国家高效生态经济战略区“垃圾围城”引致的社会风险评估

宋晓娜 ，张峰

（1. 山东理工大学 管理学院，山东 淄博 255012；2. 中国航天系统科学与工程研究院，北京 100048）

据住建部调查，全国1/4的城市已没有合适场所堆放垃圾，2/3以上的城市被垃圾包围，其产生量大、堆存量高、非法转移倾倒等问题屡见不鲜。近几年，北京、上海、广州、杭州等城市拟建垃圾焚烧厂，遭到选址地点周边居民的强烈反对，引发了类似发达国家在20世纪80年代出现的“邻避运动”[1]。可见，在场域吞吐垃圾能力有限、无害化处理技术不足等现实条件约束下，“垃圾围城”已然不只是区域环境问题，处理不当则成为社会问题，不仅浪费资源、占用土地，而且还严重威胁环境安全与人类健康，这就需要从风险危机角度给出量化研究以诠释破解“垃圾围城”的必要性与迫切性。

工业发展引起人口迅速集中，城市规模扩大，垃圾处理问题变得日益尖锐，学者们纷纷开展了多维度的研究。其中代表性观点有：其一，垃圾治理的重点应放在垃圾源头减量和资源回收上[2-3]；其二，垃圾处理要综合考虑经济发展与环境保护的可持续性[4-5]。对此，部分学者从垃圾产生源[6]、垃圾产量预测[7]、垃圾收费制度[8]等角度试图提出城市垃圾减量的正向激励措施。然而在国内城市垃圾处理方法主要还是以填埋、堆肥和焚烧法为主的背景下，传统的垃圾处理方法难以应对垃圾总量的剧增，由此引发的生态环境危机[9-10]、邻避运动[11]等问题接踵而至。因此，出于对“末端治理”模式局限性的更多认知，发现单一的技术和措施并不适合解决“垃圾围城”的复杂情况，而且会遭遇较大的社会阻力[12]。新的研究开始转向污染预防思路，秉承“源头控制”理念，从城市垃圾管理政策和法律上探索如何进行前端有效控制[13]，如“从摇篮到坟墓”的固体废物全过程管理概念，以及对生产者延伸责任制度、垃圾源头分类[14]等。其中，有相关观点认为“垃圾围城”表面上看似是政府强制性环境规制下的地区垃圾处理能力不足，实则是现有环境法规框架体系和责任模式必然会引发的顽疾[15]。

由上可见，随着垃圾减量管理呼声越来越高，学者们做出了卓有成效的探索，但遗憾的是国内对于城市生态治理与社会风险评估之间关系的考虑鲜有涉足，尤其是“垃圾围城”作为一场“悄无声息”蔓延开来的波及范围广、影响深远、时间持久的环境污染，社会民众作为其重要产源而对其潜在危机感知与认识匮乏薄弱。而社会风险评估作为一项社会治理创新的制度安排，扎根和内生于中国发展实践，已被提升为重要党政国策，在破解“垃圾围城”不容乐观的趋势下，有必要对“垃圾围城”引致的社会风险问题给出定量化的评估解释。据此，本研究以被列入国家高效生态经济战略区的黄河三角洲为典型，系统评估“垃圾围城”引致的社会风险水平及其空间分异特征，提出针对性的治理策略，以期为推动“无废城市”建设和黄河三角洲“生态高效”增长模式培育提供理论借鉴。

1 模型构建与测度体系设计

1.1 基于SBM的“垃圾围城”社会风险测度模型

具有非径向、非角度特征的SBM模型不仅可通过引入松弛变量克服传统数据包络函数中松弛因子对测度结果的影响，而且可以将非期望产出因素纳入到模型估计范畴[16]， 本文将其用于测度“垃圾围城”引致的社会风险水平。但与以往应用不同的是，考虑社会风险属性反映的是一类逆向状态（即越小越好），因此将原始SBM模型中的期望与非期望（风险）产出进行置换调整，建立如下表达式：

