国家公园共建共治共享机制的构建——以祁连山国家公园为例

◇尹月香 王世靓 郭圣莉

一、问题提出

生态环境是人类生存的基础。随着工业化和城市化的发展，环境问题日益暴露，环境危机给全球的发展带来了共同的难题。20世纪30年代至60年代，八大公害事件震惊全球。1962年《寂静的春天》的出版激起了全世界对环境保护事业的关注。新中国成立以来党中央和地方政府致力于环境保护事业，中国自然保护区的建立为中国环境保护事业作出了巨大贡献，但是保护地分类分级混乱、空间交叉重叠、管理权属分散等问题带来保护格局破碎化、管理体系碎片化，同时政出多门的多方利益博弈加大了环境治理难度。建立国家公园是环境保护的具体措施之一，是现代文明国家的标志，世界各国根据自身的条件纷纷建立国家公园。国家公园体制的建立一方面可以在国家战略的层面进行统一规划管理，避免多头管理，另一方面通过合理规划和开发既能保护环境也能满足国民游憩需要。《建立国家公园体制总体方案》指出要建立有中国特色国家公园体制，到2030年国家公园管理体制更加完善、更加健全、管理效能明显提高。2017年中央全面深化改革领导小组会议审议通过《祁连山国家公园体制试点方案》，祁连山国家公园的建立将进一步筑建中国西部生态安全屏障。

目前学界对国家公园的研究主要集中在以下几方面：第一，国家公园概念的界定。世界自然保护联盟（IUCN）、美国、英国、韩国、日本等都对国家公园进行定义[1]，由于各国自然保护地的类型存在差异，所以国家公园的概念很难达成统一。就中国而言，有学者指出建设部印发的《中国风景名胜区形势与展望》绿皮书（1994年），明确中国的国家级风景名胜区与国际上的国家公园相对应[2]。2017年印发的《建立国家公园体制总体方案》(中办发〔2017〕55号)，指出国家公园是指国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域[3]。无论是国际的定义还是国内的定义都突出政府在国家公园建设中的重要角色，国家公园以保护为目的，限制开发，为生态保护而建，为全民利益而建。第二，探讨国家公园体制。国家公园建设结合本国和本地实际形成因地制宜的管理体制，中央集权型（美国）采用垂直管理为主，有专门的管理机构。综合管理型（英国）以多个利益相关者为主导力量，政府部门有一定自主权，私营和民间等社会力量积极参与。地方自治型（德国）国家公园的管治权限下放给地区或各领地的属地管理部门，属地管理部门有自主权和决定权[4]。第三，国家公园建设效果评价指标。唐芳林等[5]采用德尔菲法，确定了与国家公园效果相关的评价指标，王子琳等[6]建立了基于SE-DEA的效能评价模型，程绍文等[7]构建了国家公园旅游可持续性评价指标体系。第四，中国国家公园始建以来治理模式不尽相同，如普达措公园采取社区参与治理模式，三江源国家公园通过大部门制改革实现集中统一治理模式[8-9]。2017年，《建立国家公园体制总体方案》指出要解决国家公园碎片化管理，形成统一、规范、高效的管理体制。试点推进过程中既要解决历史遗留问题，还要面对新困难，区域合作治理机制的构建也在探索阶段。鉴于此，本文以祁连山国家公园为研究对象，综合考虑祁连山国家公园体制建设中各种影响因素，探究祁连山国家公园共建共治共享机制。

二、制度流变：祁连山自然保护区的变迁

新中国成立后对环境保护的重视力度逐渐加大。祁连山国家公园是在原有的自然保护地基础上发展起来的，从地方级自然保护区到祁连山国家公园，主要经历了三个阶段。

第一阶段：祁连山自然保护区的初建（1949—1985年）。自新中国成立至20世纪70年代末祁连山林区历经垦草伐林、开垦农田等生产运动，大量森林被伐、优质草地被毁，导致区域内生态环境遭到严重破坏。据数据显示祁连山森林面积经历了新中国成立以后30年的过度砍伐、毁林开荒,森林面积减少16.5%[10]。1978年，国家开始进行三北（西北、华北、东北）防护林体系的生态工程建设，青海和甘肃是西北防护林重要省份，围绕防沙治沙和水土保持，大力保护和扩大林草植被，加强水源涵养林建设、退耕还林、湿地保护与恢复等，建立和巩固国土生态安全体系。1980年甘肃省政府决定封山育林，十年内停止对祁连山林区的采伐。同年，国务院确定祁连山水源涵养林为国家重点水源涵养林区。

