新时代党对高校的全面领导机制研究

刘 意,刘 扬

(南方医科大学 马克思主义学院，广东 广州 510515)

习近平总书记在党的二十大报告中指出：“教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。”[1]33“教育、科技、人才”被摆在更为重要的位置。高等教育作为中国共产党教育事业中的重要组成部分，是中华民族不断发展、优秀传统文化得以传承和科技创新的重要支撑，更是新时代社会不断进步的强大动力，其至关重要的作用不可小觑。“办好我国高等教育，必须坚持党的领导，牢牢把握党对高校工作的领导权”[2]，健全党对高校工作的全面领导机制。

一、新时代党对高校的全面领导机制的科学内涵

新时代党对高校全面领导机制是一个复合概念，对其内涵可以从“全面”“党对高校的全面领导”“党的全面领导机制”以及历史发展的沉淀、新时代的呼唤等方面综合理解。

(一)相关概念的解析

首先，要领会新时代党对高校的全面领导机制，需通晓何谓“全面”。戴立兴认为，党的全面领导实践层面就是要在各领域各方面各环节展开[3]。张世飞认为，促进中国特色社会主义事业整体向前的党的全面领导，是坚持对各领域各群体的领导，是调动强项、补足弱项的过程[4]。从运行机理看，党对高校的全面领导是全方位全覆盖且坚强有力的，包括各领域各环节落实高校党的建设要求，从党委领导下的校长负责制到高校基层组织建设，均能够实现整体布局、系统规划与科学引领。具体路径是在党政一致下，旗帜鲜明讲政治，把牢方向，坚守“为党育人、为国育才”，造就忠于党、忠于人民、堪当大任的时代新人。无论是达成教学科研管理各项任务还是坚守培养社会主义建设者和接班人的坚强阵地，党对高校的全面领导都应始终围绕“教育强国、科技强国、人才强国”这一目标，不断增强合力、调动一切积极因素，向着实现中华民族伟大复兴的中国梦接力奋斗。

其次，理解新时代坚持与加强党对高校的全面领导机制，要对“党对高校的全面领导”的内涵有深刻的把握。沈壮海等认为，准确把握党对高校全面领导的核心要务，主要是党管高校的办学方向、意识形态、干部和人才、改革发展以及从严从实加强高校党的自身建设[5]。靳诺认为，加强党对高校的全面领导，是解决举旗定向、体制机制、培养什么人、如何培养人、为谁培养人、工作队伍和组织工作等问题[6]。正如美国学者弗兰兹·舒曼所说，共产党中国犹如一栋由不同的砖石砌成的大楼，将她糅合在一起的就是党的意识形态和组织[7]。尽管学者对“党对高校的全面领导”的认识不尽相同，但均离不开从意识形态和组织层面，探析中国共产党对高校的全面领导的内涵。

最后，正确认识“党的全面领导机制”的内涵，是把握新时代加强党对高校的全面领导机制的关键。学界在关于对“党的全面领导机制”的内涵探索上，明显滞后于“党的全面领导”的内涵的总结和提炼。以“党的全面领导机制”为主题词，在中国知网搜索，成果较少，相关论文的主要观点有：一是党的机构创新。一方面，党的领导与政府管理交叉领域的承担主体尽可能是党的机构；另一方面，可以通过适当合并党的机构以凸显整体功效以及加强党对各同级组织的领导。二是夯实机制构成。夯实党的全面领导机制主要是从制度机制、组织机制和工作机制三个方面入手。尽管学界对“党的全面领导机制”的认识不尽一致，但落脚点均在梳理和提炼怎样的领导机制能保证党的全面领导。显然，“党的全面领导的机制”紧紧围绕党的全面领导所达成的目标来运转。

(二)历史发展的沉淀

党对高校的全面领导需要运行良好的机制来保障。党对高校的领导机制历经一个长期发展日臻完善的过程，并在不同的历史时期为巩固党的领导提供了有力的保障。纵观高校领导体制的探索历程，主要实施过校董会制、校务委员会制、校长负责制和党委领导下的校长负责制等。2014年，《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》指出，党委领导下的校长负责制是党对国家举办的高校领导的根本制度，是高校坚持社会主义办学方向的重要保证，必须毫不动摇、长期坚持并不断完善。近些年，伴随着中国经济的快速发展，中国高等教育水平不断提高，根本原因就在于始终坚持并全面深化党委领导下的校长负责制，坚持立德树人，坚持改革创新，使师生群体的国家意识和民族精神显著增强。