式中：ρ指社会风险水平，0＜ρ≤1；x、yg、zb指投入要素、风险产出与期望产出；S-、Sg、Sb指投入要素、风险产出与期望产出松弛；m、S1、S2指投入要素、风险产出与期望产出数量；X、Yg、Zb分别对应投入要素、风险产出与期望产出构成矩阵；λ指权向量。

1.2 探索性空间数据分析

全局空间自相关。采用全局Moran’s I指数分析社会风险水平与空间尺度下的邻近地理单元之间的属性相似度，考虑到该方法难以客观揭示社会风险水平的高低集聚状况，本文进一步引入全局G指数对社会风险水平进行测度，与Moran’s I指数形成检验互补，表达式为：

式中：I表示Moran’s I指数，I∈[-1, 1]，I＞0时指空间正相关，I=0时指单元间互不独立，I＜0指空间负相关；n指单元数量；ρi指单元i的社会风险水平；ωij为空间权重，基于Queen邻近法确定。G(d)指全局G指数，高低值集聚判断标准为E(G)、Var(G)分别表示G(d)的期望和方差，当St(G)＞0时属于高值集聚，当St(G)＜0时则属于低值集聚。

局域空间自相关。通过全局空间自相关分析虽然可以对社会风险水平的总体集聚状况进行初步判断，但是还需要进一步结合局域空间自相关检验揭示特定单元的集聚趋势。本文选取Getis-Ord分析局域空间单元自相关性，以及冷热点空间格局变化，表达式为：

1.3 指标选择与数据说明

“垃圾围城”问题产生的根源主要在于人类社会的生产与生活行为，对此，基于柯布-道格拉斯生产函数设计投入产出指标。其中，投入要素包括人口、资本、垃圾产生量。人类的生产生活活动是造成垃圾产生的主要根源，对此，人口因素选择城市人口规模表示；资本作为构成生产函数的重要投入要素，反映了社会生产经营行为中的流动关系与运动价值，而资本的累积与上涨也是垃圾增量的重要诱因，采用新增固定资产投资额表示；从投入产出关系来看，要揭示“垃圾围城”的社会风险，则需要将垃圾产生量作为关键的投入要素，采用城市垃圾产生量表示。需要解释的是，在投入指标设计时并未将政府治理污染投入、垃圾有效处理率、城市的建成区面积等指标纳入体系框架内，主要原因有：一是限于当前统计资料的可获得性，不同县（区、市）之间针对垃圾处理的统计口径存在差异，部分地区指标数据缺乏；二是本文是从宏观整体视角下衡量“垃圾围城”引致的社会风险，这与政府治理污染投入所反映的“治理”角度有所差别，同时“垃圾围城”作为一种典型城市社会环境污染现象，在考虑城市人口与资本的情况下，已可以在一定程度上表征城市规模与发展状况。非期望产出指标中，考虑到研究聚焦于“垃圾围城”引致的社会风险，即重点探索城市垃圾对社会公众健康可能直接造成的影响，且由于本文已将垃圾产生量作为核心投入要素之一，因此，社会风险产出重点考虑垃圾产生及处理过程中引发的环境污染问题，并选取PM2.5产生量、二氧化硫排放量和废水排放量衡量；期望产出要素以地区生产总值反映其经济发展状况。

考虑数据可得性，本文研究尺度为2000—2018年，指标数据源于《山东统计年鉴》《山东省国民经济和社会发展统计公报》《黄河三角洲高效生态经济区发展报告》以及黄河三角洲19个县（区、市）的统计年鉴与统计公报，对其中缺少的个别统计数据，通过调研统计部门或采用插值法补充。

2 实证检验与分析

2.1 “垃圾围城”的社会风险水平评估

利用SBM模型评估黄河三角洲19个县（区、市）2000—2018年期间“垃圾围城”的社会风险水平，为更加直观地刻画整个三角洲地区的风险分布变化，利用ArcGIS绘制2000年、2006年、2012年和2018年社会风险水平空间格局状态，如图1（图中风险等级依据自然间断点分级法确定）所示。

