论我国汇编型教育法典的编纂——基于领域法学视角的论证

聂 圣

(华中师范大学 法学院, 湖北 武汉 430079)

2021年11月11日通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》强调：“深化教育教学改革创新，促进公平和提高质量。”新时代，改进教育立法模式，提高教育立法质量，完善教育法律体系是我国当前教育法治建设中极为重要的问题[1]。在《民法典》颁行的示范效应下，我国各个领域的立法开始进入“法典化”时期，法典化被视为推进科学立法、提高立法质量的根本途径，教育领域亦不例外[2]。《全国人大常委会2021年度立法工作计划》提到研究启动教育法典编纂工作，释放了教育法法典化的立法信号。教育部也在随后发布的《教育部政策法规司2021年工作要点》第六条提出“研究启动教育法典编纂工作”。教育法典编纂成为我国教育立法的重要议题[3]，是事关我国教育发展的“一号”工程[4]。一部具有高度统合能力、逻辑严密、体系完备、形式规整的教育法典成为教育立法的理想图景。

当前主要关注教育法典编纂的前提性问题，基本厘清了其概念与理念[5]、必要性与正价值[6]、条件与困境[1]、基本模式与重点问题[2]，并比较借鉴了德国、法国、美国、日本等国家教育法典编纂的经验及其对我国的启示[7-9]，个别学者已经开始研究教育法典的体系型编纂模式[3]与总则编的体系构造[4]，但是对于教育法典的地位与形态、框架结构与路径选择仍存歧见。就这些歧见深入讨论并达成共识，关乎教育法典编纂的基本方向和总体目标，具有重大且紧迫的意义。

由是，本文试图回答三个层次递进的问题：教育法在我国法律体系中地位如何？基于这种地位应当采取何种教育法典化模式？应当采取什么样的方案编纂此种模式的教育法典？相较于在部门法视野下研究教育法典编纂问题的传统范式，本文尝试运用“领域法学视野下教育法学理论定位”的新兴范式[10]，提倡认真对待“汇编型法典化”模式[11]，就汇编型教育法典的编纂思路略陈管见，以期对我国教育法典编纂有所裨益。

一、教育法是一个独立的领域法

编纂法典作为高度统合一系列法律规范的立法事业，法典“名正”是编纂“事成”的必要条件。教育法典作为最高规格的教育法表现形式，其地位完全取决于教育法在我国法律体系中的地位。犹如民法的地位决定着民法典编纂的模式和方案，教育法的地位也决定着教育法典编纂的模式选择和方案设计。明确教育法的地位是编纂教育法典重要的前置问题。

1.教育法地位的理论争议

围绕“教育法是否是一个独立的部门法”这个核心问题，既有研究形成了独立部门法说、隶属行政法说、分属不同法律部门说和综合法律部门说四种较为成熟的“平行”观点。其中，前两者是针锋相对、相反相成的两个主要观点；后两者在前两者长久的争论中产生并发展形成，试图调和二者，找寻教育法在我国法律体系中的新定位。

一是独立部门法说。该说认为从综合教育法的调整对象与调整方法、教育法治实践、教育法学学科建设等方面来看，教育法作为独立部门法的条件已经基本成熟[12]，可以从法教义学的角度基于教育法律关系这一核心范畴证成教育法是独立的部门法[13]。

二是隶属行政法说。该说主张教育法律关系体现出国家行政对于教育的干预和管理[14]，尽管教育法中存在一些与民法、刑法重合的次要规范，但教育法仅创设行政法律责任意味着其主要规范属于行政法，因而教育法隶属于行政法[15]。2011年国务院新闻办发表的《中国特色社会主义法律体系》白皮书将教育相关法律法规均列入行政法部门，表明官方也倾向于将教育法作为行政法的子部门法。

三是分属不同法律部门说。该说因循“拆分求解”的思路将教育法根据法律适用标准分别归属到行政法和民法部门[16]，试图在维持既有法律部门体系框架稳定的基础上，通过将日益繁杂的教育法律规范分门别类，调和独立部门法说与隶属行政法说的观点冲突。

四是综合法律部门说。该说采取“综合求解”思路，以教育法律问题为中心，将教育法作为一个“混合”的综合法律部门[17]，尝试建立一种更为开放包容、跨部门混合的教育法律部门。

2.对教育法地位争议的反思

回到“教育法是否是一个独立的部门法”这个核心问题，对于“教育法独立性”和“部门法划分”的不同理解是导致对于教育法地位讨论旁逸斜出的关键。

就“教育法独立性”而言，我国教育立法的现状决定了教育法的独立性，而这与教育法是否是一个法律部门并非一体问题。教育法的独立性是判断其是否是一个部门法的事实性前提，而不是相反。我国教育立法已经形成了一套以《教育法》为核心，包含诸多教育单行法、法规、规章及其他教育相关法律规范的法律框架。这套法律框架以控制和规范国家教育权行使，进而保障受教育权利的充分实现为根本目标，规范着因此形成的各种教育法律关系，构成了一个与其他法律规范群相区别的、整体性的教育法规范群。这既是教育法独立性的体现，也是确定教育法地位和编纂教育法典必须尊重的事实基础。

