改意见的汇报中表达了设置“统筹协调”规范的理由，即“加强省级人民政府管理高等教育的职责”。(21)乔晓阳：《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国高等教育法(草案修改稿)〉修改意见的汇报——1998年4月26日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1998年第4期。根据以上法律修订草案的说明可知，“统筹协调”具有加强监管的功能，即通过完备、落实职责来提升监管效果。

另一方面，“统筹协调”是强化联通协作的行政权力。如2020年10月13日，全国人大常委会法制工作委员会副主任刘俊臣在关于《个人信息保护法(草案)》的说明中表示，“个人信息保护涉及各个领域和多个部门的职责。草案根据个人信息保护工作实际，明确国家网信部门负责个人信息保护工作的统筹协调，发挥其统筹协调作用”。(22)《关于〈中华人民共和国个人信息保护法(草案)〉的说明——2020年10月13日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上》，载中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202108/fbc9ba044c2449c9bc6b6317b94694be.shtml，2021年12月20日访问。从中可知，起草者设置“统筹协调”规范，是因为相关事务涉及各领域和多部门，易言之，需要考量各方利益的均衡与职责的协调衔接等问题。故此处“统筹协调”的作用在于强化联通协作，以便更好地开展个人信息保护工作。

总之，国家权力主体的统筹协调，不仅体现为监督管理与组织协调职权，而且是这两种行政职权的强化。

(三)作为领导权的“统筹协调”

经归纳可知，党内机构运用“统筹协调”所行使的职能也有两种：重大决定和组织协调，体现了党在政治上的领导权力。此外，“统筹协调”在个别条文中还以指导原则的含义出现，体现了党在思想上的领导权力。

1.重大决定、组织协调等政治领导内涵

首先，党内机构对“重大”事务与部门组织的统筹协调，可以概括为重大决定和组织协调的权力。有些条文中“统筹协调”的对象是“重大”事项、政策、规划和“重要”工作，这意味做出重大决定的权力。比如《数据安全法》《生物安全法》《国家情报法》《国家安全法》中，由中央国家安全领导机构来统筹协调国家数据、生物等国家安全领域的重大事项和重要工作，研究决定国家情报工作中的重大事项；《海南自由贸易港法》中由“海南自由贸易港建设领导机制”负责统筹协调重大政策和重大事项；《密码法》中由中央密码工作领导机构来统筹协调国家密码重大事项和重要工作。据研究文献可知，作为法律中经常出现的修饰词，“重大”通常被解释为涉及本地区经济社会发展全局、社会涉及面广、成本或金额较大、专业性强或与人民群众利益、公共利益密切相关等意思，“具有全局性、长期性、综合性等特点”。(23)熊樟林：《重大行政决策概念证伪及其补正》，载《中国法学》2015年第3期；曾哲：《我国重大行政决策权划分边界研究》，载《南京社会科学》2012年第1期。故称得上“重大”(重要)的事项、政策、规划和工作，是事关多数人根本利益，或事关任务整体战略布局的宏观事务。而针对“重大”事务，通常行使的权力是“决定”(决策)，即确定最终意见的权力，如宪法中规定的人大机关决定重大事项，就是对特殊事项进行即时性的授权或确认。(24)参见向立力：《人大讨论、决定重大事项权的规范化》，载《法学》2016年第1期。由此观之，此种“统筹协调”指代宏观层面的事务决定权。

党内机构“统筹协调”的对象还有政府部门，这意味着组织协调的权力。比如由党内机构建立、运行的“国家数据安全工作协调机制”统筹协调有关部门制定重要数据目录，“长江流域协调机制”统筹协调国务院自然资源、水行政、生态环境、住房和城乡建设、农业农村、交通运输、林业和草原等部门和长江流域省级人民政府开展相关工作，“国家安全重点领域工作协调机制”统筹协调中央有关职能部门推进相关工作，这些工作都需要联络多个部门并平衡多种利益，发挥协调、沟通、监督的作用。(25)参见邱秋：《多重流域统筹协调：〈长江保护法〉的流域管理体制创新》，载《环境保护》2021年第Z1期。又如《国家情报法》规定，中央国家安全领导机构统筹协调各领域国家情报工作，这也需要联络、组织各领域的负责单位。可见，面对诸多部门机构，“统筹协调”指代联络、配合的组织权力。综上可知，党内机构“统筹协调”行使的是重大决定和组织协调权力。

