新发展阶段推进体育社会组织治理现代化研究

陈丛刊，杜雨生

(西南财经大学 体育与经济管理研究中心，四川 成都 611130)

新发展阶段是我国社会主义发展进程中的重要阶段，是我国由体育大国迈向体育强国的黄金阶段，也是推进体育治理体系和治理能力现代化的关键阶段。在这个阶段中，全面实现体育事业高质量发展，体育社会组织扮演着更为重要的角色。当前，不断加强体育社会组织治理力度，提升体育社会组织治理效能，已成为体育治理和社会组织治理领域高度关注的议题。面对新时代新征程新使命，体育社会组织在体育事业改革发展中的作用愈发彰显，体育社会组织治理如何更好适应社会主义现代化建设需要，更好服务于构建更高水平的全民健身公共服务体系，满足人民日益增长的美好生活的体育需要，进而形成多元共治新格局，既是体育社会组织治理学术研究中的重要理论问题，也是体育社会组织治理实务界密切关注的重大实践议题。

1 体育社会组织治理现代化的价值意蕴

实现治理现代化是治理方式不断演进的必然结果。体育社会组织治理现代化是新发展阶段持续推进体育治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是综合考虑体育事业内外发展条件和战略趋势，对体育事业发展规律的深刻把握，在建设健康中国和体育强国进程中具有举足轻重的作用。

1.1 体育社会组织治理现代化是筑牢体育治理现代化根基的重要一环

正确认识体育社会组织发展所处的历史方位，是体育社会组织发展、改革、治理不断取得成效的重要经验。新发展阶段推进体育社会组织治理现代化是深化体育体制机制改革、提高体育治理效能的关键一招，其战略意蕴在于夯实体育治理现代化基础，有效满足人民群众日益增长的美好生活的体育需要。体育治理现代化是全民健身、竞技体育、体育产业、体育对外交流与合作、体育文化等领域治理水平和治理能力的全面现代化，体育社会组织在体育事业发展中扮演着不可或缺的重要角色。据统计，截至2018年底，我国各类体育社会组织数量已达53 750个，网络体育组织达到80余万个，年均增长率近10%，广泛分布在体育事业发展的各个领域，成为体育事业发展的四梁八柱[1]。加快实现体育社会组织治理现代化，破解全民健身公共服务不均衡问题，提升人民群众体质健康水平，解决我国体育发展中“大”而不“强”的难题，对于开创体育工作新局面，推进体育治理现代化具有重大意义。

1.2 体育社会组织治理现代化是推动体育事业高质量发展的必然要求

随着新时代我国体育发展方式逐步实现由片面追求数量的粗放型发展向以质量为中心的精细化发展转型，作为体育事业发展重要支撑的体育社会组织，需要将目光更多投向和关注自身的高质量发展。面对社会主要矛盾的深刻变化，高质量的体育发展呼唤高质量的体育体制机制改革，通过厚植竞技体育群众基础，疫情防控常态下促进体育产业平稳持续发展，实现中华优秀传统体育文化创新性发展、创造性转化，促进冬奥遗产综合利用等，最大限度释放体育发展潜能。体育社会组织是连接政府和人民群众的“桥梁”和“纽带”，能够围绕体育工作的中心任务，承接政府转移的部分体育职能，举办丰富多样的各类体育赛事活动，为人民群众提供最优化的体育服务，全面推进体育领域各项事业发展。推进体育社会组织治理现代化，有效破除体育事业发展社会化不足的难题，有效应对新发展阶段体育事业发展的新问题新挑战新机遇，既是创新体育治理的大势所趋，也是推动体育事业高质量发展的内在要求[2]。

