海南乡村旅游公共服务体系建设①

黄 洪 黄家健 范武波 张 娟 王泽宇 王彦铮

（1 中国热带农业科学院科技信息研究所/海南省热带作物信息技术应用研究重点实验室海南海口 571101；2 中国热带农业科学院 海南海口 571101；3 海南大学林学院 海南海口 570228）

近年来，乡村建设与乡村旅游产业蓬勃发展，特别是随着《关于促进旅游业改革发展的若干意见》《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》《促进乡村旅游发展提质升级行动方案（2018-2020年）》《“十四五”文化和旅游发展规划》等一系列国家层面政策文件的出台，极大地推动了我国乡村旅游产业的发展。海南在积极推动国际旅游岛、自由贸易港建设的进程中，促进了乡村旅游产业快速发展，乡村旅游公共服务体系建设也取得较好成效，但同时也存在着乡村旅游公共服务体系不够健全、部分建设领域存在短板与薄弱环节，与人们对旅游目的地日益增长的需求还有一定差距等一系列问题，海南乡村旅游亟待构建一个符合海南发展实际、高质量、多层次、多元化的乡村旅游公共服务体系。

1 基本概念界定

乡村旅游公共服务体系有别于其他类型的公共服务体系，指关注乡村地区的旅游公共服务体系［1］。国内专家学者对旅游公共服务体系的研究主要集中在城市地区和旅游景区等，较少围绕乡村地区开展旅游公共服务体系的研究。何为乡村旅游公共服务，乡村旅游公共服务体系的内容是哪些，目前学术界暂时还没有一个特别清晰的定义。因此，对乡村旅游公共服务进行概念界定，有助于厘清海南乡村旅游公共服务的内涵，并能较好的支撑和促进海南乡村旅游公共服务体系的建设。

1.1 旅游公共服务

2006年，在中共中央提出建设服务型政府［2］的目标之后，“旅游公共服务”一词出现在人们的视野之中。杨大明［3］作为较早研究旅游公共服务的专家，认为旅游公共服务体系是旅游主管部门不以营利为目的向全社会提供的旅游类服务。此后，专家学者尝试从性质、供给侧、服务对象、内容等多个方面对旅游公共服务体系进行概念界定。李爽等［4］认为旅游公共服务在性质上是非排他性和非竞争性并存、生产性和消费性共生的一种服务，是一种由政府或其他社会组织向有共同需求的旅游者提供的服务总称；蔡礼彬等［5］从供给侧的研究角度，认为旅游公共服务具有公益性与共享性，并且是由政府主导的、多种主体共同参与的、以提供劳动形式满足全体社会成员的共同旅游需求的一种服务总称；董培海等［6］从促进区域旅游业发展的角度，认为旅游公共服务是由公共部门、社会组织等多个主体提供的、满足旅游者特定需求的、为非旅游者可共享的各种设施与服务。

1.2 乡村旅游公共服务

针对乡村旅游公共服务的研究中，张新成［7］认为乡村旅游公共服务是以乡村公共服务为基础，由政府、市场、乡村居民及第三方社会组织提供，以满足乡村居民和旅游者共享性需求为出发点，具有鲜明非排他性、非竞争性和公益性的产品和服务总称，包含旅游基础设施系统、旅游交通便捷系统、旅游信息服务系统、旅游公共环境系统等8个方面；庞笑笑［8］从精准性供给角度出发，认为乡村旅游公共服务应该包含游客需求识别、游客需求表达、旅游产品生产与旅游服务反馈4大方面；刘莹莹［9］从全域旅游的视角出发，认为乡村旅游公共服务具有公共属性，包含市场性公共服务、管理性公共服务和基础性公共服务3个方面。

1.3 海南乡村旅游公共服务体系

本文在结合相关领域专家观点和多项规划实践项目的基础上，在海南自由贸易港建设背景，认为海南乡村旅游公共服务体系是复合营利性、公益性、共享性等多种属性于一体，由政府或其他社会组织提供［10］，满足境内外旅游者、本地居民及“候鸟式人群”共同需求的一种多旅游公共设施与服务总称，主要包括旅游公共信息化服务体系、旅游公共交通服务体系、旅游公共环境服务体系、旅游公共安全服务体系、旅游基础设施服务体系、旅游行业指导服务体系、国际化旅游服务体系与旅游服务反馈体系等8个子系统。