其次，党内机构的重大决定与组织协调权力，是其政治领导权在国家事务中的具体化。在中国特色的“宪法+党章”复合宪制下，“中国共产党领导”的宪法规定意味着，党不仅是宪法关系的重要主体，而且应是一个宪法权力主体，具有切实的政治权力。(26)参见蒋清华：《党的领导权与执政权之辨——“执政权”之歧义和误用》，载《政治与法律》2016年第8期。区别于国家权力主体的立法、行政、司法等权力，党内机构做出重大决定并开展组织协调，缘自党在宪法上拥有的政治领导权力。其中，重大决定的权力来自党在政治领导权中“制定重要国策的权力”，该权力对全国人大及其常委会、国务院、中央军委的立法权或决定权产生约束。(27)参见陈云良、蒋清华：《中国共产党领导权法理分析论纲》，载《法制与社会发展》2015年第3期。而对机关部门的组织协调权力，则来自党的政治组织能力，即通过联络、组织出任国家机构领导职务的党员，以达成召集有关部门开展对特定事务的协商、合作。由此观之，党依据其拥有的政治领导和政治影响来掌控国家权力运行。(28)参见蒋清华：《党的领导权与执政权之辨——“执政权”之歧义和误用》，载《政治与法律》2016年第8期。故党内机构的重大决定与组织协调，是其政治领导权的具体运用，易言之，党内机构所行使的统筹协调展现的是其政治领导内涵。

2.基于思想领导的指导原则内涵

在个别条文中，“统筹协调”前后缺少实施主体、工作事项，难以看出确切的职权类型，倾向于表达具有指导意义的政策性原则含义，即“国家为了实现经济和社会发展战略目标或实现某一时期、某一方面的任务而做出的政治设计或决策”。(29)《法理学》编写组：《法理学》(第二版)，人民出版社、高等教育出版社2020年版，第182页；朱新力主编：《行政法学》，高等教育出版社2004年版，第49页。如《长江保护法》第3条中“长江保护应当坚持统筹协调、科学规划、创新驱动、系统治理”；《水土保持法》第10条“水土保持规划应当在水土流失调查结果及水土流失重点预防区和重点治理区划定的基础上，遵循统筹协调、分类指导的原则编制”。此二条文中的“统筹协调”指在长江保护活动与水土规划编制等特定任务中所坚持、依据的原则、方法。此等“统筹协调”表述在立法机关的其他文件中所在多有，可结合起来理解这类法律含义。

首先，考察全国人大及其常委会发布的决定、决议、报告、纲要、工作要点等文件可以发现，(30)从全国人大《关于1988年国民经济和社会发展计划的决议》到全国人大常委《关于批准2020年中央决算的决议》，共统计了37份决议、报告等文件。“统筹协调”时常被立法者用作指导原则。如全国人大常委会在《关于批准2020年中央决算的决议》中表示，“加强制度建设和统筹协调”；全国人大在《关于2020年国民经济和社会发展计划执行情况与2021年国民经济和社会发展计划的决议》中表示，“加强全局谋划和统筹协调”；全国人大在《关于2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划的决议》中表示，“强化政策统筹协调”等。这些语句中的“统筹协调”，前后没有实施主体与工作事项；而从其并列的“制度建设”“全局谋划”等用语来看，“统筹协调”应同样被视为一种适用于国民经济和社会发展事务的指导原则。从语句中的“加强”一词还可以看出，“统筹协调”这一指导原则已被立法者长期遵循和运用；并且，因其具有积极作用，故而在国家治理面临重大考验的新形势下，需要予以“加强”，以应对更加严峻复杂的外部环境与“深层次”“新出现”的内部矛盾。(31)参见《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，载人民网，http://dangshi.people.com.cn/n1/2021/1116/c436975—32284185.html，2021年12月20日访问。