第二阶段：祁连山自然保护区的发展（1986—2012年）。1986年10月15日，甘肃省人民政府向原林业部请示，呈请将祁连山保护区列入国家级自然保护区。1987年10月24日，甘肃省人民政府批准祁连山自然保护区为省级自然保护区。1988年5月9日，国务院发布《关于公布第二批国家级森林和野生动物类型自然保护区的通知》，标志着祁连山自然保护区已经成为国家级森林和野生动物类型自然保护区之一，同年甘肃祁连山国家级自然保护区管理局成立。1997年甘肃省人大颁布了《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》（2002年、2010年、2016年进行修订）。2000年，保护区被确定为国家天然林保护工程区。2004年，保护区森林被认定为国家重点生态公益林。2005年，青海省为有效保护祁连山湿地、冰川、珍稀濒危野生动植物及其森林生态系统，决定建立青海祁连山省级自然保护区。2008年，在国家环保部公布的《全国生态功能区划》中，祁连山区被确定为水源涵养生态功能区，“祁连山山地水源涵养重要区”被列为全国50个重要生态服务功能区之一。

第三阶段：祁连山国家公园的建立（2013年至今）。党的十八大提出“五位一体”总体布局将生态文明上升为国家战略，生态文明建设已经成为国家建设的重要方向。2013年十八届三中全会提出“建立国家公园体制”，2015年《生态文明体制改革总体方案》提出加强对国家公园试点的指导，制定总体方案，同年国家发改委等十三个部委提出《建立国家公园体制试点方案》，并开展国家公园体制试点。2017年中央全面深化改革领导小组第36次会议审议通过《祁连山国家公园体制试点方案》。2018年10月29日，祁连山国家公园管理局揭牌仪式在甘肃兰州举行，国家林业会同草原局和甘肃、青海两省将采取最严格的保护措施，制定最严格的保护制度，推进祁连山国家公园建设。国家公园管理局作为全民所有自然资源资产所有权人的代表，将承担生态保护功能的自然生态空间和自然资源资产统一管理起来，从而实现真正意义上的严格保护、系统保护和整体保护。

三、祁连山国家公园SWTO分析

祁连山国家公园位于青藏高原东北部，总面积5.02万平方公里，分为祁连山国家公园甘肃片区（占68.5%）和祁连山国家公园青海片区（占31.5%），区域内包含多种自然保护地：甘肃祁连山国家级自然保护区、盐池湾国家级自然保护区、天祝三峡国家森林公园、马蹄寺省级森林公园、冰沟河省级森林公园、青海祁连山省级自然保护区、仙米国家森林公园、祁连黑河湿地公园等[11]。SWOT分析法是战略规划研究的一种分析技术，指的是对于优势、劣势、机遇和挑战的分析[12]。

（一）优势分析

其一，自然馈赠：独特的生态系统。祁连山国家公园生态系统、江河水源、生物多样性成为祁连山国家公园的准入“名片”。祁连山国家公园内景观多样，涵盖了森林、草原、湿地等自然生态系统。区域内有丰富的水资源，冰川广布、河流密布。多样的生态系统为动植物提供生存环境，有国家级重点保护野生动物，有寒温带山地针叶林、温带荒漠草原、高寒草甸复合生态系统，是中国生物多样性保护优先区之一，具有重要的生态价值。

其二，文化传承：自然崇敬。青海省和甘肃省都是多民族聚居的地区，形成了风情浓郁、独树一帜的民族民俗文化。长期以来当地居民对高原生态环境的脆弱、自然资源的珍贵有着深切的感受，他们崇敬自然，形成人与自然“共生”的关系，牧民们恪守不能触动自然界、保护自然的完整就是保护自然生命力的传统生活理念[13]。祁连山脉到处都有神山、神湖、神泉、神河，充满着人们对自然与生命的虔诚，传统文化与生态文化的交融使生态文明更加富有文化底蕴和生态内涵。

