淮河流域大型灌区农业水价综合改革实践与分析

袁飞飞 吴 畏 王业凡 曹斌挺

一、引言

淮河流域大型灌区92处，总耕地面积479.59万hm2，总灌溉面积337.04万hm2，大型灌区耕地面积占流域总耕地面积的37.8%。新中国成立后，淮河流域大型灌区在农田水利工程建设和水管体制改革方面进行不断探索与实践，初步形成蓄、引、提、调相结合，大、中、小、微相衔接的工程体系与管理体系。但随着社会经济的快速发展，生活、生产、生态用水逐年增长，大型灌区面临着保供水与促节水的双重压力，亟需通过水价综合改革，形成节水机制，促进大型灌区持续、健康、绿色发展。本文基于淮河流域典型大型灌区农业水价综合改革现状，对淠史杭灌区、高邮灌区、陡山灌区、青峰岭灌区农业水价综合改革试点现状进行调查与分析，总结经验，分析不足，提出建议，为流域内和流域周边地区灌区农业水价综合改革提供参考。

二、典型大型灌区农业水价改革现状

（一）农业水费计收历程

无偿使用阶段。从20世纪50年代至60年代，灌区建设处于起步阶段，工程配套不完善，灌区管理机构尚未确立，工程由各地投工投劳建设，农业用水无偿使用。

以粮计征阶段。从20世纪60年代至80年代逐步实行有偿供水，水费收取多采用按亩均摊、以粮计征，如淠史杭灌区以每亩3.4kg稻谷折价计收。

计量收费货币计征阶段。从20世纪80年代到20世纪末，逐步体现水的商品属性。1985年国务院颁布《水利工程水费核定、计收、和管理办法》，流域内灌区实行“单元计量，面积均摊”。计量收费多止于县，部分计量止于镇（乡），如陡山灌区、青峰岭灌区内受益镇（乡）成立农业灌溉合作社，并由其负责收费。

水价改革试点与推广阶段。2002年水利部开展农业水价改革试点，《中华人民共和国水法》（修正案）明确提出“用水计量收费和超额累进加价制度”；各地对灌区进行农业供水成本测算，制定分级水价、分类水价、分档水价，有序开展试点示范、改革推进、改革持续与推广等，在此期间，用水协会、村水管会等社会化组织不断实践，并参与农业水费计收工作。

（二）灌区用水管理

四个灌区实行“统一管理、分级负责、专管与群管相结合”的管理体制。如淠史杭灌区供水管理采用“以供定需、水权到县、丰增枯减、优水优用”的供水原则，考虑生态用水将水量分配到县。高邮灌区将水量指标分解到镇和农民用水户协会。陡山灌区、青峰岭灌区采用“统一调度、计划用水、预交水费、按方收费”管理模式，建立灌区管理组织，水管会、用水协会等。高邮灌区按照“产权明确、责任落实、管理民主”的原则，由用水协会承担末级渠系日常管护工作。陡山水库灌区采用以点带面，创新管理方式，建立“灌溉公司+合作社+农户”用水模式。青峰岭灌区则是结合用水经纪人制度，强化用水管理。据统计，四个灌区已组建农民用水协会、水管会和灌溉服务合作社等社会组织217个，末级用水管理组织担负灌区骨干渠系与末级渠系用水管理、工程管护的衔接工作。

（三）灌区量水设施

灌区因地制宜布设量水设施，采用水工建筑物量水、水尺量水、仪表设备类量水等多种量水形式。淠史杭灌区在骨干渠道采取人工观测与自动量水相结合，在分干渠、斗渠分水口采用标准断面、建筑物量水、堰槽量水、仪表量水等量水形式。高邮灌区干支渠布设自动水位、流速仪并配备信息采集分析软件，量水设施结合灌区信息化同步建设，实时数据发布到用水户和供水单位，增加用水透明度和提高灌区水资源管理能力。青峰岭灌区和陡山灌区按照科学实用原则，通过信息化平台建设促进用水管理与工程管护的有机结合，提升灌区管理服务水平。四个灌区农业水价综合改革试点区干支渠量水设施配置率达70%以上，斗渠以下量水设施配置率为35%～86%之间，地区间差异较大。