1.3 体育社会组织治理现代化是建设健康中国和体育强国的战略选择

健康中国2030战略和2035年建成社会主义体育强国的战略目标，为加快推进体育社会组织治理现代化描绘了蓝图。“体育是提高人民健康水平的重要手段”[3]，没有全民健身，就没有全民健康。体育社会组织是生发于民、壮大于民、服务于民的群众性体育组织，具有贴近群众、贴近生活的显著优势。将群众身边的体育社会组织发展好、维护好、治理好，能够有效促进群众参与健身活动，优化全民健身格局，推动实现全民健身与全民健康深度融合，为实现健康中国战略奠定基础[4]。在此基础上，《体育强国建设纲要》将体育社会组织建设工程作为9项重大工程之一，提出丰富全国性体育社会组织、各级体育总会和全民健身组织网络，充分体现了体育社会组织发展在建设体育强国中的重要地位。实现体育社会组织治理现代化是保障人民健康权益和满足体育强国战略要求的必然选择，通过更高质量、更有效率、更加公平的治理，把不断满足人民日益增长的体育需要作为组织治理现代化的根本目的，回答好体育社会组织发展中最直接、最现实、最根本的问题[5]。

2 体育社会组织治理现代化面临的现实困境

体育社会组织治理方式的演进方向是由“管”向“治”转变，进而实现“系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”[6]。在党的十九届四中全会提出的推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求中，明确指出要“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”[7]，深刻揭示了治理的新时代特征，也对实现治理现代化提出了具体要求。目前，体育社会组织治理在上述4个方面尚显不足，总体上制约了体育社会组织治理现代化的发展进程。

2.1 系统治理不全面：体育社会组织治理主体分散

体育社会组织系统治理强调治理主体的系统性，需要整合党的领导体系、政府管理体系和社会协同体系，形成多主体、多层次的体育社会组织治理体系。“谁来治理、治理什么、如何治理”成为体育社会组织治理中亟需解决的重要问题。当前，体育社会组织治理主客体之间仍存在机械的“施治”与“被治”关系，政府部门的过度干预成为掣肘体育社会组织整体治理效能的主要原因。例如，中国足球协会第十一届执委会35名成员中，民间人士不足半数，民主选举程序有待健全[8]。此外，治理主体权责边界模糊易导致政府、社会、市场在治理过程中出现“缺位”“越位”“不作为”“乱作为”等现象。长期过分依赖政府实施的“动员式刚性治理”，弱化了政府、社会、市场和人民群众共同在场的治理情景，政府的“相对主导”与其他主体的“限制性参与”成为体育社会组织系统化治理的现实阻碍。体育社会组织中的体育社团、体育基金会、体育类民办非企业单位等不同类型的组织与治理主体之间系统联动和协商磨合的自主性均较低[9]。

2.2 依法治理不健全：体育社会组织治理法令不彰

体育社会组织依法治理突出治理方式的法治性，即在制度和法律的轨道上推动体育社会组织治理改革，破除束缚组织发展的法制性障碍，推动体育社会组织治理驶入规范化轨道。在此方面，关于体育社会组织治理的专门法规和配套政策数量不多，法律机制尚不完善，内容较为分散，系统性、规范性、权威性不强，一定程度上阻碍了体育社会组织治理现代化的实现进程。宏观层面，与体育社会组织治理相关的法律层级较低，仅有《体育类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法》《全国体育社会团体管理暂行办法》等临时性行政法规，缺少《社会组织法》作为专门法整体规范体育社会组织发展。新修订的《中华人民共和国体育法》对体育组织进行了专章规定，但针对体育社会组织治理中的年检、信息公开、资金使用等具体工作，还需进一步细化和完善。微观方面，一些地方性行政法规、部门规章对地方体育社会组织的活动范围和组织任务做了详细规定，但对于不同类型的体育社会组织的区分度仍然不足，针对性不强。尤其是基层体育社会组织的类型较多、人员复杂，需要分门别类制定相应规章制度，这也是多地体育社会组织治理中出现各类弊病的根源所在。

