“双减”政策执行的碎片化困境及整体性治理

祁占勇， 王书琴

(陕西师范大学 教育学部， 陕西 西安 710062)

2021年7月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》(以下简称《意见》)。《意见》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，着眼于建设高质量教育体系，强调校内要强化学校教育主阵地作用，校外要深化培训机构治理[1]。党中央对此高度重视，要求各部门从政治高度来认识和对待，站在实现中华民族伟大复兴的战略高度推行“双减”工作[2]。

在此背景下，“双减”已然成为社会公众热议的话题，同时如何提高“双减”政策执行的有效性也成为学界探讨的焦点。学者们关于“双减”政策执行的探究主要集中在三个方面。一是着眼于“双减”政策的价值意义并分析其落地难点。“双减”政策的出台及推行旨在重塑教育生态，促进学生健康成长[3]，是符合教育规律、具有价值正当性的教育改革举措[4]。“双减”政策落地的难点和重点集中在学生负担、校外培训、课后服务及教育评价导向等方面[5]。在此基础上，有学者进一步提出，“双减”表面上反映的是教育负担与教育公平的问题，实质上是国家与市场、学校与社会的关系问题[6]。教育领域市场化因素的介入与基础教育公共性构成了矛盾，因此“双减”改革必须引导基础教育回归公共性，着力实现教育的公平性[7]。二是聚焦于化解“双减”政策实施阻碍及完善配套措施。“双减”政策的颁布和实施使校外培训机构治理取得重大进展。与此同时，学科类培训机构的锐减也给学校教育带来了诸多派生问题，如学校教育如何实现质效双增、教育评价改革如何深化等[8]。而这些问题的解决有赖于“双减”政策配套措施发挥实效。基于此，学者研究焦点由宏观建议转移到政策配套措施完善策略方面。一方面，针对课后服务质量低、成效不足等问题，从课后服务的基本取向、机制体制、教师队伍建设、内容形式等层面提出具体建议[9]；另一方面，学者们着眼于课堂教学改革，提出课堂教学“减量提质”的重要性及改进课堂教学的具体建议[10]，也有学者从实证研究的角度提出作业评价的优化策略等[11]。此外，“双减”不可避免地给教师带来了工作负担，因此分析教师工作负担的风险并提出化解风险的可行性建议也成为学者关注的重点[12]。三是基于多主体视角的“双减”政策执行研究。“双减”政策的主体是学生，学生的学习生态系统存在学习动力缺失、知识结构失序及功能失调等问题，优化学生学习生态系统是落实“双减”政策的必然要求[13]。从家长的视角来看，“双减”背景下家长的教育机会焦虑、教育条件焦虑仍然存在，因此要从多方面、多角度消解焦虑，构建良好的家庭教育生态[14]。学者通过实证研究发现，教师对“双减”政策的感知关乎政策实施的科学性及有效性，因此在政策实施过程中必须关注并满足教师的合理需求[15]。此外，社会教育力也可以为执行“双减”政策赋能增效[16]。学者们从不同的角度对“双减”政策的执行进行了研究，但从研究视角来看，学者或从宏观层面对政策进行价值证成和执行分析，或聚焦于政策执行中的某一要素进行探讨，缺少从整体性思维的角度深入探究“双减”政策执行背后的深层机理、执行阻碍及实施建议。

“双减”作为一项具有极高政治站位的重大民生工程，其推行涉及广泛的治理范围、复杂的治理对象及多元的治理主体，“双减”政策的有效实施依赖于中央及地方政府各部门的统筹治理、家校社的共同发力。如若缺乏整体性治理思维，“双减”政策的执行很容易陷入碎片化的困境之中。整体性治理理论是由佩里·希克斯等人在反思新公共管理导致的部门化、碎片化和裂解性的基础上所提出的全新的公共行政理论。整体性治理强调以公民需求为导向，以责任、协调及整合为治理机制，为公民提供无缝隙的整体性服务[17]。整体性治理理论着力于提高组织体系运作的整合性和协调性，致力于解决碎片化问题，可以为“双减”政策的有效执行提供整体性治理思维。

一、“双减”政策执行的碎片化困境

在整体性治理理论中，碎片化困境是指不同功能和专业的机构间由于缺乏沟通和协调而出现的各自为政的局面，碎片化的后果就是使政府的整体性政策目标无法顺利完成[18]。碎片化表明了一种分割、重复、冲突、离散的状态。“双减”政策落地以来，多个省市积极落实国家政策，制定了“双减”实施细则，围绕治理校外培训和提升校内教学质量等扎实推进“双减”进程。但由于“双减”是一项复杂的系统工程，在“条块分割”的行政管理体制的大背景下，其落地与推行也会面临育人理念、治理对象、治理主体、资源配置等方面的碎片化困境和难题。