其次，党中央政策文件是“统筹协调”指导原则内涵的重要来源。立法者在有些报告中的“统筹协调”表述，直接沿用了党中央政策文件。如2019年全国人大常委会专题调研组在《关于脱贫攻坚工作情况的调研报告》中表达的“加强统筹协调”，直接引自党中央《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，是解决脱贫攻坚这一社会经济突出问题所秉持的指导原则。从中可见，立法者对“统筹协调”的运用很大程度上受到党的政策的影响。由此可以反映出，党通过对人大的政治影响，将党的主张转化为国家意志。(32)参见郭道晖：《权威、权力还是权利——对党与人大关系的法理思考》，载《法学研究》1994年第1期。

其次，“统筹协调”的指导原则内涵能够溯源至党中央的思想方针。如《关于脱贫攻坚工作情况的调研报告》中的“统筹协调”反映了习近平治国理政思想的基本方法——“把改革的阶段性目标和总体目标有机统一起来，把需要和可能结合起来，充分发挥党委和政府及其有关部门、企业、专家系统、社会组织和个人等各个主体的积极作用”。(33)宋协娜、栾晓峰：《习近平的统筹治理思想初探》，载《理论学刊》2020年第2期。全国人大在《关于2003年国民经济和社会发展计划执行情况与2004年国民经济和社会发展计划的决议》中，要求“统筹协调地区经济，促进东中西部优势互补、共同发展”；在2005年《关于〈政府工作报告〉的决议》中表示，“实行符合各地特点、发挥比较优势、各有侧重又紧密联系的区域发展战略，体现了统筹协调发展的要求”；在2006年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中要求，“统筹协调政策目标和政策手段……统筹协调长期发展与短期发展”。这些文件中的“统筹协调”均为关于社会经济发展的指导原则，反映了“科学发展观”的基本理念——兼顾多种关系间的协同发展并据此进行合理安排，(34)党的十六届三中全会和十七大报告中提出多个关系之间统筹协调发展：经济与社会整体之间、区域之间、城乡之间、人口资源环境之间、对内改革和对外开放之间、中央与地方之间、个人与集体利益之间、局部和整体利益之间、当前和长远利益之间、国内与国际大局之间。是我国建设社会主义事业下矛盾解决与科学发展的实践经验，是实现科学发展、全面建设小康社会的根本方法。(35)参见叶山土：《论科学发展观对统筹兼顾思想的丰富和发展》，载《马克思主义与现实》2010年第2期；林娅：《科学发展观的根本方法是统筹兼顾》，载《思想理论教育导刊》2008年第3期。这种指导原则含义还可以溯源至邓小平理论。如全国人大在《关于1988年国民经济和社会发展计划的决议》中表示，“这次外贸体制的改革……注意搞好宏观的统筹协调”——既要放开商品进出口经营，又要下放经营机构，落实外贸承包经营责任制。这正是邓小平理论中兼顾对外开放和对内改革的发展原则。(36)“中国的事情要按中国的情况来办，要依靠中国人自己的力量来办，独立自主、自力更生，无论过去、现在和将来，都是我们的立足点”。“现在任何国家要发达起来，闭关自守都不可能”。参见《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第3、90页。可见，党中央的“统筹协调”指导思想被立法者长期用作办事的基本原则，反映的是一种把握全局、兼顾各方的工作方法。

