融资平台公司经营中存在的问题及建议——基于湖南省部分融资平台公司的调研

●张 頔

融资平台公司（以下简称“平台公司”）一般是由地方政府及其部门通过财政拨款或注入土地、股权等资产方式成立的，具有独立法人资格并承担一定政府融资功能的地方国企。近年来，平台公司主动适应转型新形势，充分发挥国有融资和项目建设优势，拓宽提升投融资能力和盈利水平，取得了较好的社会和经济效益。随着融资功能的弱化和化债任务的日益严峻，平台公司在债务风险防控和可持续经营发展方面的问题日渐凸显，探索一条适合平台公司转型的市场化发展之路显得尤为重要。本篇调研报告从湖南省两家平台公司入手，探究平台公司现阶段在防范化解债务风险、财会制度执行、投融资行为管理等方面存在的问题，分析问题存在的原因及面临的现实困境，有针对性地提出意见建议。

一、平台公司基本情况调研

A公司成立于2009年2月，注册资本50亿元，主要职能为实业投资、土地开发投资、文体活动等，下辖7家子公司，参股5家公司。截至2021年末，A公司合并资产总额424亿元，负债234亿元，所有者权益190亿元，资产负债率55.20%。2021年度营业收入35.17亿元，净利润1.07亿元。近年来A公司在解决历史遗留问题方面取得重大突破，停工多年的保障房项目启动建设，避免了国有资产流失。

B集团成立于1997年6月，注册资本7.5亿元，主要职能为经营城市资产、筹集城建发展资金、参与项目开发等，下辖14家子公司，参股2家公司。截至2021年末，B集团合并资产总额542亿元，负债231亿元，所有者权益311亿元，资产负债率42.61%。2021年度营业收入14.71亿元，净利润3.93亿元。近年来B集团积极注入优质资产资源，优先将改制国有企业房屋资产、行政事业单位可经营性资产划转至集团，推进注入河道采砂等优质矿产资源，科学稳妥化解债务。

二、调研发现的问题

调研发现随着每年还本付息压力的增大以及房地产市场热度的降低，平台公司依靠土地开发与基础设施建设的老模式已不足以维持自身经营运转，再加上平台公司内部子公司众多、交易频繁、资金流复杂，在防范化解债务风险、财会制度执行、投融资行为管理等方面还存在着一些问题。

（一）防范化解债务风险方面

1、债务还本付息压力大，化债目标前松后紧。为在一定期限内完成化债任务，地方政府制定的化债方案普遍前松后紧。如B集团2018年至2021年，年平均需偿还存量隐性债务本金7亿元左右；2022年至2027年，年平均需偿还超20亿元，与之前相比翻了两番，偿债压力骤然增大。债务还本付息属于刚性支出，若当地财政未能足额安排预算，平台公司依靠自身经营性收入或自有资金无法偿还，势必会增加系统性风险。

2、公司无效或低效资产多，化债资产不足。由于历史原因，在平台公司成立之初，地方政府会将一些无效或低效公益性资产，如林场、乡镇林地、林木等注入平台公司，以壮大公司资产。实际上平台公司对其并无实质控制权，非但没有收益每年还需要计提折旧等成本费用，造成了平台公司资产的虚高。此外，平台公司账上存在大量的政府划拨土地，为获得融资抵押仅办理了产权证，实际经营权并未移交，这也虚增了公司资产。

3、支付中间服务费，抬高实际融资成本。调研发现，平台公司为获取金融机构优惠融资利率，存在向其支付承诺费、业务咨询费、通道服务费，或以存单质押、汇票贴现等方式抬高实际利率的情况。如A公司2021年度支付债务承诺费及现金管理服务费0.27亿元，支付城投债担保费0.07亿元，支付项目贷款保函担保费0.05亿元等，经测算，支付中间服务费后使得实际利率抬高1—2个百分点，且中间服务费的高低一般由经办人与金融机构一对一商谈确定，存在较大的业务和廉政风险。

（二）财会制度执行方面

1、应收账款余额多账龄长，催收管理不到位。由于平台公司历年承担的基础设施项目较多，建设周期长，导致公司应收账款账龄普遍较长，如B集团2021年“其他应收款——其他单位往来”科目余额为10.62亿元，其中5年以上的有2.39亿元；“其他应收款-代垫代付往来”科目余额为9.44亿元，其中5年以上的有8.62亿元。账龄越长回收难度越大，公司对于应收账款的内部管理控制制度不尽健全，导致大额应收账款催收不力，长期挂在账上未能及时收回，大大降低了公司资金的使用和周转效率。