1.多元利益主体的诉求不同且存在价值冲突

教育政策是教育权利和利益的具体体现[19]。政策制定与执行中涉及的多元利益主体会根据自身或自身所处利益团体的价值诉求采取行动。“双减”政策的推行与落地涉及党组织、人民代表大会及中央政府等决策主体，地方政府及教育行政主管部门等执行主体，及校外培训机构、学校、家长及学生等对象主体。不同主体产生价值理念的矛盾，就会造成政策执行价值理念的碎片化，进而影响政策推行实效。

一是决策主体与执行主体间利益诉求不同导致“双减”政策执行失真。从决策主体来看，“双减”政策关系到培养什么样的人、怎样培养人的问题[20]，体现着党组织、人民代表大会及中央政府等主体反对教育功利化、坚持教育公益的属性，及以学生为中心、促进学生全面发展的价值目标。从执行主体来看，地方政府和教育行政主管部门肩负着“上传下达”的重要使命，主要负责正确解读、传达并根据本地实际落实“双减”政策。但现实中，受到“效率优先，兼顾公平”政治价值话语的影响，地方政府在执行“双减”政策时不可避免地会更加看重工具理性，形成自上而下的行政路径依赖，以“一刀切”的方式执行政策。有学者分析28个省89个市的“双减”政策文本发现，为了使政策文本获得更优的“合法性”，各省市之间出现了政策文本的“模仿”及“对标”现象，致使政策文本没有因地制宜，难以解决各地实质性问题[21]。此外，决策主体追求的公共利益最大化还会与执行主体的价值观念产生冲突。如《意见》中要求地方政府“树立正确的政绩观，严禁下达升学指标或片面以升学率评价学校和教师”“省级政府要制定学校课后服务经费保障办法”[1]。这些要求一方面与长期以来地方政府秉持的价值观念不符，另一方面给地方政府造成了财政压力。双重冲击之下，地方政府等执行主体不可避免地会采取虚假执行或选择执行的应对策略，加大了“双减”政策执行失真的风险。

二是决策主体与对象主体间存在价值冲突而阻滞政策执行。校外培训机构是从事教育活动的，本质上具有公益性的法律特点，要遵循教育的公共性原则[22]。但长期以来，校外培训机构以营利性为导向超前超纲教学，忽视学生身心发展规律，破坏了教育生态。“双减”政策提出将“现有学科类培训机构统一登记为非营利性机构”[1]，损害了校外培训机构的利益，政策的推行势必会遭到其抵制，甚至存在“假注销，真运营”的现象。正因如此，2022年3月，教育部办公厅才会要求各省级教育行政部门开展义务教育阶段学科类校外培训治理“回头看”工作[23]。而家长作为政策推行的重要对象主体，其教育观念的转变是减负工作落实的关键所在。中国人民大学专题数据显示，“双减”贯彻落实以来，秋季学期参加学科类校外培训的小学和初中生为21.7%，比春季学期的参与率下降了26.4个百分点，有6.4%的家长不赞成规范校外培训机构的举措[24]。这组数据表明，虽然“双减”政策取得了阶段性成就，但仍有部分家长被教育焦虑所裹挟，对“双减”政策持反对或消极态度。校外培训机构和家长对“双减”政策态度和立场与决策主体保持一致是政策发挥长效性的关键。此外，学生作为最重要的政策对象主体，具有差异性和发展性。“双减”政策虽然能在整体上减轻学生的学业负担，但学有余力的学生可能面临作业不够写、教学内容不够学的困境。与此同时，学生还需改变长期以来形成的学习习惯，会无形中增加学习的成本。因此，政策的实施在一定程度上也会招致部分学生的抵制。

利益诉求是政策执行中相关主体采取行动的内驱力，在“双减”政策推行过程中，不同主体基于自身的价值立场，形成了各异甚至相悖的育人理念，使“双减”政策执行在价值理念碎片化的困境中难以形成执行合力。

2.多维复杂治理对象的新兴情况层出不穷

整体性治理的前提假设是社会中存在需要政府跨越单一组织功能的边界才可以解决的问题。“双减”政策明确提出要在一年内有效减轻义务教育阶段学生过重作业负担和校外培训负担，在三年内达到成效显著的工作目标。虽然“双减”政策的目标指向减轻学生负担，但分析政策文本可以清楚地看到，“双减”政策执行时间紧、任务重，政策推行过程中需要治理的对象纷繁复杂，散落在社会各个领域，难以依靠单一部门的力量解决。具体而言，“双减”政策的推行涉及校内校外两个维度，解决学生负担和治理校外培训机构两个内容。

一方面是以减轻学生作业负担、提高教育教学质量为目标着眼于校内治理。具体内容包括：建立作业管理机制，通过控制学生作业总量和时长来减轻学生负担；提高课后服务水平，满足学生与家长多样化的教育需求；提升课堂教学质量，保障学生在校内“学足学好”。但随着政策的推行，“5+2”的课后服务模式使教师既要承担教育教学任务，又要提供课后服务，延长了教师的工作时间，增加了工作量。如何保证课后服务质量优质且可持续的同时保障教师合法权益、如何设计课后服务的主要内容、如何建立课后服务的评价机制成为新的难题。此外，如何科学地布置作业，提高作业实效性，既不使作业太少导致育人效果不良，又不因作业太多导致学生负担过重，达到减轻学生负担的同时，使学校教育提质增效，也是“双减”给学校教育带来的现实挑战。

