关于加挂政府机构牌子的党委工作机关更好履行行政职能问题研究

●山东省委编办

习近平总书记在深化党和国家机构改革总结会议上强调，“这次机构改革，在党中央有关职能部门加挂了政府机构牌子，是因为这些部门承担着管理职能，需要以政府名义开展工作”“牌子怎么用，怎样履行行政管理职责，要研究清楚，有一套相应规则和程序”。为落实总书记讲话精神，山东省委编办以9个相关省直部门和济南、枣庄、烟台、潍坊、临沂、滨州6个市为调研对象开展专题研究，摸清情况、发现问题、提出建议，切实推动加挂政府机构牌子的党委工作机关更好履行行政职能。

一、机构设置及履行行政职能基本情况

（一）机构设置更加优化。省级加挂政府机构牌子的党委工作机关共有9个，分别是省委办公厅（挂省档案局牌子）、省委组织部（挂省公务员局牌子）、省委宣传部（挂省新闻出版局、省版权局、省新闻办、省电影局牌子）、省委统战部（挂省侨办牌子）、省委网信办（挂省网信办牌子）、省委外办（挂省政府外办牌子）、省委台港澳办（挂省台港澳办牌子）、省委保密办（挂省保密局牌子）、省委机要局（挂省密码局牌子），相关政府机构均不再占用机构限额；分别设有1~3个内设机构具体承担相关行政职能。市级层面，加挂政府机构牌子的党委工作机关一般在6~7个，与省级层面设置情况基本对应，均设有1~2个内设机构具体承担相关行政职能；县级层面，加挂政府机构牌子的党委工作机关基本与市级对应，均有内设机构承担行政职能，有的还设有提供相关支持保障的事业单位。

（二）党的领导统筹有力。党委工作机关加挂政府机构牌子，一般由党委工作机关副职兼任挂牌机构的主要负责人，由党委工作机关统一行使任务相近或联系紧密的行政职能，通过党委工作机关的决策程序决定相关行政职能事项，切实将相关工作纳入党的领导统筹推进。在研究决定相关行政职能事项时，根据事项分类、重要程度等，总体上能够按照相关权限和程序办理。比如，省委组织部决策公务员工作的一般事项时，报由分管部领导或常委部长审签同意后执行；决策重要事项时，经部领导审定后，通过部务会会议集体研究决定；决策特别重大事项，报送省委主要领导或者省委常委会会议研究决定。

（三）行政职能履行比较顺畅。党政机构统筹设置后，原政府机构的综合性业务交由党委工作机关综合机构承担，行政决策作出后明确某个或者部分内设机构承担具体工作，行政职能履行更加顺畅高效。比如，省委宣传部承担省级新闻出版行政职能，按程序作出相关决策部署后，由新闻三处、出版管理处、印刷发行管理处承担具体工作，对外以省新闻出版局名义落实。再如，烟台、潍坊市委统战部加挂了市民族宗教事务局牌子，行使民族宗教相关职能时，以市民族宗教事务局名义、使用“民宗发”等文号制发文件，在市政务服务中心设有综合服务业务窗口，行使行政许可和行政处罚等行政权力。

（四）监督工作有序开展。加挂政府机构牌子的党委工作机关除了接受党内监督以外，各地在这些机构接受人大监督、政府监督及社会监督方面也出台或采取了一些措施办法，尚未出现行政复议、行政诉讼。比如，枣庄市将党委工作机关承担的行政职能工作开展情况写进政府工作报告，向政府作述职报告。临沂市在《临沂市行政复议体制机制改革工作方案》中，明确市、县两级人民政府统一管辖行政复议案件，加挂牌子的政府机构可作为行政复议被申请人。

二、影响行政职能履行的主要问题

（一）对相关机构的性质定位认识模糊、界限把握不清。一是对党委工作机关加挂政府机构牌子，有的部门工作人员对部门自身功能定位、机构性质和履行的行政职能认识不够准确。二是有的部门在牌子使用上把握不准确。比如，省委统战部反映，有关部门在涉及侨务工作的公文、往来函电有时用“省委统战部”，有时用“省委统战部（省侨办）”，有时用“省侨办”。三是党务职责与行政职能界限不明晰。比如，公务员管理、新闻发布、保密管理等行政职能，长期以来与党委工作机关的职责融合较深，实际工作中界限不清晰。

（二）行政职能事项决策执行规则不明确、程序不规范。一是决策程序缺少明确的规范。总体上，党委工作机关决策行政管理事项时，能够根据事项分类、重要程度等，按照不同权限和程序办理，但是这种决策程序一般内部掌握，缺少明确文件予以规范。二是执行中存在重党委职能、轻行政职能的倾向。不少部门习惯于自身是党委工作机关，履行行政职能时仍按照习惯以党委工作机关名义开展工作。三是内部职能运行流程不够完善。党委工作机关承担行政管理职能，一般是通过综合设置相关业务机构来实施，相关运行规则和流程不清晰。