由图1可以发现：首先，考察期内黄河三角洲“垃圾围城”的社会风险水平总体时序变化表现为倒“U”型趋势。具体来看，2000年、2006年、2012年和2018年的社会风险水平地区均值分别为0.494、0.605、0.731、0.592，说明考察期内“垃圾围城”引致的社会风险水平虽然存在局部年份波动，但是总体上是以先升后降的倒“U”型变化特征为主，表现出先恶化后减缓的态势。这种风险规律的转变反映出黄河三角洲前期快速增长的城市化与工业化进程激增了垃圾产生，加剧了对当地的生态环境及公众健康的潜在威胁，而后期随着政府对生态保护规制力度的提升，以及社会公众对环境质量诉求的提高，社会风险水平出现相对稳定的下降趋势，尤其是从2008年山东省制定《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》到2009年被国务院正式批复，社会风险水平出现了首次走低。但社会经济的发展迫使2016年（地区均值为0.564）之后社会风险水平出现了上涨态势，这给当前尚不容乐观的垃圾治理再次提出了重要警示信号，即加强垃圾分类管理和提高环境规制强度以破解“垃圾围城”已成为各地区共同的紧迫性工作。

图1 黄河三角洲“垃圾围城”社会风险水平空间变化

其次，黄河三角洲“垃圾围城”的社会风险水平存在一定程度的阶段性演变差异。通过图2报告的核密度估计结果可以看出，曲线峰值呈先增加后减小再增加的特点，同时2000—2012年期间曲线位移是以右向移动为主，而2018年则是左向移动较为明显，另外值得关注的是，考察期内核密度曲线逐渐由“矮胖型”向“瘦高型”转变。上述结果在进一步佐证社会风险水平具备倒“U”型变化规律的基础上，还印证了社会风险水平存在“收敛”趋势特征，说明黄河三角洲地区之间的社会风险水平差异性正在逐渐缩小。究其原因，在经历快速发展的城市化与工业化阶段后，近年来黄河三角洲各地区经济增速逐渐放缓，居民消费水平趋于平稳，再加上随着资源环境约束力的不断趋紧，各地区加快产业结构调整，导致垃圾产量虽然呈上涨趋势，但增速有所放缓，在一定程度上缓解了“垃圾围城”引致的社会风险，不过多数地区社会风险水平达到0.6以上，说明其总体风险形势依旧较为严峻。

图2 黄河三角洲“垃圾围城”社会风险水平核密度估计

第三，黄河三角洲“垃圾围城”的社会风险水平“高斯分布”特征明显。基于对各地区社会风险水平均值的层次聚类，可发现黄河三角洲19个县（区、市）大致上被划分成四类，见图3。主要包括：第一类地区由东营区、广饶县和河口区构成，社会风险水平均值处于较高状态，这类地区的共同特点是考察前期产业发展对资源依赖度较强，如石化、石油装备、有色金属等，易造成较多的工业垃圾产生，该期间较大的人口流入量也是导致生活垃圾产量较高的重要诱因，而考察后期，随着资源枯竭带来的经济增速放缓并未削弱垃圾的源头减量，主要原因是相对较弱的垃圾处理技术及公众环保意识难以为其提供有效的支持。第二类地区包括邹平县、昌邑市、博兴县、垦利区和利津县5个地区，这类地区的特点是前期社会风险增速较快，后期有所趋缓或下降。与第一类地区相比，第二类地区经济发展水平相对落后，但社会风险水平并未与第一类地区拉开较大差距，尤其是博兴县、垦利区和利津县位于东营区、广饶县的周边，说明在区域一体化发展战略下，地区之间生产要素加速流动可能会造成“垃圾围城”引致的社会风险存在一定程度的传递效应。第三类地区涵盖地区较多，包括沾化区、无棣县、莱州市、高青县、乐陵市、庆云县、阳新县和惠民县8个地区。除了社会公众环保意识因素以外，这类地区的工业产业发展主要依靠中小型企业为主，近年来加大对工业园区的招商引资力度，但在环境规制门槛偏低的情况下，既有垃圾污染治理监管力度难以有效杜绝非法填埋、滥排、偷排等现象，另外，采用部分填埋、部分焚烧的生活垃圾处理方式加大了土地等资源的占用量，也容易加重环境污染的危机。第四类地区是由滨城区、寒亭区和寿光市构成。与其他类别相比，第四类地区的社会风险水平相对较低，这可能是受主体产业结构的影响较大，如寿光市主要是以果蔬种植与加工业为主，在一定程度上规避了以工业垃圾产量较高的弊端，而随着近年来高效生态农业等高新技术企业数量以及政府调控规制强度的增加，在促进经济效益的同时，也为提高环境治理投资提供了经济基础。