2.3 综合治理不彻底：体育社会组织治理手段单一

体育社会组织综合治理凸显治理手段的综合性，着力建设各项法律、制度、体制、机制协调完备、刚柔并济的治理体系，规范体育社会组织行为，调节多元主体利益关系。目前，体育社会组织治理在“双重管理体制”下运用刚性柔性、法纪道德、新兴传统等手段不够丰富，内部治理结构不合理，这也是社会组织治理中的“通病”[10]。总体而言，随着体育体制机制改革的不断深入，体育社会组织发展中所涉及的领域不断扩大，日益增加的治理事务本应获得更加充分的人力、物力和财力支持，但在实际中却更多地表现为责任下沉，而权力资源未能落地，使其在目标责任制的裹挟下失去了治理弹性，加剧了体育社会组织治理手段的单一化。有研究认为，参与政府购买公共体育服务的多为自上而下成立的内生性体育社会组织，在资源获取上过于依赖政府，缺乏治理方式的多样性[11]。调查显示，广州地区93.8%的法定体育社会组织生存和发展均依赖政府拨款[12]，体育社会组织治理尚缺乏一套自身成熟的概念话语，组织治理手段不够多元，行政化色彩依然较为浓厚。再者，区块链、人工智能、新媒体等在体育社会组织治理中的引入和运用还不成熟，新兴治理手段介入的滞后，也在很大程度上影响了组织治理现代化的进程。

2.4 源头治理不到位：体育社会组织治理效能不足

体育社会组织源头治理主张治理重心的溯源性，在治标的同时将重点放在治本上，从源头上革除体育社会组织治理积弊。有学者指出，从源头防范和化解体育社会组织发展过程中的矛盾是实现组织治理现代化的必然要求[13]。合理设立体育社会组织组建和成立的门槛，科学把握“入口关”是组织有效治理的第一步。体育社会组织发展中出现的种种问题表明，在组织登记注册或备案时的信息填报和审查存在大量不科学、不完备的情况，过于简单和繁琐均不利于组织后期开展工作。本研究在调研中发现，此类现象在一些基层体育社会组织登记注册时尤为常见。此外，体育社会组织内部信息不够公开透明，从根本上也不利于提升组织治理能力。截至2020年3月，我国已公布透明指数的体育基金会有43家，其平均得分仅为59.99[14]。体育社会组织治理中普遍存在的源头治理意识薄弱、路径依赖本末倒置，治理过程中重事后处置、轻事前防患，缺少“主动发现问题”的自觉意识等，都在不同程度上影响了体育社会组织治理现代化的实现程度。

3 新发展阶段推进体育社会组织治理现代化的基本要求

治理现代化是对传统治理方式的创新发展。把握体育社会组织治理现代化要结合客观实际，对治理方式、治理理念等要素实现革新。新发展阶段推进体育社会组织治理现代化，既要从历史语境总结体育社会组织治理的基本规律，弘扬成熟的治理经验，也要破除传统治理实践中不合时宜的成分，进而深刻体现体育社会组织治理现代化的特征和要求。

3.1 在治理主体向多元转变中把握系统性

体育社会组织治理与传统管理的本质区别在于治理中心由政府单一主体向政府、社会、市场、人民群众等多元主体转变，在转变过程中把握多元治理主体之间的系统性是体育社会组织治理现代化的必然要求。构建体育社会组织治理现代化格局不是机械地搭建去中心化、多中心化的平面治理网络，而是构建以党领导下的政府部门为治理主体，社会、市场与人民群众等多元主体协同参与的立体化治理体系[15]。在中国共产党“总揽全局、协调各方”领导体系的作用下，增强体育社会组织各治理主体之间的系统性，将多元主体的利益诉求与治理现代化目标指向有机整合，形成体育社会组织治理共同体，提高治理集体行动能力[16]。提升体育社会组织治理体系的系统性需要秉持以人民为中心的价值理念，突出“人人有责、人人尽责、人人享有”，在体育社会组织治理中实现全过程民主，保障体育社会组织治理的决策、执行、监督等各环节之间形成系统化行动链条，确保人民群众公平全面享有体育社会组织治理的全部成果。

3.2 在治理维度向互动转变中体现协同性

体育社会组织治理现代化应注重破除传统单向度管理裹挟的浓厚行政命令式的色彩，强调在联通互动中彰显治理的协作性。从治理主体和治理机制的角度出发，体现协同性的治理维度关注的是多元治理主体应该达到一种什么样的合作状态以及怎样进行合作，突出的是各主体和要素之间的联结过程和行动逻辑。多元治理主体协同治理能力的提升，重点在于构建一种活力与秩序并重的合作型治理体系，完善条块融合、条条协同、政社互动机制，打造一个信息互通、资源共享、行为联动的体育社会组织治理样态。通过发挥党建的政治优势，建立起横向到边、纵向到底的体育社会组织结构网络，形成多元治理主体的联结和聚合关系，有机整合各种力量和资源。治理主体通过不断地互动与合作，推动彼此权责利的相互形塑和建构，解决体育社会组织发展中的多重议题。在持续互构的进程中形成一种有效的协商治理机制，进一步培育和激发体育社会组织的公共责任，为人民群众提供专业化、多样化、个性化的公共体育服务。