（三）人大、政府内部及社会等方面监督制度机制不健全。一是开展监督、接受监督的工作机制不完善。有的地方没有履行挂牌机构负责人由同级政府任免的程序，同级人大尚未建立起有效的监督工作机制，也没有完善的履职情况报告机制。二是自觉接受监督的意识不强。比如某市委编办反映，市委组织部（市公务员局）、市委宣传部（市新闻办）等行使行政职能时大多以党委工作机关名义进行，较少按程序向人大、政府汇报履职情况并接受监督。三是对党委工作机关承担行政职能时如何以加挂牌子的政府机构名义承担法律责任，认识不清晰、落实不到位。比如，有的地方未将在党委工作机关加挂牌子的政府机构纳入行政复议案件被申请人目录；有的虽然纳入，但机构改革以来未处理过此类案件，社会知晓度偏低。

（四）履行行政职能相关人员力量比较薄弱。

一是党委工作机关加挂政府机构牌子后，对原有和划转的人员力量进行了整合优化，相关业务机构及人员力量与承担的工作任务不相适应。二是在领导力量方面，限于领导职数数量规定，多数党委工作机关只核定1名挂牌政府机构主要负责人且一般由工作机关领导班子副职兼任，相关内设机构领导力量也配备不一，对有关事项的决策和执行落实带来一定影响。

三、推动更好履行行政职能的建议

（一）准确把握有关机构的性质定位。机构是职能的载体。行政机关即各级人民政府，是根据国家宪法和有关组织法设立的，代表国家依法行使行政权，组织和管理国家行政事务，执行权力机关制定的法律和决定。党委工作机关加挂政府机构牌子，是根据法律法规规定承担相关行政职能，增加一个或多个名称便于开展工作。在党委工作机关加挂牌子的政府机构，已列入国务院和地方人民政府机构序列，是各级人民政府的组成部分；虽然设置形式不同于其他单独设置的政府工作机构，但在履行行政职能方面处于同等地位。加挂政府机构牌子的党委工作机关，根据法律法规等规定履行相关行政职能时，应当以加挂牌子的政府机构名义开展工作。

（二）进一步规范决策执行程序。加挂政府机构牌子的党委工作机关，要坚持加强领导、规范有序、务实高效的原则，完善履行行政职能的规则程序，规范内部运行，推动决策执行有序开展。一是健全议事规则。既可单独制定加挂牌子政府机构工作规则，也可纳入党委工作机关议事规则一并明确。研究决策重大事项时，应按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的要求，由领导班子集体研究决定；需提交上级党委或政府研究的事项，应按照上级党委或政府有关议事规定执行。二是优化工作机制。提高内部运行效能，对于一般行政管理事项，有关党委工作机关可授权挂牌机构主要负责人承担相关权责，由其审签文件、作出决定。细化承担行政管理职能的业务机构职责，明确岗位任务和工作流程，完善相关配合机制，拧紧责任链条。三是依法规范运行。加挂政府机构牌子的党委工作机关行使法律法规明确由政府机构承担的行政许可、行政处罚等行政权力事项，应以加挂牌子的政府机构名义健全完善权责清单、行政许可事项清单、政务服务事项基本目录等，推进简政放权、放管结合、优化服务，优化工作流程，提高工作效能。

（三）进一步完善监督工作措施。一是加强人大监督和政府内部监督。同级人大、政府应当通过听取工作报告、开展执法检查、专题询问等方式，加强对加挂政府机构牌子的党委工作机关履行行政职能情况的监督。有关党委工作机关要以加挂牌子的政府机构名义，以适当方式向同级政府报告工作，主动接受人大相关工作监督。二是依法开展政府信息公开。有关党委工作机关以加挂牌子的政府机构名义履行法定行政职能过程中形成的信息，适用《中华人民共和国政府信息公开条例》，其他信息适用《中国共产党党务公开条例（试行）》。要严格落实《中华人民共和国政府信息公开条例》等规章制度，依法履行政府信息公开职能，推进行政执行、管理、服务和结果公开。三是依法承担法律责任。加挂政府机构牌子的党委工作机关依法履行行政职能，应承担所涉法律法规的宣传、实施、执行情况的监督检查等职责，提高法治思维、法治素养以及依法办事的能力。对于公民、法人或其他组织提出的行政复议申请、行政诉讼等诉求，应当按照《行政复议法》《行政诉讼法》等法律规定，以加挂牌子的政府机构名义履行行政复议答复、行政应诉等法律责任。

（四）进一步配强相关人员力量。一是统筹做好党委工作机关加挂政府机构牌子有关领导干部的任免工作，在党委工作机关领导干部任免的同时，依法做好政府机构负责人的任免。二是加挂政府机构牌子的党委工作机关要在现有编制总量内，保障履行行政职能所需工作力量；县级要根据实际加强相关工作人员力量配备。三是加强行政执法能力建设，全面落实行政执法“三项制度”，努力减少执法过程中出现的适用法律错误、违反法定程序等行为，切实提高执法能力和水平。