其三，技术赋能：打破信息壁垒。信息技术的深入发展促进了祁连山国家公园智能化监测网络的建立。祁连山国家公园利用技术手段，通过“天地空一体化”平台、高分辨率遥感监测、无人机、移动监管APP等建立生态环境监测网络体系，为园区内自然资源确权、调查监测等提供了信息支撑。“智慧祁连山大数据应用平台”横跨甘肃的张掖、武威、金昌3市8县区，覆盖基层22个自然保护站、168个资源管护站的内外网系统，实现了分局与22个自然保护站、168个资源管护站的网络互通，形成了冰川、草甸、森林、灌木、草原五个台级的“数字化”[14]。

其四，公众环境关心度高。居民对环境的关心程度会影响公众参与环境保护行为。学者洪大用[15]在中国综合社会调查(CGSS)中引入Dunlap和Liere的“新环境范式量表”（NEP量表），通过实证研究修改后形成了中国版的CNEP量表。在2020年开展的调研中筛选出青海和甘肃两地网络问卷464份，通过分析得知居民的环境关心均值为3.97（量表最小值=1，最大值=5），说明居民的环境关心度较高，居民对周围环境感知程度正面影响环境关心程度，而环境是人类生存的基础，居住环境体验对居民的环境关心有重要影响。

（二）劣势分析

其一，跨区域合作困境。祁连山国家公园治理是一个纷繁复杂的生态环境问题与合作问题。生态环境作为公共产品具有空间上的延展性、溢出性和外部性等特征，生态环境系统的不可分割性需要多方协作实现整体性治理，跨区域合作是青海省和甘肃省面临的共同治理问题。公共选择理论认为，区域本位主义给跨区域合作治理带来挑战，而且跨区域生态环境合作治理容易产生“搭便车”行为。在未明确设置区域合作相关制度时，容易导致合作行动的盲目性、随意性。同时，责权划分不清也容易产生国家公园“九龙治水”的局面。

其二，多种保护地类型并存。祁连山国家公园试点区从空间规划来看存在着交叉重叠。祁连山国家公园区域范围内有森林、草原、冰川、湿地、荒漠等多种保护地类型，管理划归不同部门，上有各厅局，下有各州县，造成保护区部门割裂、管理碎片化。另外，不同保护地管理方式、管理目标存在差异，如：林草部门关心植被覆盖率，农牧部门关心畜牧业的发展，保证牛羊吃到草，吃好草。目标差异性导致政出多门、权责脱节，推诿扯皮，影响管理的统一性和监督的有效性。最后，多种自然保护地交叉，容易造成保护区面积重复，数据打架，造成国家公园土地及相关资源产权不清晰，保护管理效能不高。

其三，经济发展不足。祁连山国家公园虽然自然资源丰富，但大部分是禁止开发的地区，生态保护优先的原则下地方政府明令禁止以牺牲资源和环境换取经济发展。祁连山国家公园内气候环境艰苦，农牧民收入仍以传统种植业和畜牧业为主，落后的生产方式加大了贫困的风险。地方各县财政收入不均衡甚至入不敷出，经济落后势必影响地方政府对国家公园建设的资金投入。

其四，国家公园宣传不足。国家公园虽然源于自然保护地，但与其他自然保护地有一定的差异，国家公园是生态系统更完整、管理层级更高的保护地，具有国家代表性和典型性。在2020年开展的调研中筛选出青海和甘肃两地网络问卷464份。其中“您知道国家公园吗？”的选项中，有309人回答不知道，有155人回答知道，在列举所知道的国家公园时有国外的国家公园，有各类的城市公园、森林公园、风景名胜区等，仅有11人能回答出祁连山国家公园。在回答中居民将国家公园等同于一般公园，对国家公园的国家象征性、全民共享性、公益性的基本特征知之甚少。

其五，社会组织发展缓慢。社会组织在国家与社会公众之间形成一个中介力量，能够增强社会活力，促进社会进步，提高社会治理能力，是政府的得力助手和合作伙伴。社会组织在提供高水平的公共服务方面能够发挥自身在灵活性、自愿性、专业性等方面的优势。目前青海省和甘肃省社会组织发展比较缓慢，2020年全国社会组织有894162个，甘肃省有22820个，青海省仅有6173个①数据来源于国家统计局网站：https://data．stats．gov．cn。。两省社会组织的发展在数量、结构上与社会需求有一定的差距，而且很多社会组织发展质量参差不齐，管理过程缺乏明确规章制度等，导致社会组织在环境治理中难以发挥应有的作用。