最后，“统筹协调”的指导原则内涵，由我国宪法中的“思想指引”所生发，体现了党中央对社会主义制度的思想领导。深究“统筹协调”这一指导原则可知，“把握全局、兼顾各方”，本质上是马克思主义唯物辩证法在发展观上的具体运用和在方法论上的创造性发展：(37)参见田丰：《统筹兼顾的哲学意蕴》，载《广东社会科学》2008年第1期；张云飞：《统筹兼顾：生态文明建设的战略思维》，载《理论学刊》2012年第4期。根据目标与现状之间呈现的矛盾，通过整体筹划、全面推进的方式，实现不足向完善的转化；根据整体与部分之间呈现的矛盾，则通过具体调整的方式，实现双方由矛盾转向协调配合；针对多种矛盾关系，依据“两点论与重点论”方法，(38)参见孙芹丽：《毛泽东的统筹兼顾思想与和谐社会构建》，载《求实》2010年第9期。重点处理主要矛盾，兼顾次要矛盾，实现事务统一体的协调发展。中国化的马克思主义者将辩证法运用到社会主义建设之中，衍生出“统筹协调”这一指导原则，(39)参见杨小军：《中国共产党人统筹兼顾方法的传承与发展》，载《学术论坛》2009年第5期。是党中央一脉相承的发展理念。按照我国宪法序言所说，马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想是我国社会主义各项制度的思想指引，故其中蕴含的“统筹协调”应当被全国人民代表大会制度遵循和适用。因此，立法机关在少数条文中明确规定的“统筹协调”指导原则，体现了党中央在社会主义建设事务中的思想领导。

上述归纳和阐述表明，“统筹协调”具有两层规范含义：一是国家权力主体的行政权力内涵，也是对监督管理与组织协调职权的强化；二是党内机构的领导权力内涵，包括决定、组织等政治领导权与作为指导原则的思想领导权。其法律含义构成如图2所示。可见，“统筹协调”综合了国家行政权力与党的领导权力，具有优化权力、完善党的领导等功能，由此能够防止责任推诿、职权空缺、职权冲突、效率低下，使权力有效运行。

图2 “统筹协调”法律含义示意图

三、“统筹协调”适用规则之建构

前文依据法律文本与立法目的，对“统筹协调”的法律含义做了系统地阐发，但有些条文中的“统筹协调”还存在理解、适用上的含混(vagueness)与歧义(ambiguity)。(40)含混又称模糊性，指概念“适用于边缘的情况同其适用于清晰的情况相比显得突出”的情形；而歧义则是指语词有两种以上意义的“多义现象”。参见邱昭继：《法律的不确定性与法治——从比较法哲学的角度看》，中国政法大学出版社2013年版，第245—249页。

首先，有个别“统筹协调”存在职权表述上的混用。如《标准化法》规定“设区的市级以上地方人民政府统筹协调本行政区域内标准化工作重大事项”，而有关“重大事项”的统筹协调应属党内机构而非政府机关的权力范围，这将引发职权上的误解。

其次，有个别“统筹协调”存在权力内涵表述上的歧义。如《乡村振兴促进法》中“统筹协调”与“宏观指导和监督检查”并列，《科学技术进步法》中“统筹协调”与“宏观管理”并列。并列意味着互不隶属，这与其他多数条文中包含监督管理职权的“统筹协调”产生矛盾；而且，“宏观管理”与“管理”又有所不同，故个别“统筹协调”与多数“统筹协调”存在职权范围上的差异。

再者，有个别“统筹协调”存在“机制”不健全或主体不明确的情况。如《反外国制裁法》中的“反外国制裁工作协调机制”和《出口管制法》中的“出口管制工作协调机制”尚未建立、运行；又如《陆地国界法》中规定，“国家对陆地国界及边境的管理和相关建设实行统筹协调、分工负责、依法管理”，而“国家”是对权力主体的抽象表达，难以作为具体的权力主体。(41)参见贺彤、伊方舟：《〈数据安全法〉授权规范的合宪性解释》，载《山西省委党校学报》2021年第5期。尽管“宜粗不宜细”是长期以来我国立法工作的基本理念，但缺乏规则性和确定性的法律徒有法之名而无法之实，法律规定本身都必须具有可操作的规范性，故应当至少明确执行主体，避免成为“无头型法条”。(42)刘练军：《新〈法官法〉和〈检察官法〉之规范属性刍议》，载《法学评论》2020年第3期。