（四）水价概况

四个灌区农业水价综合改革试点区均对农业供水价格进行成本监审，在核定指导价格的基础上，由供需双方协商议定执行水价。淠史杭灌区、高邮灌区、陡山水库灌区、青峰岭水库灌区农业水价综合改革试点区核算出的粮食作物终端水价分别为0.151元/m3、0.148元/m3、0.174元/m3、0.183元/m3；执行水价分别 为 0.067元 /m3、0.069元 /m3、0.052元 /m3、0.058元/m3。

水费征收由村或基层水管组织向户收取，然后向镇（乡），县（区）财政逐级上缴。淠史杭灌区由受益县（区）财政支付水费，陡山水库灌区农业水费实行镇（乡）“按亩配水，超额加价”。四个灌区水费遵照三公开原则，密切干群关系，促进村民自治，水费实收率得到提高，四个灌区较改革前水费收缴率提高21%～35%。

（五）机制建设

按照《关于加快推进农业水价综合改革工作的通知》《关于持续推进农业水价综合改革工作的通知》《关于深入推进农业水价综合改革的通知》要求，四个灌区逐步建立水价形成机制，完善工程管护机制、推进建立精准补贴和节水奖励机制、强化用水管理机制。如淠史杭灌区开展灌区农业灌溉用水取水权确权登记调查，完成各类相关数据的收集、整理、分析计算，提出水权确权登记的总体思路、基本原则、登记方法。高邮灌区对工程管护机制、水价形成机制进行系统研究，确定粮食作物、经济作物、水产养殖分类水价，建立农业节水奖励基金筹措机制，减轻农民负担，促进农民种粮的积极性。青峰岭灌区和陡山灌区在项目制水价、丰枯水价方面进行试点。四个典型灌区的行业主管部门发布农业水价综合改革工作督查、价格核定、精准补贴和节水奖励等方面的管理办法与实施细则。

三、成效与不足

（一）取得的成效

农业水价综合改革实施后灌区工程管护主体与管护责任更加明确，农业水价得到科学测算，农业用水管理趋于精细，灌区节水机制初步建立，节水意识得到明显提高，逐渐成为淮河流域农业节水的“着力点”和“发力点”。大型灌区农业水价综合改革在优化用水结构，落实最严格水资源管理制度，节约保护水资源方面起到积极作用。

（1）水价机制有序建立。农业水价综合改革试点工作开展以来，四个灌区均对农业水价成本进行测算分析，并由物价部门进行核定，出台相应指导价格，确定执行水价，明确动态调整机制。高邮灌区明确“粮食作物执行运行维护成本计量水价，高附加值经济作物和水产养殖高于粮食作物运行维护成本计量水价”原则。通过分类、分档水价强化了水商品意识，培育水成本观念。

（2）用水效率有效提高。如淠史杭灌区农田灌溉水有效利用系数由水价综合改革前0.49提高至0.55，亩均用水量降低约120m3。四个典型灌区农业水价综合改革试点区累计面积8.52万hm2，年均节水约13610万m3，亩均毛灌溉定额降低63～122m3。

（3）量水方式有益实践。灌区内结合人工量测和仪表自动量测相结合，因地制宜探索以电折水、以时折水、水电双计、人工计量、自动量测等多种量水方式，部分试点区推进可测、可视、可传、可控的量水自动化和信息化建设。灌区量水为灌区农业用水计量收费提供依据，为农业水价综合改革打下基础。

（4）工程管护有力加强。大型灌区水价改革范围内，由原来的专项管护，转变为综合管养，集垃圾清运、沟渠管护、道路养护、绿化维护和桥闸涵洞管养等责任于一体，管护呈现综合化、常态化、物业化特点。基本实现灌区主要水系、骨干工程管护的全覆盖，保证灌区工程体系完好性和正常运行，灌区确权登记率为72%～91%。明确工程管理权、使用权，并签订管理责任书，落实产权主体与管护责任。

（二）存在的不足

（1）财政投资力度有待加强。灌区内工程普遍老化，骨干工程完好率在70%～85%之间，末级灌排工程完好率低于60%，灌区有效灌溉面积萎缩，效益衰退。尽管这几年国家对大型灌区骨干工程进行续建和配套、更新改造，由于长期的建设滞后，历史欠账多、需求缺口大，与“节水灌区、生态灌区、智慧灌区”的标准还有较大差距。仍需以灌区农业水价综合改革、灌区标准化规范化建设、现代化灌区改造为抓手，大力开展大型渠灌区工程建设，有序促进灌区水利高质量发展。