另一方面是以减轻学生校外培训负担、恢复健康教育生态为指引着眼于校外培训机构的全面整治。具体内容包括：从严审批培训机构，严禁学科类培训机构资本化运作，维护学生及家长权益；压减学科类校外培训，避免其侵越和干扰教育教学秩序；严控培训机构开班时间，避免其挤压学生假期时间。随着“双减”政策的持续推进，这些治理对象还出现了新的变化。一是出现了诸如披着家政外衣的高薪住家教师、一对一上门家教服务、“众筹私教”等隐蔽化变异化校外培训。二是校外培训机构利用政策漏洞，如部分培训机构将“超前教育”解释为“增加学生词汇量”，将培训时间避开周末及节假日，改为周一至周五上课，变相增加了学生负担。三是校外培训机构的减少使家庭获得更多育人时间与更大育人空间，但家庭教育的有效性却难以保证，不免出现校内减负家庭增负的情况，家校社协同育人共同体的建设也面临困境。

因此，“双减”政策治理对象散落于教育及社会领域的方方面面。政策有效执行的前提是理顺政策推行中已经出现及有可能出现的问题，透过“碎片化”的表象，分析问题产生的深层机制，从而在更高层次上建立整体性的政策运行机制。

3.多元主体协同治理的体制机制尚不健全

当下，教育改革已发展成为一场多方主体参与、关联领域甚广、结构要素复杂、后续影响深远的深刻社会变革[25]。“双减”作为新时代基础教育改革发展的重大战略布局[26]，其政策执行具有明显的外部性、复杂性、敏感性和艰巨性的特征。因此，“双减”政策整体效能的发挥关键在于跨层级、跨区域、跨部门的多元治理主体能否形成强大的协调能力及合作能力。结合我国行政管理体制及“双减”政策的内容，政策执行涉及纵向协作、横向协作、水平协作、内外协作四个层面。

纵向协作即中央政府和地方政府合作，存在中央政府政策制定不够完善、可操作性不足和地方政府自主性发挥不足、央地协作效率不高等问题。有学者运用政策工具理论分析“双减”政策文本发现，在“双减”政策工具类型的使用中，与其他类型的政策工具相比，权威工具的使用频次最多[21]。权威工具虽然可以高效、便捷、低成本地达到政策目标，但权威工具使用过溢证明中央政府在制定决策中会在一定程度上忽视各省市的实际状况。此外，政策内容还存在可操作性不强的问题，导致出现地方政府政策文本同质化的现象。如《意见》中对不同年级的作业总量作出了“不超过60分钟”“不超过90分钟”的具体规定，没有充分考虑不同类型学生的差异性，而大部分地区如上海市、成都市、广州市等为了避免和中央政策冲突，都采取了相同的表述。《意见》中还指出要将“双减”工作成效纳入县域和学校义务教育质量评价，但后续并没有建立明确的评价指标方式及体系，缺乏统一的标准及程序，致使在评价过程中出现中央地方协作效率难以提高等问题。

横向合作即同一层级政府的合作，存在政策执行中合作理念缺失的问题。行政区行政管理体制划分了地方政府行政权力行使的地域边界与空间范围，造成了地方政府相互隔离和自我封闭的局面，大大降低了处理公共事务的灵活性[18]。2021年8月，教育部办公厅就已经发布《关于学习推广北京等地经验做法进一步做好“双减”工作的通知》，对北京市、上海市、福建省及辽宁省的“双减”工作经验进行了总结归纳，并要求各省市教育部门认真学习借鉴，加快工作进度[27]。但由于地域性观念的根深蒂固，地方政府往往缺乏借鉴及合作的理念，通知发布后也没有其他省市作出反馈。学生负担治理的复杂性已远远超出单一地方政府的单边行政能力，只有地方政府打破各自为战的局面，共享信息资源与治理经验，一同作战，才能在全国范围内实现政策执行的有效性。

水平合作即同级政府跨部门之间的合作，存在协同惰性的问题。2021年6月，教育部成立“校外教育培训监管司”，并牵头形成了包括中宣部、网信办、发改委、市场监管总局等19个部门在内的工作专门协调机制。但从实际工作中可以看到，与“双减”密切相关的部门几乎只涉及教育部门及市场监管部门。这是由于各部门在执行政策过程中并非秉持整体性理念和促进教育发展的视野，而是更多地考虑本部门的利益。其他部门对于“双减”政策的执行，重点不是恢复教育生态，而是将其作为达成部门目标的手段。另外，在“双减”政策执行中教育行政部门依赖于其他部门的资源推进工作，其他部门对教育部门的依赖较小。单向度的依赖也使资源支出方的协同动力明显不足。长此以往，这种协同惰性很容易使各部门政策执行合力消解。