3.3 在治理本质向分权转变中彰显合理性

“集权—分权”逻辑在整体上影响着体育社会组织治理的方向，推进体育社会组织治理现代化的另一个关键点在于通过分权化改革实现政府角色的重构[17]。应该看到，由集权向分权转变是贯穿体育改革的一条主线，对市场让权、对体育社会组织放权、对社会确权，形成政府、市场、社会权责边界逐渐清晰的治理体系是体育改革的目标所在。体育体制机制改革极大激活了体育社会组织发展的活力和生产力。进入新发展阶段，体育社会组织治理体系的构建不仅要权责完备、环节完整，还要科学规范、有序高效，既要“全”更要“优”，实现各主体全过程的有序参与。通过坚持权责一致原则，完善和落实治理过程中的责任制度和考核制度，促进体育社会组织治理资源整合、力量融合、功能聚合、手段综合，增加体育社会组织治理体系的公共性。以社会公共责任为首要价值，对体育社会组织治理权责进行合理分配，形成一套各归其位、各尽其责的治理链条[18]。推动体育社会组织治理重心下移、力量下沉、资源下投，增强多元治理主体政策执行与创新能力，有效降低和节约体育社会组织的治理成本。

3.4 在治理理念向现代转变中突出创新性

加快推进体育社会组织治理现代化变革，需要进一步转变治理理念，将新发展理念贯彻治理实践全过程。新发展理念是一个系统的理论体系，集中回答了发展目的、动力、方式、路径等一系列问题[19]。通过坚持创新治理理念，有序推进体育社会组织治理数字化转型。运用量子计算、人工智能、区块链等信息技术，为组织治理要素提供数据、算法和算力支撑，推进组织治理透明化、扁平化、智能化创新发展。通过坚持协调治理理念，加快推进体育社会组织治理共同体建设，明确多元治理主体的职责权限，完善合作治理机制，整合不同主体的利益诉求。通过坚持绿色治理理念，有效提高体育社会组织治理质量。利用好山水林田湖草沙，在体育社会组织治理中实现生态保护先行，发挥体育社会组织在开展体育活动中的绿色环保优势。坚持开放治理理念，持续推进体育社会组织社会化改革，将组织治理置于新发展格局中全面考量，加快体育社会组织对外交流，推动组织治理数据的开放共享，以精准化满足人民群众体育需求为目标，不断拓宽治理参与渠道。坚持共享治理理念，增强体育社会组织发展动力。围绕体育社会组织治理为了人民、依靠人民、成果由人民共享，作出更加优化、更为有效的治理制度机制安排，不断完善共建共治共享的体育社会组织治理格局。

3.5 在治理方式向法治转变中凸显综合性

在体育社会组织治理方式向民主化、法治化转变过程中，注重构建刚柔相济的治理机制，形成政治、自治、德治、法治、智治相互支撑的“五治融合”现代化治理路径。其中，以政治为引领，筑牢组织治理基础。充分发挥党的组织优势，实现党建引领体育社会组织治理现代化。构建覆盖全域的网格体系，提升乡镇体育社会组织党组织的覆盖率。以自治为核心，释放组织治理活力。在赋予体育社会组织自由裁量权和自主行为能力的同时，需要不断完善准入机制和监管机制，制定符合实地发展条件的体育社会组织行为规范。以德治为补充，激发组织治理动力。德治是平衡治理秩序与治理活力的重要纽带，与法治一同构成内外双重约束机制。积极引导组织形成崇俭向善的良好道德规范，激发体育社会组织思发展、谋发展的内生动力。以法治为保障，提高组织治理水平。法治是体育社会组织治理的基本方式，强化法治权威和良法善治，是体育社会组织治理体系现代化构建的首要保障，也是提高治理体系运行力、执行力的重要条件。以智治为支撑，提高组织治理效能。利用新一代信息技术搭建智能化治理平台，针对不同类型、不同层级体育社会组织之间的差异性，提供个性化、先进型治理方案。