（三）机会分析

其一，生态责任意识加强。为了进一步落实环境保护的职责，十八届三中全会《决定》提出了生态环境损害责任终身追究制。十八届四中全会《决定》强调用严格的法律制度保护生态环境，并建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，避免决策的盲目性造成环境破坏。2015年《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》发布，环境保护的改革力度步步深入。为了破解自然保护地“九龙治水”的多头管理局面，开始国家公园体制建设，地方政府根据中央的精神开始部署祁连山国家公园建设规划。倒逼式的改革确保了政策的执行力度，加大各级领导干部责任意识和担当意识，推动生态环境领域的依法治理。青海省对各级政府负责人考核实行重大生态问题“一票否决”。生态优先已经成为青海省和甘肃省的公共行政价值取向，促进环境保护成为政府的基本职能。

其二，生态文明战略部署。进入21世纪，环境可持续发展成为政府决策的考量因素之一。2007年生态文明写入党的十七大报告。2013年十八届三中全会明确指出要完善生态文明制度体系，实行最严格的保护制度，切实履行环境保护的责任和使命。同年中组部将生态文明建设纳入地方政府考核中。2015年《生态文明体制改革总体方案》指出生态文明体制改革要尊重自然、顺应自然、保护自然；保持空间均衡；发展和保护统一；绿水青山就是金山银山；山水林田湖是生命共同体[16]。2015年《甘肃省生态保护与建设规划（2014～2020年）》发布，《青海省生态文明建设促进条例》开始施行。2016年形成了《甘肃省加快推进生态文明建设实施方案》，方案中明确了甘肃省加快生态文明建设的重点任务。

其三，“一带一路”战略部署。习近平总书记在2013年提出建设“新丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的倡议（简称“一带一路”）。2017年4月《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》指出要把“一带一路”建设成绿色丝绸之路，突出生态文明理念，倡导绿色、低碳、可持续发展模式，加强多方的生态环保合作，开展绿色金融，坚持资源节约和环境友好原则，提高环境治理的能力[17]。甘肃和青海是“丝绸之路”的重要区域，借助“丝绸之路”上的高速通道，发展和完善了交通网络体系，加快祁连山国家公园生态保护规划实施和重点生态工程建设，同时加强生态建设和环境保护国际交流合作。

其四，旅游业的蓬勃发展。甘肃和青海丰富的文化遗产、独特的自然景观和多彩的民族风情，成为人们向往的旅游胜地。随着生活水平的提高，“诗和远方”的精神诉求逐步凸显，西部多元历史文化、多类自然风光、多种民俗风情成为游客们的旅游天堂。依托不同环境资源形成景区依托型、田园观光型、休闲度假养生型、古镇古村落型、民俗体验型等乡村旅游产品吸引城乡居民周末游。据甘肃省2021年统计公告显示，全年接待国内外游客2.76亿人次，比上年增长29.7%。据青海2021年统计公告显示，全年接待国内外游客3973.42万人次，比上年增长20.0%①数据来源于：（1）甘肃省统计局http://tjj．gansu．gov．cn/tjj/c109457/202203/2000738．shtml．（2）青海省统计局http://tjj．qinghai．gov．cn/tjData/yearBulletin/202203/t20220301_77336．html．。“大美青海”与“如意甘肃”携手合作，推动西部旅游的发展。

（四）威胁分析

其一，环境破坏行为屡禁不止。违法成本低、守法成本高是环境治理困难的重要原因之一。企业追求经济利益最大化，漠视其社会责任，违法开采矿产资源、违规建设水电设施等行为屡禁不止，长期存在生态环境为经济发展让路的情况。2015年因瞒报漏报，生态修复和整治进展缓慢等问题，甘肃省林业厅、张掖市政府被环境保护部联合国家林业局约谈。约谈后，环保部卫星中心进行跟踪遥感监测时，仍然发现多处工矿用地规模发生了扩大。2017年央视网曝光祁连山自然保护区环保部门的监管缺失，致使水电项目严重违反环保法规，引起社会舆论。多名甘肃官员因祁连山生态问题被问责。2020年青海木里煤田非法开采引起广泛舆论，青海省兴青工贸工程集团有限公司打着生态修复治理的名义，在祁连山南麓腹地木里矿区进行掠夺式采挖。