内外合作指的是政府部门与其他社会机构的合作。“双减”政策在执行过程中还依靠其他社会机构的协助。但在《意见》中仅有两处提到社会其他机构在政策执行中的作用：一是利用社会资源，发挥校外活动场所在课后服务中的作用；二是完善家校社协同机制，发挥妇联、社区家庭教育指导中心在家庭教育中的作用。此外，在“1+N”的“双减”政策制度体系中也没有关于社会机构参与“双减”政策执行的配套制度。可以看出，由于其他社会机构参与政策执行的时间、空间有限，政策执行主体不可避免地会使其他社会机构处于“双减”工作行动网络的边缘位置而得不到重视。

因此，“双减”政策执行中政府在纵向协作、横向协作、水平协作、内外协作中有可能陷入协调不足的困境，进而使各个政策执行主体之间聚合关系弱化、政策执行主体结构碎片化，降低“双减”政策的整体效能。

4.多种育人资源整合的深度挖掘不够充分

《意见》中指出在政策执行中要“强化学校教育主阵地的作用”“提升课堂教学质量”，强调“学校教育教学质量和服务水平进一步提升”。这充分说明提高学校教育教学质量，满足学生多样化的教育需求是减轻学生负担的治本之策。而育人资源的碎片化阻滞了教育教学质量的提升，主要表现为高质量教师资源碎片化和校外育人资源碎片化。

一方面，教师队伍的建设水平对一所学校的教育教学质量有着决定性作用。目前，优质教师资源的流动呈现出一种由落后地区流向发达地区，由农村学校流向城市学校的单向流动特征，形成了教育领域中的“马太效应”，加剧了义务教育的不均衡。2020年8月，常州市教育局发布《关于开展2020年常州市教育局直属义务教育学校中层干部和专任教师轮岗交流工作的通知》，推进专任教师交流轮岗常态化、制度化、公开化[28]。2021年8月，北京市在“双减”政策背景下推出了优秀校长教师交流轮岗实施细则，大面积、大比例推动干部教师轮岗[29]。深圳市也拟将推行大学区招生和办学管理模式，建立义务教育学校教师交流制度[30]。这些地区虽然率先开展了教师交流轮岗制度的实践，但真正建立校长教师交流轮岗制度并有效推行还需进一步努力。在义务教育发展大格局中，由于优质教师资源过于集中在某一地区或某一学校而处于碎片化的状态，“学校人”尚未成为“系统人”，未能充分发挥区域优质教师资源带动效应。

另一方面，优质且多样的课后服务能够解决人民群众日益增长的教育需求与教育资源供给不充分不均衡不丰富的矛盾。国家统计局专题调查显示，“双减”之后课后服务基本实现全覆盖，有85.4%的家长对学校课后服务表示满意[31]，课后服务在覆盖率及参与率上已基本达到理想效果。但由于学校的存量资源有限，要想使课后服务达到更高水平、满足更多样化的需求，需要学校、家长委员会、社区组织、校外机构等多元主体的参与。而我国课后服务政策只强调学校开展课后服务的主导作用，忽视了少年宫、科技馆、博物馆、美术馆等校外育人资源的重要作用，使得校外优质育人资源散落在社会各个角落，难以整合。有一些地区做得比较好，如：“双减”政策背景下，上海市在课后服务实践中已引入了社区公益组织、非学科类培训机构等专业力量[32]；沈阳市探索引进非学科类培训机构参与课后服务试点，通过政府购买服务的方式将攀岩、编程等校外资源供学校使用[33]。这些地区课后服务的改革实践整合了校外育人资源，提高了课后服务水平。可以看出，能否将散落的校外教育优质资源整合并纳入学校公共服务体系之中，是破解政策执行中课后服务低质低效问题的关键。

二、“双减”政策执行为何需要整体性治理

此次“双减”政策的提出，不仅涉及减负问题，还关涉到人民群众最为关注的教育公平、教育教学质量及教育公益性的问题，具有里程碑式的意义，必须站在中华民族伟大复兴的战略高度来深入认识“双减”政策的政治智慧与实践价值。但根据政策执行实践来看，“双减”政策执行在多个维度上面临“碎片化”的困境。因此，“双减”政策有效执行的前提是政策执行主体具有统整一切可利用资源的整体性思维。强调整合和协同的整体性治理理论可以作为政策执行的理论指引，推动“双减”工作的顺利展开。

整体性治理理论脱胎于新公共管理实践中出现的问题。20世纪90年代末，佩里·希克斯针对新公共管理运动导致的分权及碎片化问题接连出版了《整体性政府》《圆桌中的治理——整体性政府的策略》《迈向整体性治理》等论著，他以逆碎片化和逆部门化为理论导引，以满足公民需求、解决公民的生活问题为价值导向，提出了“整体性治理”这一革命性理念[34]。当前，整体性治理已有了广泛的实践基础，并得到理论研究者和实践者的普遍认同，成为一种不断完善的治理范式，其不仅可以为公共服务整体性供给的实现提供有效解决方案，而且对分析中国治理情境下复杂棘手的社会问题也有普遍性启示。因此，“双减”政策的有效执行也可以从其中汲取养分，拓展思路。