4 新发展阶段推进体育社会组织治理现代化的行动路径

进入新发展阶段，在梳理总结体育社会组织治理现代化面临困境的基础上，结合体育社会组织治理现代化的基本要求，要加快从党的建设、人民利益、法规政策、多元主体、科技赋能等领域全面着力，积极探索体育社会组织治理能力现代化的行动方案。

4.1 坚持党建领航，充分彰显党组织的政治导向作用

加强党的全面领导是推进体育社会组织治理现代化的根本所在。发挥党在体育社会组织治理中总揽全局、协调各方的领导作用，切实将党建的政治优势、组织优势转化为治理效能[20]。第一，坚持党组织的政治引领作用，将中国式现代化道路贯穿体育社会组织治理全过程。道路问题是关系党的事业兴衰成败第一位的问题[21]，道路问题也是关系体育社会组织治理现代化的根本问题。要强化党组织在体育社会组织中的政治引领作用，确保体育社会组织治理始终沿着中国式现代化道路指引的方向前进[22]。第二，提升体育社会组织党建活力，以区域化党建方式构建结构化治理网络。目前，全国县及以上地区体育总会平均覆盖率达到72%[23]。要在进一步扩大覆盖率的同时建立健全党建组织体系，将党建的具体工作融入体育社会组织开展的各类活动中，通过举办丰富多样的群众性体育活动，提升体育社会组织治理的党建质量。第三，通过党建聚合治理资源，探索“党领共治”[24]的体育社会组织治理模式。以党建汇民心、聚资源，动员各方力量参与组织治理实践，发挥组织中党员干部的先锋模范带头作用，探索一核多元的体育社会组织治理新方式。

4.2 坚持人民至上，促进体育社会组织紧紧联结民心

尊重人民主体地位，坚持人民至上是体育社会组织治理现代化的价值指向。始终坚持以人民为中心的治理思想，既是体育社会组织治理现代化的内在要求，也是评判组织治理成效的基本标准。第一，“一切为了人民”是体育社会组织治理现代化的价值追求。要以构建更高水平的全民健身公共服务体系为总体要求，完善人民群众体育需求实时反馈与精准感知机制，提供更高质量的个性化、精准化全民健身公共服务，不断提升人民群众的体育福祉。第二，“一切依靠人民”是体育社会组织治理现代化的价值动力。人民群众是体育社会组织治理现代化的重要主体和力量源泉。要以加强党建为龙头，提供高效的体育社会组织治理参与平台，真正把人民的积极性、主动性、创造性充分调动起来，实现体育社会组织治理“问计于民”。第三，“一切成果由人民共享”是体育社会组织治理现代化的目标使命。体育社会组织治理现代化的全部实践成果，都是以人民期待、人民满意为首要标准。要着力补齐体育社会组织发展中的短板和弱项，让体育社会组织发展成果广泛惠及城镇农村，覆盖老弱病残等不同人群，让人民群众在共建共治共享的体育社会组织治理格局中不断增强获得感、幸福感、安全感。

4.3 坚持法治保障，深化体育社会组织制度体系建设

法治是体育社会组织治理的基本方式和推进组织治理现代化的重要保障，新发展阶段要以习近平法治思想为根本遵循，从法治方式、法治思维等方面建设“科学立法、严格执法、全民守法”的体育社会组织治理新格局。第一，科学立法是体育社会组织法治建设的首要前提。良法是善治之前提，科学立法旨在解决体育社会组织立法从“有没有”向“好不好”转变的问题。以《中华人民共和国体育法》修订为契机，自上而下健全完善体育社会组织相关政策法律法规体系。坚持程序正义原则，恪守立法为民理念，回应人民关切的体育问题和人民不断增长的健身诉求。第二，严格执法是体育社会组织法治建设的关键环节。严格执法强调政府权责法定，旨在从职能、权限、程序、责任等方面保证依法行政[25]。要将体育行政部门的行政管制权力严格限定在法律规定范围内，在多元主体协同共治中严格执行法律法规，为实现体育社会组织治理能力现代化提供法治保障[18]。第三，全民守法是体育社会组织法治建设的关键环节。要在全社会、全人群培育形成牢固的法治思维、法治理念和法治习惯，引导人民群众在参与体育社会组织治理中以法律为准绳，让多元治理主体认同、信服、奉行法律，使得法治理念久久深入人心。