最后，在表1统计的条文之外，还有一些“统筹+协调”等相似规定，而这些规定是否与“统筹协调”含义相同？为使“统筹协调”在法律体系中得到明确、一致地规范适用，需要建构起明确、一致的“统筹协调”适用规则，由此消除可能的误解。

(一)权力内涵应与主体相匹配

根据对前文的归纳、分析可知，“统筹协调”实质上包含党内机构的领导权和国家权力主体的行政权两种不同性质的权力，故在解释法律中“统筹协调”的权力内涵时，须结合主体的法律属性：当主体是党内机构及其为核心的“机制”时，“统筹协调”应当指对事务宏观政策、发展方向等进行决定、组织的政治领导权力，而非行政执法权力；而当主体是政府及其部门或法律授权组织时，“统筹协调”应对应监督管理与组织协调等行政执法权力，而非政治领导权力。

作为国家权力的行政权与作为政治权力的领导权应当明确区分。与国家权力相对，政党的领导权是一种社会权力，“是指特定的社会主体(而非国家政权机关)对国家政权系统和社会公众以及个人的影响力、控制力、支配力，不像国家权力那样具有对全体公民产生强制性的影响力和支配力的法律效力”，故应当明确区分领导权力与国家权力。(43)参见陈云良、蒋清华：《中国共产党领导权法理分析论纲》，载《法制与社会发展》2015年第3期；蒋清华：《党的领导权与执政权之辨——“执政权”之歧义和误用》，载《政治与法律》2016年第8期。因此，党内机构作为统筹协调主体，应与决定和组织等政治领导权力相匹配，而不宜将“管理”“检查”等行政职权纳入其中；同样地，国家权力主体应与监督管理等行政权匹配，须排除重大决定等政治权力内涵。因此，《标准化法》中的“重大事项”应当与党内机构行使的重大决定相区别。

正如前文所述，“重大”具有全局性、长期性、综合性等特点，牵涉整体或多数主体的利益，故“重大事项”是属于宏观层面的事项。因此，应将《标准化法》中对“重大事项”的统筹协调解释为一种宏观管理的职权，由此使作为统筹协调主体的地方人民政府与其下设的“标准化行政主管部门”，分别从宏观和具体层面负责本行政区域的标准化工作。

(二)国家权力主体适用法定复合型的行政权内涵

首先，国家权力主体的“统筹协调”是兼具监督管理和组织协调的复合型权力。根据法条规定，国家权力主体统筹协调的对象有工作、物资和社会资源、部门等。其中，对于工作、物资，侧重于监督管理；而对于(作为组织机构的)社会资源、部门，则侧重于组织协调。但实际上，这两种职权同时存在于统筹协调工作之中。对于部门和社会资源，除了发挥组织协调职权，统筹协调主体还将继续参与接下来的监管工作当中，比如《个人信息保护法》中规定，“网信部门统筹协调有关部门依据本法推进下列个人信息保护工作……”；除对工作、物资、物品等管理之外，还需要对从事相关工作和物品处置利用的组织机构进行组织协调。因此，国家权力主体的统筹协调虽在不同法律规范中各有侧重，但均兼具监督管理与组织协调职权，由此发挥完备监管职责与强化联通协作所产生的合力效果。正因如此，大多数情况下，“监督管理(监管)”“组织协调”等职权在条文中以“统筹协调”的宾语出现，包含于统筹协调权力范围之内。