1.整体性治理与“双减”政策具有一致的治理理念

整体性治理以“整合”和“协调”为治理理念指导政策执行，与“双减”政策的理念相符。一方面，“双减”政策将“配套治理”作为提升政策执行支撑保障能力的重要手段，并强调构建家校社协同育人共同体。从校内减轻学生负担、校外治理培训机构两个维度，综合运用完善作业设计、丰富课后服务及整治培训机构等方式，达成政策目标。从“双减”的各项工作来看，无论是校内还是校外，都强调协调治理的理念，与整体性治理所强调的“整合”和“协调”相契合。另一方面，“双减”政策是建设高质量基础教育体系的重要手段，同时也是实现教育治理现代化的重大举措。《中国教育现代化2035》将推进教育治理体系和治理能力现代化作为教育现代化的十大战略任务之一。教育治理现代化强调由教育管理走向教育治理，在此基础上实现教育治理主体的多元化、教育治理运行模式的互动性及教育治理方式的合作[35]。“多元”“互动”“合作”是教育治理现代化的内核，这与整体性治理所强调的“整合”“协调”不谋而合，而“双减”政策正是教育治理现代化在基础教育领域的具体实践，是教育治理现代化中的重要一环。从这个角度看来，整体性治理理论可以回应中国教育治理现代化的实践诉求。

2.整体性治理与“双减”政策具有相同的价值遵循

整体性治理以满足公民需求为主导，将个人的生活事件列为政府治理的优先考虑项目，将治理重点转移到个体问题的解决上来，而不是考虑政府治理的效率。“双减”政策出台的背景是乱象丛生的校外培训机构侵害了群众利益，破坏了教育公平，违背了教育的公益属性，使学生负担日益增加，教育差距进一步拉大，降低了人民群众的教育满意度和幸福感。基于此，党和国家出台了“双减”政策，作为最高规格的减负举措，“双减”以建设高质量教育体系、构建良好的教育生态为政策目标，坚持以人民为中心，各项举措围绕教育培训市场无序、市场失灵，教育公益属性受到侵害等问题展开。“双减”政策的实施能够遏制日益功利化的校外培训机构，避免其继续侵扰教育秩序，破坏教育生态，有利于推进教育公平，实现义务教育的优质均衡发展，体现了党和国家力求办好人民群众满意的教育、不断满足人民群众对美好教育生活的需求。注重问题解决、关注人民需求是整体性治理及“双减”政策执行共同的出发点和落脚点。

3.整体性治理能够为“双减”政策有效执行提供路径

“双减”是一项系统工程，从提高教育教学质量的政策目标来看，“双减”不仅要求教师提升课堂教学质量，提高作业设计水平，还要求学校管理者开展丰富有效的课后服务。同时，校外培训时间的减少也对家长的家庭教育水平和学生的自主学习能力提出了更高的要求。“双减”将家校社置于以立德树人为共同追求的共生系统中。从规范校外培训机构的政策目标来看，无论是审批新的校外培训机构，规范已有的校外培训机构，还是建设常态化的监管机制，都涉及各个政府部门，综合治理、系统治理是“双减”政策执行的必由之路。因此，“双减”政策具有极强的公共性、外部性和综合性，必须依靠政府统筹一切可利用的资源和力量予以综合协调执行。尽管如此，“双减”政策的执行还是会由于我国政府跨部门协调机制的运行尚不健全，受到传统的科层式行政管理制度固有弊端的影响，而陷入“碎片化”困境之中。而整体性治理正是以解决“碎片化”问题为核心命题，以多元主体合作治理为基本理念，以信任、协调和整合为治理机制，将信息技术和网络技术作为治理手段，以实现治理目标。因此，整体性治理理念与“双减”政策执行机制创新分析具有天然的契合性。

整体性治理视域下“双减”政策的有效执行应该遵循从碎片化到整体性的基本逻辑，以信息机制、信任机制、协调机制、整合机制为执行机制，凝聚相关利益主体的力量，整合政策执行相关资源，最终实现“双减”政策效能的最大化和教育生态的恢复。

三、“双减”政策有效执行的整体性治理路径

整体性治理理论可以为“双减”政策执行走出碎片化困境提供理论指引，整体性治理视域下“双减”政策的有效执行应着眼于资源的整合性及主体的协作性，构建集信息机制、信任机制、协调机制及整合机制为一体的政策执行保障机制(见图1)，从而使治理对象及育人观念从破碎走向整合，使执行主体从单一走向整体，使育人资源从分散走向集中。