就“部门法划分”而言，部门法面向整个社会领域的法律规范，以调整对象和调整方法为标准划分法律体系，是实现法律体系内部逻辑规整和秩序稳定的基础性认识工具。作为一种源于罗马法时期的传统法律体系认识工具，部门法长于“逻辑中心主义”的抽象涵摄能力，借由法律规范所调整社会关系具备的互斥性质，将法律规范本身划分为具有不同性质的规范群，如调整平等主体之间关系的民法、调整不平等主体之间的行政法和运用刑罚调整社会关系的刑法等法律部门。然而，由于社会关系和法律规范的内涵与外延存在反变关系，部门法越强调所调整社会关系的性质差异，就越深化法律规范群的内涵，而其外延就相应收窄。随着部门法格局的定型，在法律规范群形成清晰而规整的性质划分的同时，也造成了部门法“眼睛向内”的视野局限[18]。这是因为，社会关系日益专业化、多样化、复杂化，新出现的社会问题催生出回应该问题的新法律规范，而这些新法律规范往往不是按照部门法格局“内涵式”增长，而是围绕某类社会问题呈现出“外延式”发展，导致越来越多的法律规范群难以被既有的部门法格局所涵盖，使得其在法律体系中的定位出现争议。

以“部门法划分”来认识“教育法独立性”，就会陷入两难困境：一方面，要将教育法归属于既有的部门法，就必须对业已独立的教育法规范群按照部门法格局进行剪裁拼接，导致教育法离散为教育行政法、教育民法等零碎部分，如此削足适履，与教育法独立性相违；另一方面，一旦肯定教育法是独立的部门法，就需要破坏已经根据社会关系性质定型的部门法格局，导致部门法划分标准松动和模糊，如此改弦易辙悖于部门法实现法律体系内部逻辑规整和秩序稳定的初衷。因而，仅运用部门法这一基础性认识工具，我们会发现教育法呈现出综合性、交叉性的“混合”特征(见图1)。具备行政法(公法)性质与民法(私法)性质的教育法律规范紧密结合成一个体系，但是这个体系与行政法(公法)与民法(私法)在内涵上不同，在外延上交叉，并非遵循相同的法律规范群划分标准，不能被称为“教育法部门”。

图1 教育法与民法、行政法的关系

可见，上述四种观点受限于部门法视野，导致教育法的地位难以得到准确认识，形成观点争议僵局。独立部门说和综合法律部门说虽然能够以部门法地位强化教育法独立性，但是有破坏整个法律体系的部门划分格局之虞；隶属行政法说和分属不同法律部门说都对教育法规范群进行了大幅度剪裁，不利于保持教育法的完整性和独立性。此时，唯有运用新的法律体系认识工具，才能在保持既有部门划分稳定性和尊重教育法独立的前提下，开辟出一条破除僵局的理论路径。

3.教育法的领域法地位证成

相较于部门法学，方兴未艾的领域法学为解决教育法的地位问题提供了新的理论路径。所谓领域法学，是指“以问题为中心、目标为导向，以特定经济社会领域全部与法律有关的现象为研究对象，融经济学、政治学和社会学等多种研究范式于一体的交叉性、开放性、应用性和整合性的新型法学学科体系、学术体系和话语体系”[19]。相应地，领域法采取“问题导向”的法律体系划分，面向专门社会领域的法律规范，产生伊始就具有极强的“工具主义”倾向[20]。领域法强于“问题中心主义”的具体整合能力，虽然在概括性、抽象性方面有所欠缺，但是具有更为广阔的“眼睛向外”的交叉学科视野，将整个社会领域的法律规范按照其外延划分成调整某一专门社会领域的规范群，恰好能够弥补部门法在法律体系认识上的不足。

尽管已经有学者论证了领域法学视野下教育法学的理论定位[10]，但由教育法学的领域法学学科地位推出教育法的领域法地位属于对教育法独立性的新认识，其能否成立仍需证成。毕竟，我国的法学理论研究和立法指导思想长期依托于部门法学，只有民法、行政法、刑法等部门法学的学科地位与部门法地位存在明确的对应关系。即便是领域法的提出者，对于领域法学思维范式作为一种立法指导思想完成立法任务，也没有足够信心[21]，领域法学与领域法的对应关系及其如何指导立法还缺乏坚实的理论支撑。以下，笔者将秉持领域法学“问题界定—规范提炼—调整适用”的逻辑方法[21]，依次明确教育法所调整的领域、作为导向的问题、提炼规范的连接基点，以及在调整适用过程中能否实现具有正效果的体系整合，证成教育法的独立领域法地位。

其一，教育是教育法所调整的领域。这不仅是由教育法调整对象和调整方法的综合性、交叉性特征决定的，也直接由我国《宪法》的教育相关条款体现出来。领域法学认为以调整对象和调整方法划分的部门法构成了划分整个社会领域的“第一版图”[20]，形成了各自调整的领域范围。教育作为整个社会领域的一部分，因为教育法调整对象和调整方法的综合性、交叉性特征，呈现出跨部门版图的状况。《宪法》中与教育直接相关的十一个条文确定了一个既涉及民法也涉及行政法的教育领域。《教育法》作为教育立法的核心和统领，《宪法》第十九条“国家发展社会主义的教育事业”的规定和第四十六条“公民有受教育的权利和义务”的规定为其立法提供了最主要的根本性依据。其他数量繁多的各种教育立法也都是为实施《宪法》中调整教育领域的规定，如为保证《宪法》第四十九条第三款规定的父母抚养教育未成年子女义务实施，制定《家庭教育促进法》。这些法律规范共同调整一个跨部门版图的教育领域。