其二，地方政府监管不力。对经济利益的盲目追求，会使企业以身试法。中央颁布了一系列环境保护方面的规范性文件，加大自然生态环境的保护力度，但是地方政府环保意识不到位，不作为、不担当，存在管理漏洞和监管不力。2017年党中央就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报，指明祁连山区域生态环境破坏突出问题之一就是地方政府在管理过程中不作为、乱作为，监管层层失守，制度形同虚设，自然保护区管理有关规定甚至名存实亡。企业在检查中采用关停企业的做法来应付环保督察，导致祁连山保护区的监管手段不足、整改力度欠缺。

其三，园区内条件艰苦。祁连山国家公园地处高寒地带，日夜温差较大，给管护员工作带来极大困难。生态管护员定期对园区内的草地、林地、湿地、河流、野生动物栖息地进行巡逻。冬日的祁连山酷寒无比，巡山需要花费较长的时间，工作人员需要翻山越岭，徒步穿行于林海雪原维护林区安全、进行动植物资源监测等工作，而且祁连山腹地河道陡峻、水流湍急，极易发生人身意外伤害。

其四，法律制度不健全。法律制度是刚性的约束和不可触碰的高压线，国家公园的建设需要法律制度保驾护航。目前国家公园相关法律制度存在不健全、处罚偏低、守法成本高、违法成本低等问题，而且不适时宜的法律条款也未及时修订，仍然沿用几十年前的法律制度进行处罚。另外，国家公园的管理法规主要属于部门或地方立法，法律位阶低，当出现跨区域冲突时，往往出现多头管理、协调无力、合作低效的局面。

(五)SWOT矩阵分析

SWOT矩阵分析从优势、劣势、机遇和挑战方面进行要素分析及交叉矩阵分析，形成S-O策略、S-T策略、W-O策略和W-T策略（见表1）。通过SWOT矩阵分析，扬长补短、内外结合为今后祁连山国家公园的建设和发展提供方案。

表1 祁连山国家公园SWOT分析

S-O策略：利用机会，发挥优势。祁连山国家公园最大的优势就在于生态价值，S-O策略的核心就在于通过落实国家战略，多元主体参与保护好区域内的自然资源，实现资源的可持续发展和国家公园生态价值全民共享。通过建立“共建”“共享”机制实现S-O策略。

S-T策略：利用优势，应对或规避外部挑战。祁连山国家公园外部威胁在于气候条件恶劣，管理不足，法律制度不完善。S-T策略的核心就是通过健全法律制度、加大创新、鼓励公众参与将威胁最小化。通过“共建”“共治”机制实现S-T策略。

W-O策略：利用外部机遇来弥补内部劣势。祁连山国家公园管理的最大问题是解决跨区域合作的困境和资金短缺。W-O策略的核心就是明确参与主体的责任边界，规划区域范围，多渠道筹措资金，通过“共建”“共治”机制实现W-O策略。

W-T策略：减少内部劣势的同时，应对外部挑战。祁连山国家公园建设过程会出现很多新问题和新挑战，消除或规避此类风险，就要在制度保障下落实各方责任，通过沟通协调将风险最小化，通过“共治”机制实现S-T策略。

四、祁连山国家公园机制构建

党的十八届五中全会提出“构建全民共建共享的社会治理格局”，为社会治理提供了重要思路和方向指引。党的十九大报告中，进一步形成“共建共治共享”理念。共建共治共享有三重意涵:事业上的共同建设，行动上的共同治理，成果共同享有[18]。祁连山国家公园共建共治共享机制构建就是通过多元主体参与建设，通过沟通协商化解矛盾和冲突，最终实现国家公园价值的全民共享的合作治理模式。