少数法条将“(宏观)指导”“(宏观)管理”“监督检查”等与“统筹协调”并列规定，但仍须明确统筹协调的完整的复合型权力内涵。此类并列规定的条文主要有：《乡村振兴促进法》规定农业农村主管部门负责乡村振兴促进工作的统筹协调、(宏观)指导和监督检查；《科学技术进步法》规定“国务院科学技术行政部门负责全国科学技术进步工作的宏观管理和统筹协调”；《社区矫正法》规定“地方人民政府根据需要设立社区矫正委员会，负责统筹协调和指导本行政区域内的社区矫正工作”。指导、检查等属于管理、监督过程中的环节，能够被囊括于监督管理职权之中，故从字面来看，以上条文将管理、指导等与统筹协调并列规定，似乎削减了统筹协调的监督管理职权内涵。若统筹协调被指导、管理、监督检查等词褫夺监管职权，这意味着统筹协调权力将被割裂，徒留组织协调内涵，由此也将无法完整发挥立法者所期待的完备监管职责等权力优化效果，故不应作如是解读。此外，法律应当是一个有秩序的、内部无矛盾的统一体，(44)参见李桂林：《论法律的体系性》，载《求索》2021年第5期。故法律的统一性要求法律概念在法律体系内保持一致。(45)参见《法理学》编写组：《法理学》(第二版)，人民出版社、高等教育出版社2020年版，第182页；朱新力主编：《行政法学》，高等教育出版社2004年版，第47页。由于统筹协调本身兼具监管与组织内涵，且在多数条文中以复合型权力出现，故出于法律统一性之考虑，上述个别“统筹协调”也应具有与之一致的权力内涵。因此，法条中并列规定的监督、管理、组织、检查等，不能限缩统筹协调权力范围，而应被解释为对统筹协调权力内涵的列举和重申。

其次，国家权力主体统筹协调应当以其他机关部门的职权分工为权力边界，依据法律规定行使(宏观)管理职权。一方面，统筹协调应止于部门职权分工。如在《国旗法》第22条中，不仅规定国务院办公厅与各级政府统筹协调国旗“管理有关工作”，还规定“各级人民政府市场监督管理部门对国旗的制作和销售实施监督管理”，“县级人民政府确定的部门对本行政区域内国旗的升挂、使用和收回实施监督管理”。故统筹协调主体在行使管理职权的同时，应当保证市场监管等部门在法定职权范围内履行具体监管职责。简言之，其他部门的具体监管权限是统筹协调管理职权的边界。

另一方面，统筹协调主体应依法行使宏观或具体的管理职权。如《乡村振兴促进法》规定，国务院农业农村主管部门与县级以上地方人民政府农业农村主管部门分别行使“宏观指导”和“指导”职权；《职业教育法》亦规定，国务院教育行政部门与县级以上地方各级人民政府教育行政部门分别行使“宏观管理”与“督导评估”职权。相对于“宏观”指导和管理，指导与督导评估应当指代具体的管理职权。由此可见，统筹协调中的管理职权并不是一味地大包大揽、事必躬亲，更非意指取代下级执法部门的执法权。在分工合作的情形下，立法者通过“宏观”一词对监管职权的范围做出调整，使得在确保机关部门之间适度分权的同时，(46)参见章剑生：《现代行政法总论》，法律出版社2019年版，第114页。能够完备监管职责、强化联通协作。