其二，确认和保障公平优质受教育权是教育法作为导向的问题。领域法学虽然为避免范式泛化引起争议，将其适用条件限定为“问题的微观性”，但是也认为在“问题”的引领下微观领域的领域法可以经整合、归纳和补充形成宏观层面的领域法[21]。这意味着单个的教育立法突出具体问题导向，如《学位条例》针对学位授予的相关问题、《职业教育法》专门解决普及职业教育的问题，为应对教育惩戒、校园欺凌、校外教育、网络教育等问题进行立法；而整个教育领域的立法将这些具体问题归集和提炼得到的根本性问题作为导向。在《世界人权宣言》《学习权宣言》等国际人权法和我国《宪法》第四十六条明确受教育权是一项基本人权的基础上，确认和保障受教育权已经成为现代教育法的目的和中心内容[22]。新时代，我国社会主要矛盾发生变化，教育资源供给不平衡不充分造成区域、城乡、学校、群体之间的教育发展差距明显，因此如何确认和保障受教育权在新时代转型升级的3.0版本——公平优质受教育权[23]，已经成为教育法最根本的问题导向。

其三，教育法律关系是教育法提炼规范的连接基点。在各种复杂的教育问题中，教育法律关系是标志性元素，其形成的关系结构是联系教育领域的线索。既有研究将教育法律关系归纳为以学生为中心，由国家、父母、教师、学校组成的关系结构[24]。本文以之为基础，在更为一般的意义上，将教育法律关系总结为以受教育者为“原点”，以教育行政主体、教育机构、教育工作者和相关社会主体为重要“端点”的关系结构(见图2)。在这个结构中，与受教育者直接相关的教育法律关系事关公平优质受教育权的直接实现，属于主要的连接基点；其他教育主体之间形成的法律关系与公平优质受教育权的实现间接关联，属于次要的连接基点。教育法围绕实现公平优质受教育权的各种类型化问题，以这个主次分明的关系结构为线索，聚合成一个个规范群，并通过立法活动形成教育单行法。例如，围绕家庭教育中未成年子女公平优质受教育权的实现问题，以家庭中未成年子女为“原点”，以家庭、政府、学校、教师和社会力量等相关主体为“端点”，将二者形成的关系结构作为线索，形成“家庭责任—国家支持—社会协同”的法律规范群，并通过立法活动制定《家庭教育促进法》。

图2 教育法律关系结构

其四，教育法在调整适用过程中能够实现具有正效果的体系整合。领域法学视野下，不同的部门法要素在“问题”引领下得以整合，产生类似化学反应的正向效果，并且“领域”在未来可能成为划分法律体系的标准[20]。相较于部门法，领域法虽然抽象涵摄能力不足，但是其“对类型方法的运用，本身就带有体系化建构意识”[18]，借由“问题中心主义”的具体整合能力仍然能够让法律规范在调整适用过程中实现体系化效应。纵向上，诸多具体问题导向的教育立法，在确认和保障公平优质受教育权的引领下，形成了当前位阶分明的教育法律框架。横向上，在教育法律关系结构所内含的“受教育权—国民教育权—国家教育权”法权逻辑下，按照不同的具体整合方式，可以对教育法作不同的类型化整合，并对应着以此为指导思想的教育立法。例如，按照教育的阶段和类型，教育法可以分为学前教育法、义务教育法、高级中等教育法、职业教育法和高等教育法，对应着正在制定中的学前教育法，已经制定的《义务教育法》《职业教育法》《高等教育法》；按照教育资源提供者，教育法可以分为家庭教育法、社会教育法和学校教育法，对应着已经制定的《家庭教育促进法》《民办教育促进法》，正在研究制定的学校法；等等。

以上论证表明，教育法是我国法律体系中一个独立的领域法。相较于找寻教育法的部门法定位，将教育法归入领域法范畴，能够在保持既有部门法格局稳定的前提下，以领域法思维解释教育法相对独立的法律体系和综合性、交叉性的“混合”特征，为破解“教育法独立性”的定位困境提供新理路。虽然以部门法划分标准来看，教育法难以在整个社会领域中划分出专属于其自身的调整对象和调整方法，采取类似民法典或行政法典的部门法典化路径存在障碍，但是教育法的领域法定位意味着教育法典应当是一部独立的领域法典，而非行政法典的一部分，在形象气质上与作为部门法典代表的《民法典》有所不同。教育典编纂的模式选择和方案设计不仅需要从民法典编纂的经验中汲取养分，更需要探索自己的法典化道路。

二、教育法的汇编型法典化模式

领域法视野下的教育立法，因其各异的具体整合方式保持了体系的开放性和动态性，为教育法典编纂留下了体系创设空间。但不可否认，领域法具体整合方式存在抽象逻辑性较为缺乏的短板，教育法律规范仍然存在碎片化和冲突化的“法律打架”现象，制约着教育法在调整适用过程中体系化效应的充分实现。类型化的教育法规范群还需要进一步归并整合成一个逻辑更为自洽的整体系统。在法典化语境下，确定规范群的归并整合路径与选择法典的编纂模式实为同一问题。为有效实现教育法的体系化效应，教育法法典化应当选择与教育法地位相适应的编纂模式。