(三)新时代呼唤新内涵

改革开放以来，受西方鼓吹的“民主”“自由”等价值观的影响，党的领导在一些领域和方面存在不同程度的虚化、弱化、抽象化和空泛化，使党的政治优势受到牵绊，党对高校领导不够坚强有力，以致于有些政策落实不力，影响了中国特色社会主义教育事业的发展。时代有呼声，党的理论有回应。2018年9月，习近平总书记在全国教育大会上的重要讲话中把“坚持党对教育事业的全面领导”放在教育改革发展的首要位置，特别指出“这是我们对我国教育事业规律性认识的深化，来之不易，要始终坚持并不断丰富发展”[8]。完善新时代党对高校的全面领导机制，是确保党对高校的全面领导得以实现的重要保障，通过一系列的制度机制创新，将马克思主义中国化的最新成果与中国教育的具体情况相结合，完善党对高校的全面领导的实现过程、实现结构和实现制度，有利于推动高等教育现代化与教育强国的实现进程。

二、新时代党对高校的全面领导机制的有机构成

新时代党对高校的全面领导机制是一个有机整体，由动力机制、监督机制、协调机制和评价机制等构成。

(一)动力机制

教育家阿什比认为，“大学的兴旺与否取决于内部由谁控制”[9]。《中华人民共和国高等教育法》明文规定，国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。这一根本制度符合我国国情和高等教育的发展规律，有利于坚持社会主义办学方向，必须毫不动摇地长期坚持并不断完善。党委领导下的校长负责制能确保高校培养担当民族复兴大任的高素质时代新人，并不断加强和完善党对高校的全面领导，从而实现高等教育治理体系和治理能力现代化，坚持这一根本制度也是新时代党对高校全面领导机制的根本动力。不可否认，在过去，党委领导下的校长负责制在办学治校、教书育人的全过程中存在一定问题，干扰了动力机制的运行。20世纪90年代实行的党委领导下的校长负责制，存在高校领导的主观认识不充分、不完善导致实际执行中不够理想，以及由于客观的配套机制尚未健全使得落实难以完全到位等问题。这也正好说明，党对高校的全面领导机制之动力机制若没有很好地发挥效用，党委领导核心和校长依法行使职权相统一处理不恰当，都会影响高校教育事业的健康发展。

(二)监督机制

在某种意义上说，党对高校的全面领导机制的决策权、执行权和监督权既不能“缺位”又不能“僭位”，在实际决策和执行过程中要时时与监督“接轨”。一般看来，高校行政管理人员中的领导人士手中掌握着高校的决策权、执行权和监督权，党委权力和行政权力往往强于学术权力和民主管理权，因此容易造成高校内部党委权力、行政权力与学术权力的严重失衡。高校内部权力运行的制约与监督大多聚集在以“干部人事、招生工作、基础建设、物资采购、科研经费”为主要场域的诸多事务流之中[10]。现阶段，我国高校内部控制主要聚焦于经济活动为主线的风险防控，在其余事务流的权力运行制约与监督机制上存在较大差异。一方面，作为监督主体的广大师生及群众组织应具有知情权、参与权、监督权以及建议表达权，因此既要建立健全师生代表大会制度又要改进配套师生参与表达监督的机制与有关权利保障机制，从而推动学校民主评议同事务管理的协调运行；另一方面，不仅要维护广大师生民主权利，还应不断推进党务公开，既需要完善党内事务透明化，实现及时有效的反映与通报，尊重各方意见，又需要完善党代会与民主生活会的有关制度，实现在申诉、评议和议事等各方面的机制优化。 另外，要加强对党委的巡视监督与指导，进一步赋予学校纪委权威性，为实际查案办案赋能。简言之，新时代党对高校的全面领导机制之监督机制，是协调各方密切配合、内外部共融的纵向监督，能够实现早发现早纠正，从而形成有效有序的监督网络。