（一）“共建”机制构建

“共建”是通过多元主体参与国家公园建设，充分发挥政府、市场、社会、个人的作用。“共建”是“共治”“共享”的基础。

1．政府主导，积极推进。

第一，明确边界，权责清晰。国家公园的建设是为了更有效地保护自然资源。祁连山国家公园内部自然资源丰富、涉及范围跨省区，有必要明确区域内自然资源分布的地理位置、空间范围、面积、类型以及数量、质量等状况。首先，根据行政区划明确祁连山国家公园在青海和甘肃的区域划分，在专业评估的基础上，完成自然资源资产统一确权登记，建立自然资源信息数据库。其次，通过明确祁连山国家公园的边界范围和管控分区界线，绘制出祁连山国家公园空间范围管控图，对管控区实施分级保护与合理利用。最后，祁连山国家公园建设遵循保护为主、全民公益性优先原则，必须打破部门和地域的限制，进行整合优化，以国家公园生态系统的视角来整合区域内各类保护地，建立统一管理机构使日常管理、综合执法、经营、监管等都能政出一门,实现区域自然资源现状“一张图”、登记“一个库”、管理“一张网”。

第二，确定目标，合理规划。规划是发展的前提，通过制定科学合理的发展规划加强对祁连山国家公园的保护和管理，平衡生态环境保护与发展的关系。一是在国家层面上出台《国家公园总体规划》明确国家公园建设的基本条件、性质、总体布局、发展方向和发展目标等。从整体上系统管理国家公园的发展，总体规划要有策略性、指导性、长期性。二是祁连山国家公园建设在试点实施过程中前期的科学考察、资源摸底、调查评估的基础上结合《国家公园总体规划》制定《祁连山国家公园总体规划》，明确祁连山国家公园的范围、面积、资源类型、保护目标等。三是将总体规划中的发展目标进行分解，制定可量化的国家公园长期目标、中期目标、短期目标，并形成与目标相配套的资源专项规划，确保祁连山国家公园试点规范有序推进。

第三，财政投入，生态补偿。国家公园建设作为一项庞大的惠民工程，需要建立以财政投入为主的多元化资金保障机制。国家公园是有公共产品属性的生态产品，要建立有偿使用、购买服务、生态补偿等生态产品价值实现机制。一是中央政府和省级政府根据事权划分出资保障国家公园的建设，地方政府拓展资金来源渠道，通过生态补偿、政府购买、税收调节等行政手段，间接实现生态产品价值。二是地方政府加强合作，与多元利益主体通过协商方式形成生态保护补偿机制的统一共识，实现成本共担、协作共治、利益共享。三是生态补偿从“输血型”走向“造血型”，通过科技扶持方式为居民创造增加收入和锻炼能力的机会，重视人力资源开发，通过发展科教文卫事业，特别是加强职业技能培训，拓宽居民的就业渠道。

2．市场参与，反哺生态。

第一，特许经营。国家公园建设是一项巨大工程，利用特许经营的方式可以弥补资金的不足。特许经营的目的是在保护性开发的前提下通过合理收益来反哺国家公园的建设，促进资源的保护。2020年《祁连山国家公园特许经营管理暂行办法》发布，明确特许经营保护生态优先兼顾民生改善和社区发展，保障国家公园的公益性。特许经营制度设计要保证以下几点：特许经营必须是在总体规划中可开发的区域进行；政企职责界定要清晰；特许经营是公益性需要；特许经营加强过程管理；建立特许经营企业淘汰和奖惩制度。

第二，生态产业。解决居民生计与生态保护的统一，需要进行产业转型，发展以绿色为主的生态产业。一是在一般控制区允许开展符合生态保护和对环境影响较小的传统农业、有机种植和养殖等生产活动，发展生态畜牧业、高原特色生物产业。二是大力发展传统手工艺产业，以文化的先天禀赋发展传统手工艺品制作。三是设置生态岗和社会服务岗，将当地居民转变为生态守护者，分享生态红利。四是在社区发展休闲农业和乡村旅游示范点，培育有市场竞争力的农村产业融合发展模式。