2、费用核算不合规。平台公司普遍存在会计核算，尤其是费用核算不合规的情况。如A公司将用于经营周转的流动性贷款利息、已交付使用的固定资产利息均进行了资本化，虚减了财务费用，虚增利润；列支与经营活动无关的费用，如根据某社区居委会的请示，向其支付20万元“文明创建”经费，列支在“管理费用——其他”科目；B集团2021年补发2019—2020年文明奖、综治奖、绩效奖等，违背了权责发生制原则。

3、已注销公司仍作为会计核算主体。调研发现，为推进平台公司市场化改革，部分地区将以前年度存在的几十家企业进行合并，但由于在建项目未移交完毕或债权人不同意债权转移等原因，部分企业被注销后仍被作为会计核算主体进行核算。如B集团2021年年报共有31家会计核算主体纳入合并范围，其中17家均为已注销，但仍作为会计核算主体对后续项目支出进行核算，并确认工程施工收入、成本，项目投资收益等，在公司管理方面存在巨大漏洞。

（三）投融资行为管理方面

1、以不实资产融资，虚构租赁物。平台公司在将现有有效资产全部抵押给银行仍有资金缺口的情况下，往往会将目光投向融资租赁公司。为获得融资租赁贷款，不惜虚构租赁物。如A平台公司与某融资租赁公司签订的2亿元售后回租协议中，租赁物为公司2.2亿元的固定资产，经查，该公司账面固定资产原值仅4.1万元，租赁物并不在公司的固定资产清单内，属于以不实资产融资。

2、同地区平台公司互为担保，存在连带责任风险。调研发现，平台公司为获取银行贷款，降低融资成本，常常互为担保形成增信措施。如B集团是区域内老牌平台公司，常与本地区经济开发区新设立的平台公司互为信用担保，取得银行贷款。平台公司本就是政府出资控股，若一家公司发生信用风险，互为担保势必连带到整个地区，高度的同质性增加了担保的脆弱性，存在较大的系统性风险。

3、名股实债。平台公司出于债务率、报表数据等方面的考虑，会将融资资金粉饰为入股形式。如国开发展基金2015年出资8000万元入股B集团子公司，持股比例6.9%，同时协议约定了1.2%的固定投资收益率和20年的赎回期限。经了解，国开发展基金未实际参与该公司的日常经营管理和利润分配，仅仅是以入股名义将资金借给公司使用，属名股实债。

（四）其他方面

1、部分事项未严格规范执行“三重一大”程序。调研发现平台公司在取得融资贷款、支付项目工程款等重大事项的决策上，存在时间倒置，未按规范执行“三重一大”程序的问题。如在支付工程进度款后再召开公司党委会对支付进行追认，贷款合同日期在公司党委会纪要时间之前等，不符合公司《资金管理办法》的相关规定。

2、不良债权回收难度大、费用高。为获取地方金融机构更多的授信额度，平台公司不得不接受地方城商行提出的回收一定笔数不良债权的条件。如A公司为获取银行贷款，以土地交易的方式置换了当地城商行59笔价值4.05亿元的不良债权。截至调研日，仅有7笔金额约0.79亿元收回了抵押物，剩余的3.26亿元均未收回；并且未收回的债权资产中，部分属于破产清算、资产重整类债权，部分属于一产多卖类债权，以物抵债金额远不足以清偿本息，再加上抵债资产过户需缴纳的契税、印花税、增值税等费用，能够回收到的不良债权寥寥无几。

3、纳税申报数据与审计报告数据不一致。平台公司因承担部分市政施设的建设，取得各项财政收入名目金额较多，在纳税申报时，公司常常会将此类收入自行扣除，造成审计报告披露的公司营业收入、营业成本和利润总额与企业所得税纳税申报表的数据存在较大差异，存在偷逃税款的可能性。