(三)协调机制

沟通协调对交流工作信息、准确传递内容有重要作用，可以提高决策与执行的效率和质量。新时代党对高校的全面领导机制之协调机制可以分为内部协调和外部协调两大部分。在内部，既包括党政正副职之间以及副职之间的沟通协调，最关键的是党委书记与校长之间的沟通协调。在外部，既有党内同志与党外人士，又有与各职能部门甚至其他单位的沟通协调。协调机制实际运行效果良好，就会使得沟通各方互相理解信任，信息交流畅通融洽，工作推进有序、顺畅、高效。协调机制中至关重要的一环，是党委书记和校长之间的沟通协调。只有党委书记和校长同心协力，始终带头坚持党性原则，发挥先锋模范作用，才能将党委领导下的校长负责制规范执行；如果党委书记和校长貌合神离，各有各的小动作，那么班子必定人心涣散，党委领导下的校长负责制就形同虚设。因此，新时代党对高校的全面领导机制之协调机制，最关键是要选配好政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识均强的党委书记和校长，对搞团团伙伙、个人专断等行为要及时制止，确保高校党委书记和校长切实在思想政治上同心、在办学目标上同向、在保证中心上同步、在提高质量上同力，才会促使协调机制发挥最大的功效。

(四)评价机制

评价具有导向功能。新时代党对高校的全面领导要以“四个服务”和“四个坚持不懈”为导向，建构科学合理的评价机制。要坚持中国特色社会主义的办学方向，牢牢把握“四个服务”的科学内涵。习近平总书记深刻指出，我们的高校是党领导下的高校，是中国特色社会主义高校，办好我们的高校必须坚持以马克思主义为指导，全面贯彻党的教育方针，强调高等教育发展方向要同我国发展的现实目标和未来方向紧密联系在一起，做到“四个服务”，即为人民服务，为中国共产党治国理政服务，为巩固和发展中国特色社会主义制度服务，为改革开放和社会主义现代化建设服务[11]。“四个服务”是评价的基本导向，也需要经过“四个坚持不懈”来实现。这四个“坚持不懈”强调高校要全面贯彻党的教育方针，始终坚持社会主义办学方向。以“四个服务”和“四个坚持不懈”为评价标准，有利于为未来高等教育事业发展的长征路提供清晰的导向与调控。

三、新时代党对高校的全面领导机制的影响因素

紧握意识形态领导权、全面打赢反腐败斗争、持续提升组织凝聚力、切实完善领导机制等，是推动新时代党对高校的全面领导机制良性运转的必备因素。

(一)紧握意识形态领导权

意识形态工作是一项事关中国共产党前途命运与国家长治久安极端重要的工作，而意识形态领域的斗争也从未中断。1957年2月，毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中指出：“在知识分子和青年学生中间，最近一个时期，思想政治工作减弱了，出现了一些偏向。在一些人的眼中，好像什么政治，什么祖国的前途、人类的理想，都没有关心的必要。好像马克思主义行时了一阵，现在就不那么行时了。针对着这种情况，现在需要加强思想政治工作。不论是知识分子，还是青年学生，都应该努力学习。除了学习专业之外，在思想上要有所进步，政治上也要有所进步，这就需要学习马克思主义，学习时事政治。没有正确的政治观点，就等于没有灵魂。[12]”对大学生意识形态的引导教育工作成为中国共产党领导高校的重要工作之一。改革开放以来，高校意识形态阵地遭受各种错误思潮的猛烈袭击。目前看来，部分学生因受到这类思想的干扰，在接受和消化方面仍存在一定问题。同时，思想政治理论课教师把党的最新理论准确无误地传达给学生还有很大的进步空间，这些都急需运用有效的思想政治理论课和集体学习等方式进行系统化、理论化、科学化的主流意识形态教育。总之，中国高校受到的非马克思主义的冲击，会给大学生思想带来消极影响，会严重削弱党在高校的核心地位，势必影响党在高校的全面领导机制运行发展。所以，要使新时代党对高校的全面领导机制得以稳步发展，立德树人阵地得以坚守，更需时刻高扬马克思主义意识形态大旗，牢牢把握党对意识形态工作的领导权。