2 海南乡村旅游及旅游公共服务体系发展概况

2.1 海南乡村旅游市场发展情况

随着“日月同辉星满天，海南处处是美景”全域旅游发展格局的推进，海南乡村旅游市场呈现良好态势（表1）。2017年，海南省接待乡村游客达951.43万人次，实现乡村旅游收入28.57亿元［11］。直至2020年初，海南乡村旅游人数与收入均保持增长状态。受疫情影响，海南乡村旅游人数与收入稍有回落，但旅游市场恢复情况较国内其他地区好，截至2021年一季度，海南省乡村旅游点接待游客313.52万人次，同比增长354%；实现收入9.73亿元，同比增长504.5%［12］。

表1 海南乡村旅游人数与旅游收入表

2.2 海南乡村旅游公共服务体系建设情况

在《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》《海南省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》等相关政策的指导下，海南省全力推进旅游公共服务体系建设，取得良好成效。

旅游公共信息化水平不断提高。随着信息产业的快速发展，海南省智慧旅游建设不断完善，发展“互联网+防灾减灾”“全域旅游监管服务”“多规合一”“不见面审批”“海南智慧医院”“椰城市民云”等12个应用系统。截止2019年10月，海南省18个市县（不含三沙市）建有86家旅游信息咨询中心、站点。为保障旅游活动的顺利进行，自2010年全面建设海南国际旅游岛以来，海南省各市县均加强了旅游标识牌的建设，并出台相关政策规范建设。

旅游环境和公共服务设施加快建设。随着厕所革命的推进，海南省乡村地区积极推进旅游厕所建设。同时，在全域旅游示范省与国际旅游消费中心的建设推动下，海南省乡村地区从整体环境、旅游餐饮环境、旅游住宿环境、旅游购物环境四大方面提升旅游环境管理服务水平，取得明显成效。

旅游安全管理制度日趋规范。海南省政府出台《海南省旅游安全管理规定》《海南省旅游突发公共事件应急预案》《旅游安全管理通则》等条例法规，处理旅游者在旅游途中可能遇见的多种突发公共事件，提供救援与帮助，切实保障旅游者的安全与健康。各市县积极响应，建立起相应的旅游安全保障机制和安全预案。

旅游交通设施体系逐渐完善。海南已形成海陆空立体化交通发展格局，海南的公路网络以环岛高速和中线高速为主骨架，贯通东西南北、辐射全岛。截止2019年，全岛公路通车总里程达3.5万km，其中，高速公路里程920 km，公路网密度为1.033 km/km2［13］。“十四五”期间，海南加快构建“丰”字型加环线高速公路网，预计全省公路通车总里程达4.2万km，其中高速公路1 500 km，交旅融合发展将更加密切［14］。已建立起复合旅游集散中心、高速服务区、旅游驿站、自驾车营地、旅游直通车、观光巴士、交通租赁站点于一体的、多样化的旅游公共交通服务体系。

旅游法规与行业标准化发展取得进展。海南先后出台《海南国际旅游岛建设发展条例》《海南经济特区旅行社管理规定》《海南经济特区导游人员管理规定》等单行法规，基本形成了“7+2”的旅游地方法规体系。目前，海南在创建全国旅游标准化示范省，海口、三亚、琼海等市县已成功创建全国旅游标准化示范城市（县）。同时，海南创新举措，在全国率先设立旅游警察，力推旅游巡回法庭。并积极开展“零负团费经营”等旅游市场专项整治活动，推行严查严打严管原则，防范旅游宰客现象，实行高压态势管理［15］。

国际化旅游服务水平提高。2018年5月1日，海南省免签国家范围扩大至59国、免签停留时间延长至30天、免签人数限制放宽至个人。针对入境游客，海南省推出入境游客移动支付服务便利化创新项目。同时，与企业合作，构建海南语言国际化体系，搭建远程翻译服务平台，提供包括旅游咨询、酒店住宿、景点参观等各种类型的翻译服务。

3 海南乡村旅游公共服务体系建设中存在的问题

3.1 部分项目落地困难

旅游公共服务体系建设与产业发展、乡村建设、土地资源整合等多个领域相关。在现行规划中，海南旅游公共服务被纳入《海南省“十四五”公共服务发展规划》中运行，因缺乏专项规划，尤其是部分体系建设项目的相关规划间衔接不足，导致旅游信息标识牌、旅游厕所、咨询中心等设施在建设中因建设用地紧张而遇阻。同时，因投入资金问题，部分陈旧的旅游公共服务设施难以提升品质，导致因设施破旧而丧失产品功能。

3.2 总体发展不均衡

海南乡村旅游点建设有企业投资建设、政府给予支持、村集体参与等多种模式建设，其旅游公共服务建设质量与投入资金成正比。海南旅游市场热度深受地理区位影响，东线市县的热度高于中部与西部市县，造就旅游公共服务水平参差不齐。近年来，随着西部海花岛、中部尖峰岭等旅游点的崛起，中部和西部地区旅游服务水平有所提高。