图3 黄河三角洲“垃圾围城”社会风险水平层次聚类

2.2 “垃圾围城”的社会风险水平空间分异特征

利用探索性空间数据分析进一步揭示黄河三角洲“垃圾围城”引致社会风险水平的空间分异特征，与前文相对应，图4报告了2000年、2006年、2012年和2018年社会风险水平的Moran’s I指数变化情况。

由图4可知：其一，黄河三角洲“垃圾围城”的社会风险水平存在典型的空间自相关性。考察期内，Moran’s I指数P值的均值为0.126，这表明在87.4%置信水平下社会风险水平的空间自相关性显著。其中，2000年、2006年、2012年和2018年的Moran’s I指数大小分别是-0.215、 -0.343、0.059和0.012，时间序列下其值呈先负后正的特点，说明其发生了由空间负相关性到正相关性的转变。而这则意味着考察期内黄河三角洲“垃圾围城”引致的社会风险水平最初主要表现为高风险与低风险地区相邻，后期逐渐演化为以高风险地区与高风险地区相邻和低风险地区与低风险地区相邻为主的空间格局。

图4 黄河三角洲“垃圾围城”社会风险水平Moran’s I散点图

其二，黄河三角洲“垃圾围城”的社会风险水平具有区域失衡性发展现象。根据散点分布状况，不难看出考察期内Moran’s I指数散点呈现由第二、第四象限集聚向四个象限零散分布的变化趋势，说明黄河三角洲“垃圾围城”引致的社会风险水平不仅具有动态变化性，而且其中存在相对较高和较低社会风险水平的地区，即区域失衡与异质性较显著。尤其是对于目前正处于高高集聚状态的地区而言，加快垃圾治理尤为迫切，否则易陷入持续危机的恶性循环。对比Moran’s I指数的变化，可发现指数值在由负转正之后出现了一定的下降趋势，说明地区之间社会风险水平的“收敛”趋势特征是建立在地区差异性变化速率仍为正值的基础之上的。这可能与现阶段各地区所采取的差异化垃圾治理强度与路径有关，特别是对于政府开展垃圾治理时段较早而环境规制强度较高的地区，社会风险水平增速较低，但政府关注时段较晚或治理投入强度偏弱的地区，社会风险水平多处于继续走高的状态。由此可见，在黄河三角洲区域一体化发展战略下，破解“垃圾围城”和缓解社会风险水平也亟须突破地域壁垒，加强地区之间的联动联控能力。

采用模型（3）计算2000年、2006年、2012年和2018年社会风险水平的全局G指数，St(G)＞0，说明黄河三角洲“垃圾围城”引致的社会风险水平存在高值集聚性。另外，通过观察各年份的期望E(G)与G(d)的情况，发现2012年和2018年的差值要显著高于2000年、2006年，其中2012年差值最大，说明尽管“垃圾围城”引致的社会风险水平的空间集聚效应出现了明显提升，但其高值集聚性并不稳定。为更加系统地观测空间尺度下黄河三角洲“垃圾围城”引致的社会风险水平的区域异质性，基于Getis-Ord 计算社会风险水平的冷热点空间分布状态，如图5所示。