图1 “双减”政策执行的整体性治理机制

1.建立精准监测、开放共享的信息机制

整体性治理理论与信息技术的发展息息相关，信息技术的进步为资源整合提供了可能。信息机制强调信息技术和网络技术对不同资源进行整合的重要作用。对“双减”政策的执行而言，信息化手段可以使碎片化的“双减”政策治理对象实现统合。

一是建构学生学业负担监测大数据平台。目前我国学业负担监测一般包含于教育质量监测中，缺乏系统性和针对性。而科学监测学生学业负担是实施减负的前提，“双减”政策面向义务教育阶段所有学生，海量的学业负担原始性数据只有依靠大数据平台才能处理。首先要设计全方位多维度的学业负担监测内容，构建层次化的学业负担监测指标体系，提高监测的科学性。其次，从监测频率来看，要实现常态化监测，以保证数据的时效性；从监测对象来看，要实现包括教师和家长在内的全员化监测，多角度交叉印证监测结果，以保证数据的真实性。最后，还要将监测分析结果以区域、学校为单位上传至教育部门信息公开网站，公开数据既可以作为教育行政部门监督学校减负工作成效的依据，也可以作为教育行政部门开展下一步行动的参考。

二是建构人工智能学情数据分析平台。学生校内的学业负担主要来源于复杂低效的课后作业。在学情分析中运用人工智能技术不仅可以减轻教师负担，还可以增强作业的针对性和有效性。如运用光学字符识别技术识别并判断一些简单基础的数学作业；运用自然语言处理技术对主观题进行评分并给出作业反馈；运用机器阅读理解技术给出基于学习文本的客观题，以检验学生学习成果。人工智能平台还可以根据学生每次的作业完成情况生成学情数据，为每位学生用户保留考试数据并进行学业水平诊断，以服务于教师的教育教学，在减轻学生作业负担的同时，提高作业的质量，使学生能够“事半功倍”。

三是建设校外培训机构“互联网+全民监管”的多功能平台。在校外培训机构治理过程中，政府应充分下放公共话语权，利用信息化手段积极发展相关的电子政务，让民意有路可走[36]。目前，教育部已建设全国校外教育培训监管与服务综合平台，并要求各教育行政部门将校外培训机构在平台上登记入册，这为实现全民监管提供了平台支持。监管平台不仅要继续实现校外培训机构黑白名单的动态更新，为家长提供校外培训机构查询服务，还应开设校外培训机构缴费入口，让网站成为供求双方的交易平台，实现交易的透明化。这样既可以保护家长、学生的权益，也有便于政府收集行业信息。同时，针对校外培训愈加隐蔽化、私人化的新特点，平台还应设置面向中小学生、家长等社会大众的投诉入口，用于投诉违规开展培训、违规进行一对一家教的行为，通过群众的力量实现全方位、全面化的校外培训监管。为了提高全面服务与全民监管的效率，各地教育行政部门还应开发平台手机端的小程序或应用软件，并进行大力宣传，方便用户随时随地查询或投诉，提高用户的积极性。

2.以认同、奖励与责任为基础夯实信任机制

基于相同理念的信任是实现整合的前提，信任机制就是通过建立以共同认识为基础的信任关系来增强政策执行主体间的凝聚力。“双减”政策执行的碎片化困境从根源上讲是由于各主体没有建立基于共识的信任关系。由此，我们需要以认同、奖励和责任为重点，在各主体内部构建信任关系，使各主体对“双减”政策的教育理念产生认同，从而促进各主体的交流与合作，实现整体性行动。

一是建构以认同为基础的信任机制。正确的育人共识及一致的育人目标能够提升多元主体的互信程度，是进行集体行动的基础。“双减”政策以立德树人为指导思想，以构建教育良好生态、促进学生全面发展和健康成长为终极目标。因此，各地教育行政部门及其他政府部门必须意识到学生学业负担过重及校外培训机构乱象对教育生态的破坏性，意识到“双减”改革的综合性及教育的长期回报性，杜绝追求升学率等功利化、短视化的教育思想，以建构绿色教育生态为行动指导，积极推进减负工作。家长作为校外培训机构的需求侧，要自觉缓解教育焦虑，克服剧场效应的影响，树立促进子女全面发展、健康成长的家庭教育理念，做出理性的教育选择。校外培训机构作为供给侧要意识到学校教育才是教育主阵地，主动配合校外培训机构治理工作，积极寻找转型之路。

二是建构以奖励为基础的信任机制。“双减”工作作为一项任务量极大的综合性改革，其推进势必会触及多元主体的现有利益。为此，必须以奖励作为补偿措施，最大限度地实现公共利益和个人利益的平衡，增强各主体的政策执行动力。具体而言，教育行政部门及学校要保障参与课后服务教师的权益，建立制度化的激励措施。核定教师开展课后服务的报酬标准，将教师参与课后服务工作的时间以课时计入工作总量[5]，将课后服务的经费纳入教师绩效工资内，并设立课后服务专项奖励金，在学期末统一嘉奖。此外，针对其他部门有可能产生的“协同惰性”问题，教育部门要抓好统筹协调工作，积极宣传和动员，对“双减”工作中表现突出的其他政府部门或个人进行表彰。对取得积极成效并形成可推广经验的地区在教育部网站进行推广，并给予专项经费支持。