3.3 产品供给不充分

海南作为国内唯一的热带海岛型旅游目的地，其旅游热度深受季节影响，秋冬季的旅游热度高于春夏季，但因缺乏相关的反馈体系，造成冬季旅游公共服务水平未能很好匹配旺季旅游市场，春夏季旅游公共服务产品供给高于淡季旅游市场。同时，“候鸟”作为海南特殊的、占比较高的旅游者，针对这一客群所提供的特色服务较少，导致旅游公共服务产品未能很好满足游客需求。随着旅游产业提质增效进程的推进，在海南从“观光型岛屿”向“度假型岛屿”转变的过程中，其旅游公共服务水平建设还停留在大众化时代，缺乏高端性服务产品，经济型服务产品功能也不齐全。

3.4 便捷性有待提升

乡村旅游公共服务的便捷性，一方面体现在交通条件，海南各个市县通过“田字型、丰字形、环岛型”交通道路网相互联系，但部分乡村旅游点的道路仍有老旧破损、道路狭窄的问题，交通通畅程度较低。另一方面体现在进入景区的便捷性上，在疫情常态化背景下，老龄游客因接受现代化信息水平有限致旅游出行不便，如何增加智能化的手段，让游客更加便捷地进入景区成为关键。

4 海南乡村旅游公共服务体系发展策略

4.1 坚持“多规合一”，强化项目落地

海南乡村旅游公共服务体系建设应遵循发展实际，坚持规划先行，全面落实《海南省总体规划》和各级国土空间规划，在“多规合一”的指导、管控、约束下，以资源承载力和环境容量为基础，做好旅游公共服务体系建设与生态保护用地的衔接，将各类城乡建设和产业区块、基础设施和公共服务设施、重大项目用地等落实到一张蓝图上，充分保障旅游服务体系项目建设，提升区域旅游质量。

4.2 整体谋划，促进各子系统均衡发展

加强海南乡村旅游公共服务体系整体谋划和推动，通过对现状的梳理与发展趋势的把握，丰富旅游公共服务内涵。纵向构建旅游公共信息、旅游公共环境、旅游基础设施、旅游公共交通、旅游行业指导、国际化服务、旅游反馈等八大体系，横向搭建分类分级、空间布局、建设与服务设施、管理与运营组成的标准框架。使海南乡村旅游公共服务配套全域化、协调共建全面化、畅享畅通全程化、要素提升全系化，为海南乡村旅游市场提供精准化、个性化、人性化的公共服务。

4.3 深挖内涵，丰富产品供给

首先，结合海南特色乡村资源禀赋，深挖乡村独特的文化内涵。在搭建乡村旅游公共服务体系上，对当地资源进行全面梳理，特别是独具特色的、植根于此的民风民俗、历史故事等文化资源，挖掘提炼出具有代表性的文化元素，融合进乡村旅游服务设施上，形成相关的特色旅游产品，打造具有区域特色的沉浸式乡村旅游环境。其次，结合海南乡村旅游市场客群，利用微信公众号、点评网站、官网等媒体平台，搭建正面的评价平台，形成旅游表达系统。并利用信息技术，构建旅游反馈体系，将市场波动、游客画像、评价整改等多个信息录入，指导乡村地区旅游公共服务产品建设，实现需求端与供给端更高水平的动态平衡。

4.4 提升旅游公共服务便捷度

围绕构建海南省安全高效的现代综合交通运输体系的总体目标，以大区域交通通道为依托，推进铁路与公路的加密与升级。以客运“零距离换乘”“无缝对接”为原则，完善旅游交通接驳体系，统筹落地、途中、到点的有效衔接，加快游客导入。同时，提升旅游基础设施的现代化服务水平，加快搭建幼儿、老年人等特殊群体的入园便捷系统。

4.5 创新发展机制，高标准推动体系建设

建立准入机制，坚持“外引内联，因势利导”的原则，先大后小，先主后辅，实现外部社会资本引入与本土企业自主培育双管齐下的目标。建立退出机制，坚持“强化考核，优胜劣汰”，完善海南省旅游公共服务追责体系，收回或停止不符合要求的项目。发挥政府自身职能，通过政策支持、财政扶持等多种手段，推动乡村旅游产业发展，引导多个相关产业、企业进驻，推动乡村旅游产业与金融产业、农业产业、教育产业等进行深度融合，鼓励企业、村集体、个体户等参与到乡村旅游公共服务体系建设之中［16］。