1.教育法典编纂的两种可能模式

理论上，不同法系对于法典编纂有着不同理解。大陆法系追求法律体系的逻辑严缜，认为法典是某一部门法的系统性立法文件，法典编纂是形成法典的工作[25]，法典编纂几乎成为部门法立法的专属产物；普通法系偏重法律体系实用性，将法典编纂视为对一个既定管辖范围的有关法律或一个部门法的汇编和体系化过程[26]，法典编纂并不以部门法划分为前提。实践中，经学者归纳，比较法上的教育立法可以归纳为四种模式：一是以法国为代表的“教育法典+教育单行法”模式，以体系化编纂的《教育法典》为主体，同时颁行针对特定教育问题的《义务教育法》等教育单行法；二是以韩国和俄罗斯为代表的单一的“编纂式教育法典”模式，直接制定或者整合已有教育立法形成统一的《教育法典》；三是以美国为代表的“汇编式教育法典”模式，不仅各州形成本州的教育法典，而且联邦将已有的教育立法集合编排成《教育法典》作为《美国法典》的第二十卷；四是以日本为代表的“类法教育法典”模式，也称“松散型”模式，在《教育基本法》的统领下制定各教育单行法，而没有一部教育法典[2]。可见，一般意义上，教育法典编纂可以有不同理解，编纂模式也存在多种选择。

我国的教育法典编纂研究深受大陆法系的法典编纂观念影响。尤其是在充分吸收借鉴大陆法系民法典编纂经验的《民法典》颁行后，学界对教育法典编纂有着很高的期许和要求。“以体系化的方法编纂教育法典”[5]成为共识，汇编式教育法典因其体系化不足基本被排除在可选模式之外，编纂式教育法典成为我国教育法典化的应然方向[6]。这正是部门法思维在教育法典编纂模式选择问题上的延伸。恰如教育法地位争议过程中，部门法划分的惯常思维导致教育法领域法地位观点被遮蔽，在学界几乎一边倒地支持编纂式教育法典的情况下，汇编式教育法典难以被认真对待。

不过，当前法理学上关于近现代法典化实践的反思，让我们得以重新认识法典编纂过程中的“编纂”和“汇编”路线之争，为我们提供了认真对待汇编式教育法典的契机。这种反思将法典的理想类型区分为“体系型”和“汇编型”两种，并主张汇编型法典更适合当代法治实践要求[11]。其中，体系型法典是指把法律规则和法律原则“整合成一个内部没有矛盾、外部独立于其他法律的体系的法典”[11]。汇编型法典则包括两类：第一类适用于已有法典的情况，指在法典中保留维持其本身体系融贯的规范，而特殊和例外的规范留给特别立法；第二类适用于准备法典化的领域，是指既有立法保持其原有文本，作为分则各编，与作为总则编的“一般规范”集成为一部法典[11]。语义上，体系型法典即编纂式教育法典，对应于以韩国和俄罗斯为代表的“编纂式教育法典”模式；汇编型法典的第一类情况对应于以法国为代表的“教育法典+教育单行法”模式，而第二类情况则大致与以美国为代表的“汇编式教育法典”模式对应，但要求存在一个具有统领作用的“一般规范”作为总则。

超脱部门法学主导的法典化思维窠臼，我国教育法典编纂的模式存在体系型和汇编型两种可能的选择。二者都是以总分结构整合既有教育立法，形成一部概念统一、内容全面、具有体系效应的教育法典。但是，二者的整合程度要求相去甚远，相应的技术方法也有所不同。体系型模式追求一部逻辑严缜的编纂式教育法典，强调将“提取公因式”的立法技术贯串于整个法典编纂过程始终，逐层地将具有通用性的规范提取出来作为一般规范，剩余部分只规定具体和例外，而不再重复一般规范的内容。《民法典》作为体系型法典的表率，充分体现了“提取公因式”技术对于法律规范群的高度整合能力。汇编型模式则只要求教育法典的总则编与分则各编形成一个统合性的整体，不要求整个规范群内部都必须形成一套逻辑严缜的体系。因而，汇编型模式只是在制定总则编及分则各编的“一般规范”时才可能运用“提取公因式”技术，整个规范群内部基本保持既有教育立法的原有文本。

2.教育法典编纂宜选择汇编型模式

既然基于部门法思维的体系型模式为学界所重视，我们不妨从支持该模式的理由切入，找寻与教育法地位相适应的编纂模式。已有研究支持体系型模式的理由主要有五点：编纂教育法典的条件基本成熟；体系型模式能促进教育法典形式和实质理性的统一；教育法律关系相对稳定；体系型模式具有极强的实践品格；体系型模式并不排斥教育单行法[3]。以下逐一分析之。