(二)全面打赢反腐败斗争

近年来，由公共权力膨胀催生并强化的高校腐败问题时有发生。习近平总书记在党的二十大报告中指出：“铲除腐败滋生土壤任务依然艰巨。”[1]10有学者认为，高校腐败不仅侵犯了国家工作人员的职务廉洁性、公私财物的财产性权利，还侵犯了公民的人身权利、民主权利等。其中，高校腐败犯罪可分为经济腐败犯罪、行业腐败犯罪和学术腐败犯罪三类。高校科研项目和科研成果评审过程中的学术腐败犯罪作为腐败犯罪中高校特殊的问题，能否得到有效的遏制和惩戒，也是衡量党对高校全面领导机制能否良好运行的重要指标。从高校权力运行实践来看，高校的权力主体的组织形式是“两块牌子、一套人马”，除个别非党员的正副校长外，诸多高校副校长还会兼任党委常委，在权力交割上时有漏洞，加之纪检监察部门的监督权力有限，难以对同级党委和行政实施有效监督，使得纪检监察部门的组织监督难以到位。同样，群众民主监督权也难以制衡行政权和学术权。简言之，高校行政权力如若过分集中，在监督相对薄弱情况下，势必给权力寻租留下极大的空间，因此要全面打赢反腐败斗争，不断清除各种影响高校领导体制肌体健康的病毒，才不会阻碍高校领导体制在新时代的探索、发展与革新。

(三)持续提升组织凝聚力

党对高校全面领导机制运行与高校基层党组织有着密切关系。相关调查显示，从学校党委到二级党组织、基层党支部作用发挥存在“层层递减”的现象[13]。改革开放以来，社会转型导致利益分化和阶层分化，社会理想的信念多元化会造成部分党员理想信念弱化，高校部分党员也同样如此。从高校基层党组织层面来看，部分刚入职的党员尚未在生活与工作中找到最佳平衡点，克己奉公的精神被功利思想所掩盖，逐渐放松了对自己的要求，这就分散了组织的凝聚力，动摇了互相合作与组织和谐的基础，丧失了事业发展的重要精神优势。在组织凝聚力提升方面，加强党对高校全面领导机制体现在如何正确地看待人才、吸引人才等方面。近年来各大高校加大力度引进高层次人才，却对本土人才的关注、关心、关怀不够。人才评聘的制度尚未完全成熟，往往更多倾向的是科研，而在人才队伍和学科建设、科研持续投入与改善教职工民生投入方面未能旗鼓相当，这样会引发人才对角色期望值不符，对事业的热情未能充分激发，进一步降低高校的吸引力，不利于高校凝聚力的提升。换言之，高校基层党组织凝聚力在培根铸魂方面发挥着重要作用，因此高校要在人才引培方面寻找最佳契合点，进一步推动党对高校的全面领导机制可持续优化。

(四)切实完善机制构成

党对高校的全面领导机制是系统的整体，构成机制的缺失会引起整个系统的运转不顺畅。这种机制构成缺失主要表现在两个方面。一是党委领导下的校长负责制落实中存在偏差。主要落实偏差有：一些高校党委书记或校长仍存在“一言堂”现象，弱化高校党委的领导，背离民主集中制原则，一些重大问题没有真正经过党委会集体开诚布公的讨论等；在一些高校，与“党委领导下的校长负责制”相匹配的制度主要就是“三重一大”制度，而这一制度所涉及的领域，对党的领导在战略实施和战略评价、调整等环节的具体规定少有囊括。与此同时，以校长为代表的行政一方，一般较少会主动建议党委建立相应的规章制度，以期减少来自行政系统以外的各种束缚。二是发挥民主层权力和学术层权力的机制尚未健全。以教职工代表大会为代表的民主层权力和以教授等为核心的学术层权力易受校级行政权力侵占，甚至出现行政权力捆绑民主层权力和学术层权力，致使后两种权力在实际中难起作用。另外，社会公众对高校重大事项、重要制度的知情权得不到有效保障，没有社会广泛的参与下，高校治理会陷入“自说自话”的尴尬境地。对于这些严峻挑战，应直击要害，把问题作为突破口，一方面，坚持民主集中制，涉及重大事项公开公正，完善与之紧密联系的各项制度；另一方面，也要防治权力侵占、保障民众的应享权利，实现对党对高校的全面领导机制构成的“补足”，保障党委领导下的校长负责制沿着正确轨道运行。

四、新时代党对高校的全面领导机制的创新发展

高校担负着推动实现中华民族伟大复兴的时代使命，扎根中国大地办教育急需党对高校的全面领导机制的创新发展。其中，健全完善党委领导体制、立德树人落实机制和党对高校全面领导的组织体系机制，成为新时代党对一切工作的领导在高校落实和创新发展最引人注目的主题。