三是建构以责任为基础的信任机制。《意见》对参与“双减”工作的包括教育行政部门在内的13个政府部门的职责都作出了明确规定，营造了良好的制度环境。但政策对各部门的约束力和强制力层级较低，政府还应出台更加细化的政策将相关部门的责任具体化，并建立政策执行的监督机制。在学校场域中，为提高课后服务的质量，学校应把教师参与课后服务的情况和效果作为教师考核评价、评优奖励的重要依据，增强教师在课后服务中的主体责任。减负工作的推行也有赖于家庭场域中家庭教育的有效性，家长应作为子女的第一责任人，积极与学校教育配合，自觉承担减轻学生负担的责任。社会作为推行“双减”政策的有生力量，应通过提供丰富的人力物力资源，助力“双减”配套措施尤其是课后服务的实施。

3.以纵横交错、内外联结为路径构建协调机制

有效的协调机制是维系各层级政府、各相关部门、学校及社会其他机构合作关系，提升协作效能的重要手段。整体性治理的协调机制强调形成共治力以破解治理主体碎片化的困境，在我国的社会背景下，中国共产党具有集中力量办大事的优势。习近平总书记也多次强调，党对教育工作的全面领导是办好教育的根本保证。《意见》强调要“坚持政府主导、多方联动，强化政府统筹，落实部门职责，发挥学校主体作用，健全保障政策，明确家校社协同责任”。因此，依据《意见》及我国的社会背景，在党的全面领导下，形成政府各部门间纵横交错及教育系统内外联结的合作路径是形成多主体政策执行的结构化聚合网络、提升政策执行合力的关键环节。

一是加强教育行政部门与其他政府部门的协调。一方面，教育行政部门要进行高位统筹，提升统筹协调能力，做好上传下达、左通右联的协调工作。目前教育部办公厅已成立了校外培训监管司，组织实施校外培训机构的综合治理并指导综合执法工作，对治理工作展开了宏观有效的指导。除此之外，省(市)一级教育行政部门还应成立“双减”工作推进小组，推行常态化的工作例会制度，注重政策实行的反馈。工作小组成员应来自各个相关部门，以总结各部门工作成效并研究解决下一步行动的重点问题。另一方面，各相关部门应提升专业治理能力。发展改革部门、网信部门、人力资源社会保障部门、民政部门、市场监管部门等均是“双减”工作开展的主力军。“双减”工作涉及培养人的问题，具有教育的特殊性，各部门在配合教育行政部门开展工作时应在遵循教育规律的前提下，根据制度规定进行规范管理，实现从以教育行政部门为主轴的核心型合作到各部门全面参与的深化型合作的转变。此外，各地还应探索教育行政执法事项的统一路径，成立综合行政执法部门，把对违反国家规定举办教育培训机构的处罚等事项纳入联合执法的活动中来。

二是加强区域与区域之间的协调。信息公开是实现政府间信息交流的主要手段，各地都应主动公开“双减”政策执行的相关信息，积极就减负问题进行交流与合作。为保障“双减”工作平稳有序地开展，《意见》对政策执行中的重难点采取“先行试点”的方式推进，在全国选取了9个城市为试点地区，目前这些城市已取得了良好的工作成效。《意见》还要求其他省份至少选择1个地市进行试点。先行试点的地区应采取多种手段积极推广有效经验，针对推进工作频受阻滞的地区应成立一对一、一对多的结对帮扶机制，形成科学有效的工作推进方案。

三是加强学校、家庭与社会之间的协调。学校教育、家庭教育和社会教育的有效配合能够实现全员育人、全方位育人。《中华人民共和国家庭教育促进法》针对“双减”作出了规定，“县级以上地方人民政府应当加强监督管理，畅通学校家庭沟通渠道，推进学校教育和家庭教育相互配合”[37]，对推进减负工作中学校及家庭的联合工作提出规定。因此，学校要通过家长委员会、学校开放日等形式对家长开展家庭教育指导服务，帮助其树立正确的育人理念和科学的育人方法；还可以通过制定每日打卡计划及习惯养成方案，敦促家长、学生利用好课余时间；此外，学校还要鼓励家长积极参与课后服务的监督和评价，提出切实有效的建议。“双减”之后，家长容易由“培训依赖”走向“学校依赖”。家长应着力构建良好的亲子关系，尊重子女的心理需求及学习需求，帮助其树立良好的学习习惯和正确的时间观念，提升子女学习的内驱力。社区可以弥补学校教育时间空间的短板，构建家校社协同育人机制，提升社区教育的支持性和拓展性教育功能。如上海市有众多学校引进了退休教师、社区公益组织等力量开展课后服务工作[38]；南京市江宁区妇联在周末、节假日和寒暑假举办公益教育托管。社区蕴藏着巨大的教育潜能，亟待开发，如“五老人员”和各类志愿者组织可以为家庭有困难的孩子提供作业辅导和托管服务[39]；社区内丰富的校外教育场所资源也可以免费向学生开放，为学生拓展视野提供平台。