第一，当前的教育法规范群为教育法典编纂提供了基本成熟的条件，但作为领域法的教育法体系仍不完备，只能支持汇编型模式，体系型模式的条件尚不充分。“法典是法律的结晶。”[25]由此，我们可以形象地将教育领域比作溶剂，将法律规范比作溶质，那么教育法规范群就是溶液。教育法典编纂作为一个结晶的过程，其条件基本成熟意味着教育法已经处于“过饱和状态”，即教育领域中法律规范的“浓度”已经超过当下社会状态下的“溶解度”。然而，从“六修五立”的教育立法计划实现情况来看，法律规范在教育领域的总体“浓度”还不足以超过“溶解度”。教育法不是达到了体系完备的“过饱和状态”，而是出现了领域法内部的规范群“不平衡态”。纵向上，教育法规范群“下重上轻”，规制微观问题、位阶较低的教育立法已呈“高密度化”[27]状况；但面向宏观问题、位阶较高的教育立法仍有部分缺位，如考试法、学校法等重要基本法律付之阙如。横向上，教育法规范群“类型间断”，存在一些影响体系完整性的间断性立法空白，如按照教育阶段立法中的学前教育法和高级中等教育法、按照教育资源来源立法中的学校法等。这种条件下，编纂体系完备的体系型教育法典绝非当下之功，选择能够容忍体系不完备并保持体系开放的汇编型模式更为合适。

第二，汇编型模式与教育法都更加注重实质理性，二者相互契合。在法典化语境下，实质理性是指“法典对某些价值、理念、道德的追求”[4]，形式理性强调“通过逻辑的方法搜集全部法律上具有效力的规则并使之合理化”[4]。作为一对矛盾体，教育法典的形式和实质理性是统一而又对立的。就统一性而言，体系型和汇编型模式都追求法典形式与实质理性的统一，而且都可以在某种程度上实现二者的统一。就对立性而言，体系型模式要求实现立法目标的法律规范体系必须具备逻辑形式上的合理性，将形式理性作为主要方面；而汇编型模式更关注立法目标的实现而不苛求规范体系一定要遵循某种形式逻辑，将实质理性作为主要方面。教育法的领域性决定了其更追求实质理性。一方面，教育法以确认和保障公平优质受教育权为根本的问题导向，并以教育法律关系是否与该问题直接相关区分连接基点的主次，关注教育价值和理念的法律实现；另一方面，教育法具有跨部门的综合性、交叉性特征，采取问题导向、类型化的具体整合方式，更加注重法律规范的经验性和实用性，而不是法律规范的逻辑性和形式性。

第三，教育法律关系虽然相对稳定，但是其内容较为复杂，适于汇编型的具体整合而不适合体系型的抽象提炼。在教育领域内，为发展公平且有质量的教育而推进的教育治理现代化改革是渐次展开、逐步深入的，基本的教育法律制度保持了相对稳定。然而，这不是体系型教育法典编纂的充分条件，因为教育法律关系内容的复杂性决定了“提取公因式”立法技术在教育法领域的施展空间有限。教育法律关系结构是“问题中心主义”的，无论是在宏观还是微观层面，其往往都不纯粹是一个民法(私法)或行政法(公法)的法律关系，因而调整教育法律关系的规范具有综合性、交叉性特征。如果运用“提取公因式”技术强行对其进行抽象提炼，那么只能以破坏现行教育法框架为代价得到一个华而不实的体系型教育法典。相比之下，采取汇编型模式整合当前教育立法，只在制定教育法典总则编时，运用“提取公因式”技术，将教育单行法中存在明显重复的内容集中归集到总则编，分则各编的主体内容仍然由教育单行法的原有文本构成，更能有效实现教育法的体系化效应。

第四，体系型模式偏重形式主义抽象思维，教育法的领域法定位强调实用主义具体思维，汇编型模式更符合教育法的实践品格要求。体系型模式的实践品格在于通过“提取公因式”的技术方法，按照法律规范所调整社会关系的抽象性质，对既有立法的原有文本进行逻辑提炼和整合，形成一部具有严缜逻辑的法典，使其能够按照从抽象到具体、从一般到特殊的逻辑顺次检索，从而保证法律规范在整个社会领域能够统一适用。教育法作为专门调整教育领域内各种教育法律关系的领域法，强调实用主义具体思维，要求法律规范具备有效解决教育领域内具体问题的直接回应能力，而并不要求法律规范按照其所调整教育法律关系的抽象性质形成严缜逻辑的体系。汇编型模式最大限度地保留了既有立法的原有文本，消除了组成法典的各个特殊立法之间的明显矛盾[11]，法律规范的抽象化程度相对不高，与具体问题有很强的直接对应性，更符合教育法的实践品格要求。