三、存在问题的原因分析

面对经营中的一系列问题和压力，融资平台公司也在积极探索转型发展之路，转型过程中还面临着一些深层次的困境。

（一）历史遗留问题较多，债务负担较重

平台公司自设立之初就与地方政府关系密切，其投融资属性使其比一般企业的资产负债率更高，债务负担更重。如此次调研的某公司，存量债务总量高达200亿元，存量债务的形成绝大部分是由于政府无收益公益项目建设，项目自身基本没有收入来源，无法覆盖支出。截至2021年12月底，该公司虽然账面资产规模有540亿元，但根据审计实际可变现资产价值仅75亿元，且绝大部分资产是无实际使用价值的林权和政府公用资产，自身的有效资产又不能覆盖剩余债务总量，资产严重不实，化债压力巨大。

（二）项目自求平衡难落实，市场化进程缓慢

一方面，在严控新增政府债务的背景下，新建公益性项目的资金来源尚未从制度层面厘清政府与企业的关系、明确政府与企业的偿债责任、划清政府的支出责任与企业经营责任之间的界限，平台公司项目运作自求平衡难以落实到位。另一方面，自2018年平台公司剥离政府融资职能以来，全省一直积极推进企业转型发展，但由于各地区企业体制机制、管理水平、债务压力等因素各不相同，转型发展进程不一。就此次调研的企业来看，普遍存在市场化进程缓慢，收入来源过于单一的问题，企业法人治理结构不完善，未严格按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的原则运行。

（三）公司资金流混乱，会计管理不规范

平台公司普遍具有子公司孙公司众多、项目时间跨度长、资金流复杂的特点，极易造成公司会计管理混乱，财务会计制度执行不到位等问题。再加上公司会计人员尤其是会计管理人员，业务水平参差不齐，部分会计人员存在先上岗、后考证的情形，知识储备与业务能力与企业发展严重不匹配。公司内部控制制度执行不到位，岗位职责权限不清晰，内部监督体系不健全，极易产生会计信息质量问题。

四、工作建议

平台公司的市场化转型，归根结底还是要让平台公司回归经营性企业的本质，成为独立决策、自主经营的市场主体，由依靠政府、行政化管理转向依靠市场、专业化经营，严防风险，充实资产，规范内控，逐步走上现代化企业之路。

（一）严守政策红线，严防债务风险

一是优化调整化债方案，合规缓释到期债务风险，优化债务结构，缓解偿债压力，确保完成化债任务。二是建立健全应急预案和偿债基金制度，重点聚焦平台公司的非标刚兑债务，债务和国资监管部门定期进行风险排查和风险预警，确保不暴雷。三是大力培植地方财源税源，盘活“三资“，多渠道筹集化债资金。四是严肃执纪问责，纪委、财政、金融、审计等部门建立协同监管机制，对新增隐性债务和化债不实等违法违规行为，做到“发现一起，查处一起，问责一起”，形成有效震慑，推动上级重大决策部署落地见效。

（二）理顺权属关系，强化资产管理

一是对未收回的应收账款进行全面清理，对于项目支出挂账，应完善相关手续，计入项目成本；对于虚增的应收款项，应予调整冲转；对于政府前期已注入的无效或低效资产，采取补充资本金或经营性资产等方式逐步替换，成熟一项，剥离一项。二是进一步推动企业注入资产的确权移交工作，精心筹划，盘活资产，支持企业补办资产权证，解决历史遗留问题，充分发挥资产使用效益和变现化债能力。三是加强资产的后续经营管理，以资本经营的视野与眼光主动采取进入、退出、布局调整、结构优化等手段，将国有资本做大做优做强，充分发挥注入资产效益。四是加快推动平台公司战略性重组和专业化整合，提高国有资本配置效率，充分发挥企业在资本运营、基金投资和服务实体经济等方面的带动作用。

（三）夯实会计基础，规范财务管理

一是切实重视会计基础工作，建立健全内部会计管理制度，加大财会人员培训力度，重视后续继续教育，不断提高财会人员的专业素质，保障会计信息质量。二是完善监督体系，加强企业内部控制。科学设置会计岗位，合理配置会计人员，明确岗位的职责和权限，建立内部牵制制度和内部稽核制度，完善会计核算的基本制度，加强会计工作的内部控制。三是严格遵守会计制度，规范会计核算，及时处理会计业务，保证会计核算数据的真实性、准确性和完整性，确保账账相符、账实相符。