（2）水资源商品属性和公益属性需要进一步协调。如青峰岭灌区工业用水、生态用水增速明显。淠史杭灌区内生活、工业用水急剧增加，农业灌溉用水面临挤占的情势，水资源供需矛盾突出。灌区存在农业灌溉水资源浪费与供水紧缺并存的现象。由于水资源具有多重属性，既有商品属性又有公益性，其配置和管理不仅需要考虑经济效益，又需要兼顾社会效益和生态环境效益。因此，农业水价改革是兼顾社会公平、资源配置效率和生态环境等角度作出的政策选择。针对灌区工程现状，一方面是亟需形成水价机制，另一方面是厘清用水结构，开展水权分配，提高灌区用水效率和灌溉效益，保障区域粮食安全，发挥大型灌区综合效益。

（3）大型灌区供水保证率需要进一步提高。淮河流域大型灌区在完善淮河流域水资源配置体系起到关键作用。调查发现除淠史杭灌区外，流域大型灌区水源结构单一，生态用水保障率不高，陡山水库灌区内存在不同程度中深层地下水超采等方面问题。流域大型灌区“多源互补”的水资源开发利用与配置工程格局需要进一步完善，进一步强化流域大型灌区水资源配置基础框架，为保障城乡供水、农业灌溉和生态用水提供支撑。

（4）部门合力需要进一步凝聚。机构改革后，原来由国土、水利、农业等部门承担的面上农田水利工程建设任务统一整合为高标准农田建设，农业水价综合改革与灌区节水改造续建配套、高标准农田建设等项目之间的联系不够紧密，体现在农业水价综合改革与工程规划、工程建设、工程移交和工程的管护需要进一步协调和匹配，政府统筹，部门横向联动需进一步强化。

四、结论与建议

（一）结论

农业水价综合改革涉及“三农”各个方面，改革存在难点，也出现诸多亮点。淮河流域农业水价综合改革启动以来，各级各部门积极配合，按照职责分工，落实改革主体责任，以点面联动，积极探索。围绕节水优先，夯实工程基础，统筹生态、社会和经济，突出节水增效、节水增收、节水减排，因地制宜、稳步推进各项措施，取得成效。

（二）建议

（1）加强资金保障夯实改革基础。进一步加大管护资金的投入多方筹措精准补贴、节水奖励、工程管护资金，逐步探索“水权交易”和“融资机制”，创新“以水养水”机制。开展基层水利服务机构标准化建设，全面提升基层水利服务机构服务能力。推进灌区续建配套与现代化改造，补强灌区灌排工程体系、工程管护短板。细化灌区供水、需水、用水台账，健全水位、流量、气象、墒情、工情监测体系，实现灌区可用水资源量、已用水资源量等数据的实时查询、预警、推送。有助于水行政管理单位掌握灌区水资源现状、评价用水效率、调度水资源及兑现节水奖补等。围绕“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”目标，把粮食安全重任和农业供给侧改革统一起来，发展节水、绿色农业，夯实高质量发展基础。

（2）促进水权交易协调统筹水资源商品属性和公益属性。大型灌区应基于区域用水总量控制红线、水资源禀赋特点，参照作物用水定额、种植结构，考虑地表水、地下水调控指标，按照以供定需、公平与效率、可持续利用、绿色发展原则，确定镇（乡）级为单元的水权分配方案。灌区管理单位组织水权的获取、分配、变更、调整等，并报水行政管理单位备案。流域层面应推动建立市、县（区）水权交易中心，推进水权交易，完善补偿机制，出台相关法律法规和规章制度，以保障水权交易的逐步成熟和规范运作，发挥市场杠杆调节作用，为农业节水增加动力。

（3）发挥“引江济淮工程”跨流域支撑保障作用。“引江济淮工程”完工后，大型灌区水源构成需要进一步统筹，如引江济淮线路途经淠河灌区，并在江淮分水岭附近与淠河总干渠相交，通过利用引江济淮调江水补给淠河灌区，一方面解决下游尾部灌区水源不足问题，提高农业灌溉保证率，另一方面通过江水补给置换部分农业灌溉占用的大别山优质水源，释放的优质水源以满足合肥市城市生活用水的需求，统筹灌区粮食安全和城市饮水安全。并适时进行大型灌区水权、水价的动态调整。

（4）压实责任与强化考核。强化政府组织保障作用，压实部门责任，增强部门联动。根据农业水价改革的内容，建立考核指标体系，促进改革落地见效。对各地改革实施进展、执行情况、完成质量、发挥效益进行跟踪与评估