(三)权力主体不明时宜适用领导权内涵

个别统筹协调规范中的“机制”尚未建立或尚不完备，使得其统筹协调权力内涵不明。这时应依据我国制度实践，暂由党内机构行使政治领导层面的统筹协调权力。对未建立或不完备的“机制”中的部门而言，从分工履职走向稳定合作，从存在治理盲点到职责完备，其间通常面临较多阻碍因素，如缺乏明确具体的法律规定和对权力、预算等部门利益的考量，以及信任危机或信息壁垒等。(47)参见刘新萍：《政府部门间合作的行动逻辑：机制、动机与策略》，复旦大学出版社2021年版，第161—171页。因此，单凭部门间协商合作来运行机制，可能会出现效率低下或流于形式等局面。而在我国实践中，对超越部门职权范围事项的协调与治理职责的严格落实，大多依靠各级党组织统筹协调。(48)参见罗宗毅：《在国家治理中发挥党的统筹协调作用》，载《中国领导科学》2019年第1期。在以往救灾抢险、应对国内国际重大冲突以及当前新冠肺炎疫情等非常规突发事件中，党中央发挥核心的政治领导和社会动员能力，依靠党组织横向到边、纵向到底的制度优势，超越各种横向与纵向边界的局限，迅速集合党、政、军、群各方资源和力量，形成巨大合力。(49)参见王宏伟：《构建应对非常规突发事件的常态化统筹协调机构》，载《南京社会科学》2020年第10期。因此，当“机制”尚未建立或尚不完备时，宜由党内机构对有关部门进行组织协调，对重大事项做出决定，由此集中力量，统一意志，协调资源，推动“机制”统筹协调职能的运行。比如，尚不完备的“反外国制裁工作协调机制”，宜由党内机构统筹协调实施反制裁措施的部门——即金融监管部门(财政部、中国人民银行、证监会、银保监会)和商务部等部门；(50)参见郭雳：《新时代国际法律风险应对与全球治理推进》，载《中外法学》2021年第4期。“出口管制工作协调机制”也宜由党内机构统筹协调实施出口管制的部门——即商务部、国家禁化武办(工信部)、国防科工局、中央军委装备发展部等部门。(51)参见《全覆盖、强监管：〈出口管制法〉要点速览》，载腾讯新闻，https://view.inews.qq.com/a/20201112A0AGX900。2021年12月20日访问。通过行使对以上部门的组织协调与对相关重大事项的决定等权力，党内机构发挥统筹协调的政治领导作用。

以“国家”为抽象主体的统筹协调，也需由党内机构行使政治领导权力。《陆地国界法》第25条规定，“国家对陆地国界及边境的管理和相关建设实行统筹协调、分工负责、依法管理”。其中，实行统筹协调的“国家”，实际上指的是由国务院有关部门、省级人民政府、有关军事机关等形成的协调机制。依据《陆地国界法》之规定，有关界标修复、边民通道、出入境检查、进入界河、航空器飞越国界、非法越界行为等事项，由外交部、公安部或军事机关分工负责、依法管理；此外，保护和利用界河水资源、划定边境管理区、保护边境生态环境以及预防边境疫情灾情等活动，则由国务院有关主管部门和边境省、自治区的地方各级人民政府合作开展；批准涉边特殊区域、与特定情形下封控边境等活动，还须有关军事机关的参与。可见，“陆地国界及边境的管理”中的统筹协调，实际上是由国务院部门、省级政府和军事机关协同开展，由此形成一种不成文的协调机制。在“宜粗不宜细”的立法风格下，《陆地国界法》尚未对这种机制做出完备、具体的规定，故同样地，该机制的顺利运行，需依靠党内机构行使政治上的决定与组织权力来开展统筹协调。

此外，若“统筹协调”条文中的主体与对象均不明，则此时的“统筹协调”难以适用行政权或政治领导权内涵，而是作为指导原则。如《长江保护法》第3条和《水土保持法》第10条中的“统筹协调”，没有规定主体和职权，缺乏较为明确的指示，而是具有方法论上的含义。保护长江与编制水土保持规划事务，是事关经济、生态、社会等问题的发展目标和战略措施。作为指导原则的“统筹协调”虽不能在这些事务中行使监管、组织职权，但能够在广泛的治理活动中发挥宏观、稳定的指导作用，即以整体主义方法论来明确价值取向，兼顾以还原论指导具体的制度设计，(52)参见吕忠梅：《寻找长江流域立法的新法理——以方法论为视角》，载《政法论丛》2018年第6期。在把握事务全局和本质的同时，兼顾各方、协调推进。

(四)统筹协调法律解释在相似规定中的适用

通览整个法律体系，不难发现，法律中还存在较多“统筹”“协调”以及“统筹+协调”之规定，它们因字面上的相似性而与“统筹协调”有所关联。经考察可知，这三种关联规定，都能在一定程度上适用统筹协调的法律含义。