第五，虽然体系型模式不排斥教育单行法，但是汇编型模式更利于教育领域内单行法的体系化整合。教育领域内，单行法的大量创设是一种法律碎片化的表现。尽管法律碎片化通常被视为法律体系整合需要解决的问题，但法律碎片化正在成为世界各国立法活动不得不面对的现实[28]。如果以平和的心态将教育法律的碎片化作为法典化的一个事实性前提，那么教育法典编纂应当选择能够有效平衡法典安定性与单行法灵活性的模式。时下，我国一些重要的教育法律制度，如关涉学前教育、特殊教育、终身教育、考试、学校等的制度，还缺乏与之对应的高位阶立法。假如选择直接在编纂体系型法典过程中构建这些制度，或者先制定教育单行法然后将其纳入体系型教育法典，则不仅会限制教育法律制度在长期调试中完善的灵活性，也将导致教育法典编纂的预计时间大大延长。倘若寄希望于编纂体系型法典，通过制定教育单行法补齐这些制度，实质上就走上了第一类汇编型法典化道路。越来越多的教育单行法会导致教育法典的“解法典化”现象，有违体系型模式统合性立法的初衷，不利于教育法典的稳定性。若选择汇编型模式，则可以先编纂教育法典，然后制定相关教育法律制度的单行法，待其成熟后作为一编纳入。这样能够兼顾立法的稳定性与灵活性：一方面，教育单行法与教育法典相对独立，保持了单行立法的灵活性；另一方面，教育法典可以通过最小变动吸纳教育单行法的内容，保持了教育法典的稳定性。

综上，教育法的领域法地位呈现出教育法体系尚不完备和教育法律关系内容复杂的特征，蕴含着教育法问题导向、类型化的实质理性追求和直接应对问题的实践品格，体现了兼顾教育单行法灵活性与教育法典稳定性的类型化整合要求。教育法典编纂的两种可能模式中，体系型模式追求的是逻辑严缜的高度形式化的法典，更加适合有专属调整对象或调整方法的部门法法典化；而汇编型模式只要求法典呈现为一个统合性的整体，与以问题为导向、具有综合性和交叉性特征的领域法法典化相契合。因此，教育法典编纂宜选择汇编型模式，以适应教育法的领域法地位，这符合教育法体系的现状和教育法律关系的特征，凸显教育法的实质理性追求和实践品格，满足教育法类型化整合的法典编纂需求。

三、汇编型教育法典编纂方案的基本设想

汇编型教育法典通过制定具有统领性的教育法总则，将其与最大限度保留既有教育立法原有文本的分则各编集成一部法典。不同于具有较大随意性的教育法律汇编，汇编型教育法典具有制定法的严肃性和权威性，应当是一部由国家立法机关制定的教育基本法律。汇编型教育法典将各种教育法律制度适度体系化，是教育法“问题中心主义”的具体整合能力在立法层面的展现。应当采取什么样的编纂方案让教育法的具体整合能力在立法中充分展现，这是立法机关正式启动教育法典编纂工作前需要由理论研究解决的最关键问题。鉴于当前教育法典编纂方案的研究尚未完全展开，本文仅基于领域法学视野，就教育法典的编章体例安排提出基本的方案设想，以供参考。

1.汇编型教育法典编纂方案的特色

在汇编型模式下，教育法典的整合度介于教育法律汇编与体系型教育法典之间，其编章体例主要由现行教育法律框架决定。《教育法》作为教育法律框架的核心和统领，可以被改造为总则编；教育单行法位阶较高、立法的形式和内容较为完备，其内容可以改造为分则各编；教育法规、规章及其他教育相关法律规范，除少数上位法未为规定且涉及重要教育法律制度的规范可以纳入外，不宜作为分则各编的内容。在具体安排教育法典的编章体例时，考虑到教育法的独立领域法地位，应当以教育法律关系为线索，借鉴《民法典》的有益经验，对现行教育法律框架的结构再整合，妥当安排教育法内部各个规范群在法典中的位置，使编章结构更为紧凑。

首先，不同于具有较大随意性的教育法律汇编，汇编型教育法典具有制定法的严肃性和权威性，是一部由国家立法机关制定的教育基本法律。编纂法典是一种构建规范体系，使其形成一个整合性系统的立法活动。教育法典编纂的“形”是对教育法规范群的归并整合，其“神”是贯彻教育法统一的价值理念。为避免汇编型教育法典在立法实践中“退化”为随意、离散的教育法律汇编，立法机关应当将教育法的价值理念融入整个规范群，使教育法统一的价值理念能够贯穿于具体问题导向的规范之中，创制一部“形散神聚”的教育法典。

以教育公平理念为例，其转化为教育公平原则，包括“相同情况相同对待”的对等原则、“不同情况不同对待”的差异原则和“倾斜保护弱者”的补偿原则三重意蕴。这对于不同问题导向的教育立法有着不同的指导意义，在相关规范中的体现形式也有所不同。就义务教育而言，当前为服务乡村振兴战略，国家对农村中小学提供倾斜性的重点投入，《义务教育法》第六条对农村地区学校给予更多保障和支持的规定即体现出补偿原则。就高等教育而言，国家的人才强国战略要求更好地落实《高等教育法》第十九条对入学资格的规定，这一规定体现了对等原则和差异原则，并且第8条对国家帮助和支持少数民族地区发展高等教育的规定体现出补偿原则。不同于教育法律汇编中各单行法分别反映教育公平原则的某一意蕴的零散状态，教育法典在将《义务教育法》《高等教育法》的相关规范纳入时，通过再整合的法律框架结构，将上述条文安排在法典中的合理位置，实现以公平原则为指引的规范整合效应。