3．社会参与，增强动力。

第一，培育社会组织发展。社会组织成为实现国家发展战略的重要组成部分。作为现代治理体系的主体之一，社会组织获得了政治上的承认和社会公众的认可。社会组织能够把社会力量和国家整体发展紧密结合起来，增强社会组织的综合能力。社会组织参与国家公园建设，离不开政府的引导和帮助。当地政府要充分认识社会组织的重要性和关键性。一是对于环保社会组织需要降低准入门槛，简化登记程序，对符合条件的环保社会组织按照有关法律法规享受相关税收优惠政策。二是为社会组织搭建综合服务平台，为社会组织的有效运作提供活动场地和人才队伍。三是出台相关支持政策，扩大政府向社会组织购买公共服务的范围和规模，支持社会组织为国家公园提供公共服务。

第二，加强社区营造。社区营造是指政府引导、民间自发、社会组织帮扶，使社区居民自组织、自治理、自发展，共同解决社区所面对的公共议题[19]。其一，祁连山国家公园内的居民居住分布，更多的是不规则分布在国家公园内的自然村落，还有一些游牧民的冬窝子或夏季牧场的临时帐篷，可通过社区建设对分散的居住点实行相对集中居住。其二，在祁连山国家公园建设中激励公众的参与就需要培育一个良好和互信的环境，社区营造过程不仅仅是建立社区、享有资源，更是一个自我融入、自我教育的过程。其三，社区营造失败案例中有一个共同的问题就是没有培养出当地人才[20]。社区营造中社区人才、社区精英是实现社区可持续发展的重要资源，是培育当地居民的公共责任和公共情感的重要引导者，要通过社区营造形成祁连山国家公园建设的内生动力。

（二）“共治”机制构建

传统的公共行政依靠统治和权威来实现管理，治理通过互动和协商满足各方的需求，通过沟通协商使共治中各主体的利益最大化。“共治”应当充分发挥法治（强制性）、自治（民主性）、德治（引导性）、数治（技术性）的功用，实现治理能力现代化。

1．完善“法治”。

法治是国家公园建设的基石，通过相关法律法规为管理过程提供合法性依据。第一，国家公园是自然保护地类型之一，在国家层面上应制定《国家公园法》明确国家公园的所有权归属、成立国家公园的条件、建立公园的目的、规划方案的制定、管理体制、经营机制等，为建立国家公园体制提供基础保障。第二，地方性法规、规章和规范性文件，在遵循中央政策基础上因地制宜进行创新，并及时清理不合时宜的法律和规章。第三，通过立法明确国家公园的监督权，完善自然资源国家所有权制度，并结合实际出台《祁连山国家公园管理条例》，清晰明确界定不同层级政府的权力边界，通过目标责任书明晰权力清单、责任清单。第四，加强执法规范化，加大执法力度，提升执法人员的法治意识和执法水平。

2．倡导“自治”。

埃利诺·奥斯特罗姆在其著作《公共事务治理之道》中列举了公共池塘资源管理类型中，通过公民自治实现有效治理的成功案例，当地居民高度遵守规则，占用者彼此活动的监督发挥了主要作用[21]。当地居民是环境最直接的受益者和受损者。祁连山国家公园内的居民生活区呈现“大分散、小集中”的特点，基于该特点在保护中发挥自治的作用才是长期有效的方法。第一，自治的前提要具有合法性，要赋予居民环境自治中规章制定权、事务处理权、违规事件的处罚权等，自治组织要主动接受上级的领导和监督。第二，信任是自治的基础，实现自治的持续性就需要建立相互信任的关系。基层政府以公共服务的精神建立良好的干群关系。另外，发挥基层党建的引领作用，保证自治组织的正常运行。第三，强化社会监督，鼓励居民对违法违规行为进行举报，利用电视、广播、互联网等媒体，对违法违规事件进行曝光，营造自治的良好氛围。

3．培育“德治”。

法律是最低的道德，道德是最高的法律。参与公共事务是每一位公民不可或缺的意识和责任，这种责任通过公共精神内化为个人的行为准则。国家公园具有国家象征性、公益性和公共性，一个有共同奋斗目标的环境，有利于公共精神的培育，进而形成环境保护的自觉，建立志愿服务精神。第一，学校以环境教育为导向，在学校开设生态环境教育项目，从基础教育开始宣传环境保护的重要性，结合参观体验等多种形式提高学生热爱自然、保护环境的意识。第二，当地居民以文化为导向，通过“祁连山国家公园”品牌文化的渗透力、辐射力和感染力，形成环境保护的共识，增强居民的获得感、幸福感。第三,以视觉为导向，充分利用镜头，向世人呈现祁连山的生态和谐之美、自然野性之美、历史厚重之美、生命奔放之美，进一步增强全民环境意识。