(一)健全完善党委领导体制

《中华人民共和国高等教育法》规定，高校实行党委领导下的校长负责制，党委是“指挥官”，负责统一领导学校工作，把握学校发展方向，而校长是“执行长”，负责学校行政工作，是党集体领导与个人分工履职相结合。在坚持高校党委领导上，习近平总书记旗帜鲜明地指出：“高校党委对学校工作实行全面领导，承担管党治党、办学治校主体责任，把方向、管大局、作决策、保落实。”[14]中共中央、国务院印发的《关于加强和改进新形势下高校思想政治工作的意见》(中发〔2016〕31号)提出，高校党委对本校工作实行全面领导，切实发挥领导核心作用。坚持高校党委全面领导，必须完善高校党委领导体制，这样才能符合这一根本的制度设计，也是新时代党对高校的全面领导机制创新发展的必要环节。全方位、全过程、全覆盖是高校党委全面领导的重要特点，这种特点决定高校党委领导机制要始终处于高效运转状态，党的全面领导精准落实在人才培养与办学治校各方面。因此，健全完善高校党委领导体制，就要扎实推进党委领导下的校长负责制，改进过去高校党委领导体制在领导干部思想认识、权利职责边界与运行机制上存在的不足。同时，还应严格遵守民主集中制原则，完善民主决策机制，确保高校党委决策在治校和人才培养过程中有力体现。高校党委领导体制在实践探索中的健全完善是一个不断探索和创新的过程，需紧紧围绕高校党委的领导地位和领导使命的演进展开，逐渐形成能保证高校党委全面领导的一整套系统机制，并在实践中继续健全完善。

(二)健全立德树人落实机制

教育的现代化影响到国家的现代化，人民满意的教育是满足人民对美好生活需要的重要衡量指标。新时代高等教育的立德树人的使命尤为显现，是民族之脊梁、是未来急流之砥柱，统领全局，守护民生。党的十八大报告首次明确提出“把立德树人作为教育的根本任务”[11]。党的十九大报告强调，“要全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，发展素质教育，推进教育公平，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人”[15]。党的二十大报告再次强调“立德树人”，突出办好人民满意的教育。这已明确指出新时代党对高校的全面领导机制要紧紧围绕立德树人这一根本任务展开，特别要注重工作的落地落实。健全完善立德树人机制有利于“扭转不科学的教育评价导向，坚决克服唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子的顽瘴痼疾，从根本上解决教育评价指挥棒问题”[13]。在健全完善立德树人落实机制中，核心点在于理想信念教育，主要阵地是高校思想政治理论课教学，也要在文化知识教育、社会实践教育中要把立德树人贯穿始终，将教育各领域的活动围绕立德树人这一目标开展，从学校的领导办学治校、教师的教书育人、学生的蕴蓄学识都应时刻以立德树人为核心要旨。

(三)健全党对高校全面领导的组织体系机制

人在组织系统中占据重要地位。加强学校党政领导干部的培养教育管理，这是党对高校全面领导机制创新发展的主要方式，而高校领导班子正是集聚高校党政领导干部的核心组织，优秀的高校领导班子才能带好一支过硬的干部队伍，建设好高校领导班子，是组织体系机制的重要一环。配齐配强高校领导班子，把在实践中通过摸爬滚打锻炼出的优秀干部选上来，营造班子成员向懂教育的政治家和讲政治的教育家看齐的氛围，使得领导干部的工作能力精进不休，真正实现材优干济。从长远来看，健全党对高校全面领导的组织体系机制，需要以建立完善公开、公正、平等、竞争、择优的用人机制为导向，根据国情校情，落实选贤任能的制度和政策，形成“优者上，劣者下”竞争机制，努力做到规范选拔程序、规范考核程序、规范上岗程序，把政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬的优秀干部选拔配备到合适的岗位上。中国特色社会主义进入新时代以来，中央陆续出台一些重要的法规制度诸如《中共中央关于加强党的政治建设的意见》《中国共产党支部工作条例(试行)》《中国共产党党员教育管理工作条例》等为加强党对高校的全面领导提供了法规制度保障。中共教育部党组也出台了《关于高校党组织“对标争先”建设计划的实施意见》《中共教育部党组关于加强新形势下高校教师党支部建设的意见》《关于高校教师党支部书记“双带头人”培育工程的实施意见》《普通高等学校学生党建工作标准》《高校思想政治工作质量提升工程实施纲要》等一系列加强高校党建与思想政治工作、有利于完善党对高校全面领导的制度和工作方案。这些对于推进党对高校全面领导的组织体系机制建设发挥着重要定向规制作用。