其次，相较于体系型教育法典，汇编型教育法典将各种教育法律制度“适度体系化”，是教育法“问题中心主义”的具体整合能力在立法层面的展现。这种“适度体系化”的优势主要体现在三个方面：其一，教育法各编章的内部划分及位置安排以教育问题的类型为依据，保持各编章与实践中教育问题的直接对应性，便于法律适用；其二，教育法典各编章的内容以现行的教育单行法律为基础，采取最小变动的方式纳入，节省了立法成本；其三，各编章中具有综合性、交叉性的法律规范维持围绕同一具体问题整合的格局，避免按照部门法思维对规范内容再次分割或重组。

以《义务教育法》入典为例，在编章的内部划分及位置安排方面，根据其对应于学校教育中的义务教育问题，教育法典可以将其安置在学校教育编中，作为一个分编置于学前教育和高中教育之间；在内容方面，以《义务教育法》的规范为基础，除了与总则编完全重复的内容可以删除外，其余内容可以保持原有文本整体纳入；在具体的法律规范方面，对于具有公法与私法“混合”特征的条文，保持其既有格局，使其作为一个整体规制实践中的具体教育问题。如《义务教育法》第二十四条既涉及民法上学校对学生的校园安全、教育、管理职责，也涉及县级以上地方政府对校园安全的行政管理职责。该条纳入教育法典时，不必分离其中的民事规范和行政规范，而是应当保持其完整性。

2.汇编型教育法典总则的编纂方案设想

虽然教育法典无论采取何种模式，都需要一个具有统领性的总则编，但是不同模式的总则编在功能定位、立法技术、与分则各编的关系等方面均存在明显区别。首先，汇编型教育法典的总则编是整部法典最重要部分的 “一般规范”，突出应对教育领域内保障公平优质受教育权这一根本问题的引领性功能，侧重要点化的归纳；而体系型教育法典的总则编是整部法典普遍适用的“一般规范”，追求对于所有教育法律制度的广泛涵摄功能，侧重抽象性的概括。其次，汇编型教育法典的总则编直接纳入《教育法》的现有规范，只有在避免重复时才运用“提取公因式”的立法技术；而体系型教育法典的总则编强调“提取公因式”立法技术的充分运用，不仅要避免重复，还要区分出规范的抽象与具体、普遍与特殊。最后，汇编型教育法典的总则编与分则各编主要依据重要性进行块状划分，二者内部的章节呈现出同构性，总则编要点化规定的内容在分则各编仍然有具体规定；而体系型教育法典的总则编与分则各编的关系是因抽象概括关系进行的层次划分，二者内部的章节呈现出异构性，总则编概括性规定的内容在分则各编不再具体规定，只对特殊情形专门规定。

基于上述分析，汇编型教育法典总则编应当直接纳入《教育法》的现有规范，并要点化归纳其他教育单行法中保障公平优质受教育权的重要规范。具体可以分为五个部分，共九章(见表1)。其中，第一章是基本规定，第二至六章规定教育法律关系的主体，第七章规定教育权利与义务，第八章规定教育基本制度，第九章规定法律责任；法律规范数量较多且能够类型化整合的章，可以根据需要分节，如第四章教育机构可以进一步分为一般规定、学校、其他教育机构三节，第五章教育工作者可以分为教师和其他教育工作者两节。

表1 教育法典总则编的章节安排

3.汇编型教育法典分则的编纂方案设想

汇编型教育法典的分则各编，由《义务教育法》《职业教育法》等教育法单行法的相关内容整合而成，基本保持既有立法的原有文本。借鉴《民法典》编纂的成功经验，可以采取将既有单行法的文本按照法典编纂的立法需求修改完善后，整体纳入到分则各编的操作方案。相较于教育法律汇编，汇编型教育法典的分则各编运用领域法思维进行类型化整合，将面向同类教育问题的教育单行法按顺序纳入分则，形成便于检索的教育法规范群；相较于体系型教育法典，汇编型教育法典的总则与分则及分则各编采取块状划分，各编内部的章节结构与总则编同构，并非“提取公因式”后剩余的特别规定，而是自成一个直接回应教育实践中具体教育问题的规范体系，不必结合总则编即可直接适用。这决定了汇编型教育法典的分则各编具有更加灵活、开放的结构，可以根据教育实践中的制度需求和立法状况适当调整编章构成。

时下，以不同的教育法规范群类型划分为依据，教育法典分则编纂主要存在五编制[3]、七编制[6]、八编制[15]和十二编制[27]四种不同的思路。本文认为，汇编型教育法典的分则基于现行教育法律框架，将教育基本制度所对应的类型化教育问题作为教育法规范群划分的标准，可以采取八编制(见图3)。具体的方案设想及理由如下：

图3 教育法典的编章体例结构

一是学校教育编。学校教育是最重要的教育类型，是国家保障公平优质受教育权实现的最基本制度，应当居于分则各编之首。我国的学校教育主要分为学前教育、义务教育、高中教育和高等教育四个大的阶段，并且国家已经出台《义务教育法》和《高等教育法》，《学前教育法(征求意见稿)》已经由教育部发布。因此，可以在进一步制定高级中等教育法的基础上，以单行法为基础设置学前教育、义务教育、高中教育、高等教育四个分编。当前，以《学位条例》为基础拟定的《学位法草案(征求意见稿)》正在面向社会征求意见，而学位制度是专属于高等教育阶段的重要教育基本制度，因而学位法的内容可以纳入到高等教育分编中。当然，鉴于学位法有其单行立法，规范群相对独立，因而也可以设置单独的学位编。