4.以聚合和配置为方式完善资源整合机制

整合机制是整体性治理的核心机制，是破解政策执行碎片化问题的重要途径。“双减”政策执行中涉及的重要资源有优质教师资源及课后服务资源，对其进行聚合和重新配置能够有效提升政策执行力。

一是要以教师定期轮岗制度推进优质教师资源的聚合与配置。2018年出台的《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，明确了教师国家特殊公职人员的法律地位，突显了教师职业的公共性和责任担当，强化了政府对基础教育教师均衡配置的能力[40]。这为政府聚合优质教师资源提供了制度基础，在此基础上，推进教师轮岗制度常态化能够实现优质教师资源的跨校、跨学区流动，提升弱势学校的教育质量，促进教育公平。首先，教师轮岗制度的推进需要循序渐进，由区域内交流轮岗逐渐推进到跨区域交流轮岗，由绩效工资倾斜引导交流轮岗逐渐发展为教师的自觉性轮岗。其次，教师轮岗要实现全方位流动。一方面，要实现全员流动，包括校长、骨干教师、干部教师、普通教师等在内的流动；另一方面，要实现大面积流动，教师轮岗不能仅仅局限在集团办学或结对学校内，而要在城市地区和农村地区、发达地区及偏远地区之间实现大规模流动，这样才能发挥轮岗制度的有效性。最后，教师作为专业人员具有独立自主地主宰其教育实践的权力[41]，具有要求合理的薪资待遇与福利保障，努力争取自身合法权益的权利[42]。因此，教师轮岗要在尊重教师自主权的基础上进行，并着力提升教师的整体待遇；严格依法落实义务教育教师工资收入的平均水平不低于本地公务员工资收入的平均水平，对轮岗教师实行合理补偿的保障机制，使教师不仅能够“轮起来”，还能够“沉下去”。同时，政府还要做好绩效评估，建立相应的轮岗考核评价体系，规范轮岗教师的教学行为，保障轮岗的质量。

二是要以政府为主导吸纳多元主体参与课后服务，实现课后服务资源的聚合与配置。在开展课后服务过程中，政府应将工作重心放在整合资源上，吸纳多元主体参与课后服务[43]。首先，政府既可以通过制定政策推动课后服务的开展，还可以通过购买公共服务直接参与课后服务。当学校课后服务存量不足时，各地教育行政部门可以以政府购买的形式，通过招标，对有资质、有证照、有特色的投标机构进行评估，经过学校、家长、学生等多方面评估合格的机构方可提供课后服务。这样不仅能够满足学生多样化的教育需求，减轻学校的工作压力，还能引导校外培训机构的转型。其次，政府还要整合学校与社区的力量，构建课后服务教育共同体。政府可以通过招募符合条件的社区志愿者、征用社区内育人场所等方式，鼓励、调动多方力量参与学校课后服务工作。最后，课后服务作为准公共产品，不能完全由政府出资，为了保障课后服务的经费，还应建立课后服务成本分担机制，实行政府出资、学校投入、家庭付费及社会捐赠的多元化筹资体制。各地可以因地制宜，根据本地课后服务向家长收取合理的费用，设置课后服务专项经费用于补助教师工资、购买相关耗材，并加强经费监管，保证专款专用。

总之，我国“双减”政策聚焦立德树人，以学生的健康成长和发展为出发点和落脚点，其政策推行成效涉及基础教育的变革和教育生态的改良。为落实“双减”政策，教育部同其他相关部门相继出台了一系列政策文件，构建了“1+N”的配套制度体系，提升了政策推行的针对性、科学性和可操作性。但《全国“双减”成效调查报告》显示，政策推行仍存在作业设计不良、课后服务经费不足、教师工作负担过重等问题[44]。这些问题恰恰印证了政策实施中碎片化困境的客观存在，“双减”政策的推行陷入了如何协调多元主体的利益冲突、管理层出不穷的治理对象、构建多元主体协同治理机制及整合多渠道育人资源的困境之中。因此，“双减”政策实施已到了攻坚克难的重要阶段，以整体性治理为分析框架，以破解政策执行碎片化困境为导向，集信息机制、信任机制、协调机制、整合机制为一体的“双减”政策有效执行机制是解决以上问题的重要思路。当然，仅用整体性治理理论的视角分析复杂多维、关涉甚广的“双减”政策显然具有一定局限性。“双减”政策如何有效执行，提升整体效能并实现政策目标，有赖于从不同视角出发的理论或实践研究，以集体智慧为政策执行建言献策，助力基础教育良好生态的构筑。