首先，在法律条文中单独出现的“统筹”或“协调”能够反映“统筹协调”的部分职权或办事方法的含义。比如《家庭教育促进法》第25条规定“省级以上人民政府应当组织有关部门统筹建设家庭教育信息化共享服务平台”，其中的“统筹”则具有对平台建设的管理含义；而《医师法》第37条规定“国家……统筹各类医学人才需求，加强全科、儿科、精神科、老年医学等紧缺专业人才培养”，其中的“统筹”则表达了在医学人才需求方面把握事务全局的意思。在法律条文中单独出现的“协调”，有的指代联络、调整、配合职权，如《安全生产法》中规定“及时协调、解决安全生产监督管理中存在的重大问题”；而有的则表达了兼顾各方的意思，如《兵役法》中“坚持与国家经济社会发展相协调”“军人的待遇应当与国民经济发展相协调”。

其次，“统筹+协调”也适用统筹协调的法律含义。有些法条中的“统筹+协调”能够反映统筹协调的行政职权含义。如《教育法》第15条中的“统筹+协调”反映了行政机关对教育事业的监督管理、组织协调职权；又如《未成年人保护法》第9条中的“统筹+协调”，是指由政府建立的“协调机制”针对未成年人保护工作所行使的行政职权。而有些法条中的“统筹+协调”则反映统筹协调的指导原则含义。如《军事设施保护法》第5条规定“国家统筹兼顾经济建设、社会发展和军事设施保护，促进经济社会发展和军事设施保护相协调”；《水法》第4条规定“开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当全面规划、统筹兼顾……协调好生活、生产经营和生态环境用水”，其中的“统筹+协调”是指在军事设施保护与用水管理事务中，政府所遵循的把握发展全局、兼顾各方利益的指导原则。

总之，基于对“统筹协调”法律含义的归纳分析，能够总结出一套有关统筹协调的适用规则，这将有助于使有关概念的法律含义保持一致性和规范性，有利于法律体系的统一和法律规范的实施。

结 语

“统筹协调”具有国家权力主体的行政职权与党内机构的领导权力两层含义，将党的主张与国法规定有机衔接，形成推进社会主义法治建设的强大合力，是极具中国特色的法律概念。统筹协调的权力内涵有着坚实的宪法依据。一方面，“统筹协调”反映了宪法中的团结精神。(53)参见张劲：《团结宪章——宪法的中国意义》，载《政法论坛》2014年第1期。依据《宪法》序言之规定，我国社会主义宪制通过“统一战线”“团结一切可以团结的力量”来实现“保护人民的生存权，为人民提供服务”的国家目的，(54)林来梵：《宪法学讲义》，清华大学出版社2018年版，第195页。追求共同向往的“美好生活”，迥异于西方以权力掣肘为政治伦理、以公权力为恶为前提假设的自由主义体制。(55)关于分权制衡的经典表述，参见[法]孟德斯鸠：《论法的精神》，彭盛译，当代世界出版社2008年版，第76—77页；[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著：《联邦党人文集》，商务印书馆2006年版，第246页。尤其在全球化、工业化、城市化与信息化交互作用的时代背景下，面对社会风险所展现出的高度复杂、不确定、流动、跨界、新奇等性质，“统筹协调”能够发挥“集中力量办大事”的制度优势，统一指挥、上下联动、有机整合各方面的资源与力量，实现权力的积极正当作为。另一方面，“统筹协调”体现了宪法中的精简原则。《宪法》第27条规定“一切国家权力主体实行精简的原则……不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义”。在面临新兴、跨界等复杂国家任务时，体制固有的职能模糊、交叉、重叠、空白等弊病暴露无遗，(56)参见吕忠梅：《寻找长江流域立法的新法理——以方法论为视角》，载《政法论丛》2018年第6期。争权、推诿等官僚主义做法往往使政府部门相互掣肘，造成内耗。“统筹协调”通过发挥其完备监管职责与强化联通协作的作用，能够优化配置部门机构及其职责，促使国家权力主体在机构精简的基础上，落实主体责任，提高办事能力和效率，增进协调和配合，有效避免部门机构之间的“边界冲突”。总之，通过规范解释可知，“统筹协调”不仅具有规范、系统的法律含义，还具有坚实的宪法基础，是我国法律体系中的一项重要概念。