二是职业教育编。职业教育是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，国家已经制定了《职业教育法》专门规范职业教育，但是“在普通教育中的体现不足，且职普融通的体系尚未在法律层面打通”[5]，影响了职业教育的效果。因而，有必要尽快完成正在进行的《职业教育法》修订工作，并以此为基础制定职业教育编。

三是教育促进编。国家鼓励、支持和引导全社会重视并开展家庭教育、民办教育和继续教育，是除了实行学校教育制度和职业教育制度外，保障公平优质受教育权充分实现的重要方式。目前，我国已经制定了《家庭教育促进法》和《民办教育促进法》，以促进家庭教育和民办教育健康发展。接下来，需要制定一部促进继续教育事业发展的继续教育促进法，并将这三部教育促进法的内容纳入教育法典，作为教育促进编的三个分编。

四是特别教育编。除了上述一般性的教育类型之外，我国的教育事业还包括面向特殊受教育者或者针对特定教育内容的特别教育。从我国的特别教育立法状况来看，面向特殊受教育者的专门法律规范主要是《残疾人教育条例》，针对特定教育内容的教育单行法主要是《国防教育法》。考虑到《残疾人教育条例》的法律位阶较低，宜先以该条例为基础制定一部保障残疾人受教育权的残疾人教育法或特殊教育法，然后将其与《国防教育法》的相关内容分别作为教育法典特别教育编的两个分编，以有效回应特别教育问题。

五是教育考试编。尽管我国《教育法》第二十一条第一款明确规定“国家实行国家教育考试制度”，立法者与研究者对于我国应当制定一部考试基本法存在共识，但因为对考试立法存在较大争议，至今仍未能出台一部考试基本法[29]。根据《高等教育自学考试暂行条例》《国家教育考试违规处理办法》等法规或规章，结合《刑法修正案(九)》增设三种考试作弊犯罪的相关规定，可以先制定一部考试基本法，然后将其纳入教育法典作为一编。

六是教育评价编。教育评价关系到教育效果和质量的评估与监督，是教育领域的重要部分。根据《教育法》第二十五条的规定，国家实行教育督导制度和教育评估制度。前者属于行政性质的教育监督，而后者是专业性的教育评价，二者共同构成了我国的教育评价制度。当前，我国的教育评价处于改革阶段，主要依靠中共中央、国务院于2020年10月印发的《深化新时代教育评价改革总体方案》等政策驱动实施，尚缺乏一部专门立法。为保证教育评价的常态化和法治化，宜制定一部教育评价法作为教育督导和教育评估的基本法，并以之为基础制定教育法典的教育评价编。

七是涉外教育编。随着我国对外开放程度提高和国际文化交流深化，对外教育交流与合作的广度和深度日益拓展，涉外教育成为教育领域重要的问题之一。然而，在现行教育法律法规中，《教育法》第八章关于教育对外交流与合作的规定主要是宣示性、原则性和引致性条款，《中外合作办学条例》调整范围限于中外合作办学活动，我国专门的涉外教育立法阙如。为有效回应“引进来”与“走出去”的涉外教育制度需求，应当完善涉外教育立法，并将其作为涉外教育编纳入教育法典。

八是其他教育编。相较于体系型模式，汇编型模式的最大优势在于能够有效平衡法典稳定性与单行法灵活性，保持教育法典分则对新出现的教育问题的开放、动态结构。而这主要通过分则设置具有兜底性和包容性的“其他教育编”实现。当新兴的教育类型(如社区教育)或方式(如线上教育)逐步发展产生新的教育问题，但是针对该问题的教育立法条件尚不成熟时，可以在“其他教育编”对该问题作出简要规定。待针对该问题制定教育单行法并经调整适用形成完备规范体系后，根据该单行法的规范数量多寡，选择以教育单行法内容替代“其他教育编”内的相关规范，或者将教育单行法作为新的一编并删除“其他教育编”内的相关规范。

四、结 语

编纂法典虽然是国家立法机关创设基本法律的立法活动，但是其成功从来都是法学家与立法者合作的结果。法国和美国等发达国家教育法典编纂的历程已经表明理论研究与立法实践相结合的重要性。在国家研究启动教育法典编纂之际，教育法学家需要深入研究教育法典的地位、模式、体例等重要问题，并以此为基础形成教育法典的“专家建议稿”，为教育法典编纂作好理论准备。当然，创制法典是一项让法学家激动和振奋的工作，会让法学家对法典产生美好的期待。毕竟，编纂法典的原动力是通过将某一领域的法律规范体系化，形成一个权威的法律渊源，保证法律解释和适用的统一，最终实现该领域治理的法治化。但是，过高的期待会造成实践操作上的困难，反而不利于法典化的有效完成。教育法典编纂不是最终目的而是前提手段，通过教育法典形成以法律为中心的治理逻辑，确认和保障公平优质受教育权，才是教育法法典化的意义所在。以实现教育法治为最终目的，本文提倡一种基于教育法独立领域法地位的汇编型法典化模式，追求一部形式上并不完美但具有实用主义性质的汇编型教育法典。限于篇幅，本文只作了简要论证并提出一个初步的设想，以期有抛砖引玉之用。