根据图5可以发现：其一，黄河三角洲“垃圾围城”引致的社会风险水平存在一定的“渤海湾极化”特点。通过冷热点的变化可看出，在考察前期社会风险水平的冷热点分布相对较为分散，而到2012年时热点地区主要集中在了利津县、广饶县、垦利区和东营区等，虽然2018年时广饶县和东营区转变为次热点，但新进入热点区域的河口区与利津县、垦利区同隶属于渤海湾的东营市内，而其周边地区多属于次热点类型。以上现象表明，黄河三角洲“垃圾围城”引致的社会风险水平存在向东部集聚，并以渤海湾地带向周边辐射的趋势，而这种格局的诱发动因可能在于偏重的产业结构使得垃圾减量治理成效缓慢，尤其是较大的高耗能、高排放产业规模难以在短期内完成绿色化、清洁化改造，同时工业企业入园率也较为薄弱（仅为28%），这就给工业垃圾监管与治理增加了难度，尽管一些企业通过补办环评的方式进行“整改”，但是垃圾治理设施未能做好相应的配套升级。此外，生活垃圾处理能源严重不足，现有的3家垃圾处理厂无法满足日益增长的生活垃圾处理需求，导致广饶县、河口区、垦利区等多地垃圾贮存，容易引发较大的社会风险。

图5 黄河三角洲“垃圾围城”社会风险水平冷热点空间分布

其二，黄河三角洲“垃圾围城”引致的社会风险水平冷点与次冷点总体数量相对稳定，但具有从冷点向次冷点转变的发展趋势。考察初期社会风险水平的冷点地区主要集中在黄河三角洲的东南部（包括寿光市、寒亭区和莱州市），而次冷点则是以西北部地区居多，到2012年时冷点地区主要位于黄河三角洲的西部（包括乐陵市、庆云县、阳信县、惠民县和邹平县），而原来的东南部地区则是呈现出了较多的次冷点，这种空间格局到2018年时再次发生了转变，即冷点地区数量进一步下降，仅含北部的无棣县和东南部的寒亭区、昌邑市，相比之下，次冷点的数量则明显上升，其中乐陵市、庆云县、阳信县、邹平县均是由冷点转变为次冷点，惠民县则是转变为次热点，这类地区经济发展相对滞后，前期更多的垃圾治理关注焦点在于工业垃圾的产源与处理，而近年来各地政府在持续加大企业环评力度的同时，也着力加快城市生活垃圾中转站建设，试图进一步提升地区环境质量。但从本文的检验结果来看，黄河三角洲“垃圾围城”引致的社会风险水平不仅具有上涨态势，而且存在向高值集聚的可能性，尤其是结合热点地区的空间分布结构可发现，2018年时社会风险水平总体上形成了以河口区、利津县和垦利区为核心辐射带逐步向内陆梯级递减的现象。因此，这种梯级递减与次冷点、次热点数量增加趋势并存的情形，再次凸显了强化地区之间垃圾治理协同效应对缓解黄河三角洲“垃圾围城”引致社会风险的重要性。

3 结论与启示

垃圾问题已成为全国环境治理的焦点之一，国务院印发的《“无废城市”建设试点工作方案》中也明确提出要提升其全过程风险防控能力。本文以黄河三角洲国家高效生态经济战略区为研究对象，在利用SBM模型评估“垃圾围城”引致的社会风险水平的基础上，引入探索性空间数据分析法进一步评估社会风险水平的空间分异特征，并检验冷热点变化趋势。研究发现，考察期内黄河三角洲“垃圾围城”引致的社会风险水平总体上呈倒“U”型变化特征，其中黄河三角洲被正式批复为国家高效生态经济战略区后社会风险水平出现了首次“拐点”，需要注意的是，2016年之后社会风险水平出现上涨态势，这给现阶段垃圾治理再次提出了重要警示信号。而核密度估计结果显示各地区的社会风险水平还存在“收敛”趋势特征，即社会风险水平的地区差异性正在逐渐缩小。根据对社会风险水平的层次聚类，黄河三角洲被划分成四类区域，不同类型的聚类区域社会风险水平的结构属性不一致。空间集聚检验表明，“垃圾围城”引致的社会风险水平不仅发生了从空间负相关性到正相关性的转变，而且区域失衡与空间异质性较显著，另外，社会风险水平的冷热点分析中，热点与次热点变化反映出的“渤海湾极化”现象是黄河三角洲垃圾治理与防控社会风险应注意的区域发展问题，而冷点与次冷点的总体数量虽然相对较稳定，但具有从冷点向次冷点转变的趋势，并形成了以渤海湾局部地区为核心辐射带逐步向内陆梯级递减的空间结构。