4．利用“数治”。

数字治理（简称“数治”）是基于数据平台实现数据互通，解决政府部门各层级间、政企间、政社间协同困难的问题，确保管理过程低成本、高效率运作。祁连山国家公园生态类型多样、地理环境复杂，传统的监测技术无法满足国家公园的治理需要。要实现祁连山国家公园现代化治理需要充分利用大数据、云计算、人工智能等高新技术。第一，对基础设施进行智能化改造，使各地基础设施进行有效的链接和整合，建立信息采集、实时传输、数据分析处理的监测体系。第二，为管护员配备基本的视频或语音对讲设施，保证在巡护过程中实现“看得见、管得住”，联合网络设施推动环境保护的智能化、科学化。第三，祁连山国家公园在风险防范的过程中，采用地理信息技术，数据分析，对风险进行评估，快速作出风险预防决策。

（三）“共享”机制构建

“共享”理念体现中国共产党全心全意为人民服务的宗旨，具有鲜明的时代特征。国家公园的建设就是为了让全体人民共同享用生态环境带来的产品和服务。“共享”最终为了实现信息资源共享、文化共享、价值共享。

1．信息资源共享。

环境保护是增进民生福祉、惠及社会大众的公益事业，关系经济的发展和社会的和谐稳定。信息公开是建设国家治理体系、推进国家治理能力现代化的基本要求。国家公园生态环境的信息共享是民间组织、政府机构、科研机构、社会公众的基本需求。第一，推进信息共享和公开，就要建立高度透明的环境信息披露机制，在网络平台上及时公布国家公园建设信息。第二，在“互联网+”模式下加强政务公开，建立涵盖中央政府和地方政府的关于环境政策、法规、标准、条例等内容的环境法规标准数据库，确保环境保护有法可依、有法必依。第三，利用大数据技术建立并完善国家公园空气、水、生态环境质量基本状况的数据库建设，提升生态环境风险评估和防范能力。第四，建立开放安全的环境保护与生态环境信息共享网站，对企业招标、企业违规等信息进行披露，建立网上投诉平台鼓励社会公众参与监督。

2．民族文化共享。

文化是民族的根基，文化自信能使民众产生民族自豪感、国家认同感和集体归属感。国家公园是人类文明发展到一定阶段后的必然产物，它不仅仅是现实生活中的景观，更彰显出中国文化迈向世界、迈向未来的愿景。祁连山国家公园区域内有绚丽多姿的自然景观、有风情万种的人文景观，展现着卓然于世的姿态和纯粹的自然本色，蕴涵深厚的生态文化，而且多民族的聚集形成了鲜明的地域文化特色。要实现文化共享：第一，在保护的前提下开展旅游，利用媒体技术宣传祁连山国家公园，吸引游客体验高原文化，使游客通过切身体会了解自然资源保护的价值和意义。第二，借助企业平台，通过特许经营、制度化运营等生态体验和自然教育项目进行文化展示，通过签署和遵守生态体验者协议，以小团体规模开展休憩活动。第三，严格按照旅游规划线路安排欣赏公园自然景致、体验当地传统文化，通过签发游客环保行为证书促进保护意识的持续性。

3．生态价值共享。

国家公园的建设是实现美丽中国的具体实践。祁连山是西部重要的生态屏障，阻止了风沙的入侵，是珍稀野生动物的栖息地，生态价值不言而喻。保护好生态环境便是筑牢了国家生态安全屏障。生态是自然之美的体现，蕴含着生命、激情、信仰，是文明的象征，是国家强盛的符号。要实现生态价值的全民共享，首先，在允许开发的区域建立生态走廊，充分利用廊道两侧的景观，构建“自然、多彩、连通”的生态廊道，展示山水林田湖草一体生态系统，为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然、爱护自然的游憩机会。其次，在生态红线区充分利用技术手段拍摄祁连山国家公园的自然景观，珍稀动物等，借助新媒体平台展示祁连山国家公园的自然野性之美、生命奔放之美。让受众通过屏幕感受祖国山河，自豪于国家公园，成为祁连山国家公园的建设者和享受者。