本文的政策启示有：从宏观整体层面来看，其一，要紧扣国家高效生态战略区的战略定位及规划要求，提升地区之间垃圾治理的协同效应。在“垃圾围城”引致的社会风险水平具有回涨的趋势下，应从整个三角洲的全局性垃圾治理谋篇布局，结合各地区产业结构、人口密度、居民消费价格等进行综合评估，特别是在推进区域一体化发展战略下，既要推进生产要素的流动配置，也要合理控制其空间集聚程度，避免出现局部地区高污染、高排放产业比重或人口密度过高而造成较大的垃圾产量及治理难度。其二，制定更加严格的垃圾处理费征收制度，从源头上倒逼垃圾减量。目前各地区虽然已开征垃圾清运费，但是收取率普遍偏低，同时较多地区尚未开征生活垃圾处理费，现有的收费标准难以有效匹配地区经济发展水平，这在一定程度上也影响了企业及公众垃圾减量意识的形成，对此可在考虑地区企业及居民承受力的基础上，根据垃圾收集、运输和处理成本等设计更加完善的垃圾处理费收费标准。其三，厘清主体责任，完善垃圾治理的多元化参与机制。垃圾治理若仅依靠政府的强制性规制不足以形成长效机制，企业与社会公众也应由被动型参与转变为主动型参与，其中企业要遵循生产者责任延伸制，积极探索生产加工全流程绿色发展模式，同时政府应从宣传方式转变、宣传内容优化、信息披露和数据共享等方面进一步拓宽社会公众的参与渠道和监管途径，促进黄河三角洲高效生态经济发展模式的塑造与升级。

从不同社会风险水平的地区来看，其一，处于较高风险的第一类地区的东营区、广饶县和河口区面临的调控压力较大，应坚持“规划引导、资金保障、体系建设和运行监管”并重，提升城市垃圾处理成效。其中，通过科学编制“十四五”城市垃圾处理专项规划，并着重突出城市垃圾处理设施建设在促进地区经济发展与产业结构调整中的关键地位，为缓解城市垃圾引致的生态环境问题明确改进方向及路径；进一步拓宽城市垃圾处理投入渠道，遵循“谁生产、谁付费”原则，设置垃圾生产约束红线及排污权交易制度，对超额生产的单位和个人提高垃圾处理费，并在控制垃圾排放总量的前提下，允许企业之间进行垃圾排污权交易；加强垃圾收运处理体系建设，并积极借助实施垃圾分类的契机，深入开展资源综合利用工作；规范城市垃圾处理设施等级评定流程，采取动态考核与定期复查等方式促使垃圾处理设施改造升级。其二，对于处于第二类地区的邹平县、昌邑市、博兴县等，应在推进区域一体化发展进程中，注重生产要素流入的质量，并加快建立完善的生产者责任延伸制度，提高生产者垃圾处理的主体责任意识，该过程要注重上下游企业协同治理能力的建设，力求实现垃圾源头的减量化。另外，这类地区也应积极推进集约化、多元组合式垃圾综合处理产业园区建设，在合理选址和设置环境缓冲区的基础上，采取政府分级补贴方式吸引民企民资进入垃圾处理行业。其三，沾化区、无棣县、莱州市等第三类地区数量比重较大，依据本文研究结论，认为应重点从提升环境规制门槛、垃圾处理技术与社会公众环保意识等方面扭转当前不利的局面。其中，环境规制门槛的设计要以地区资源环境承载力为基础，在招商引资与承接产业转移中发挥有效的筛选作用，避免引发当地垃圾产量的激增；遴选一批相对成熟且适用性较强的垃圾处理技术并开展普及应用活动，逐步扭转以填埋、焚烧为主的传统城市处理垃圾方式；采取科普、教育、宣传等多渠道措施，积极倡导绿色消费和提升公众垃圾分类意识。其四，处于第四类地区的滨城区、寒亭区和寿光市社会风险水平相对较低，政府部门可积极引入社会化服务对资源回收产业进行重点扶持，发挥好垃圾分类、规范收集和转运处理的示范效应，在争创“无废城市”建设过程中，总结成熟的可推广性经验，为其他地区城市垃圾治理提供路径参考。