4.4 坚持多元共治，构建体育社会组织协同治理机制

着力提高体育社会组织治理的协同性和系统性，弥合治理缝隙，补齐治理短板，不断完善共建共治共享的体育社会组织治理机制。第一，“共建”是体育社会组织治理现代化的基础，引导多元主体共同参与体育社会组织治理体系建设。坚持开放理念，不断完善多元主体联席会议制度，健全诉求表达机制，吸纳更多相关利益主体参与体育社会组织治理，构建各就其位、各显其能的协同联动治理网络[26]。通过党委领导推动形成多元结构化治理网络，在各主体及其性质之间构建一个相互协调、相互形塑的体育社会组织治理责任链条，建立政府、市场、社会、公众等主体与体育社会组织互构共变的基本形态[27]。第二，“共治”是体育社会组织治理的关键，鼓励多元主体共同有效参与治理，打造体育社会组织治理共同体。体育社会组织治理责任在政府、活力在社会、潜力在市场、动力在群众。要进一步优化政府购买体育社会组织服务的制度体系，创新社会力量和市场主体参与体育社会组织治理体制机制，充分调动群众参与治理的积极性、主动性和创造性，画好体育社会组织共治同心圆。第三，“共享”是体育社会组织治理的目标，促使人人享有体育社会组织治理成果。体育社会组织治理的最终目标在于增进人民群众的体育福祉，保障人民群众享有平等体育权益。体育社会组织治理要特别重视公共体育服务供给均等化，缩小城乡间、区域间、人群间全民健身公共服务水平的差距，下大气力解决发展不平衡不充分问题，全力满足人民群众多元体育需求。

4.5 坚持科技赋能，打造体育社会组织智慧治理平台

科学技术是人类社会物质和精神文明演进的重要推动力[28]。进入新发展阶段，要构建面向体育社会组织治理现代化的数字化、智慧化治理平台，运用云计算、大数据、人工智能、区块链等信息技术赋权增能体育社会组织治理实践，以科技手段提升治理效能，充分释放技术红利破解治理难题。第一，运用区块链技术建立体育社会组织主体间网络关系，实现治理主体数据信息互联互通。拓展治理边界，增加治理透明度。运用大数据、新媒体等提升科学决策能力、组织监管能力、风险预测能力，将治理重心不断前移，实现源头治理。通过人工智能和云计算优化组织准入和监管机制，提高登记、备案效率，夯实体育社会组织合法性基础[29]。围绕人民群众健身需求，搭建“硬设施”更到位、“软环境”更成熟的体育社会组织区块链技术治理平台，不断提升体育社会组织治理科学化水平。第二，将打造体育社会组织智慧治理平台作为持续推进的系统工程，加快与技术治理配套的理念、制度、资金等要素的整体性创新突破，以治理理念、治理制度、治理思维数字化转型优化体育社会组织智慧治理方式，将信息技术融入体育社会组织治理实践中，为体育社会组织治理现代化贡献先进的技术力量。

5 结 语

体育社会组织治理现代化是实现体育社会组织高质量发展的必经之途，也是建成社会主义现代化体育强国、实现体育治理现代化的必由之路。新发展阶段赋予了新的发展基础、新的发展任务、新的发展环境，也为体育社会组织治理带来了新的发展挑战、新的发展难度。现代化建设的要求更高、程度更高、标准更高，体育社会组织发展处于大有可为的重要战略机遇期。坚持党的领导、坚持人民至上、坚持法治保障、坚持多元共治、坚持科技赋能，是不断推进体育社会组织治理现代化的“根本密钥”。集中精力办好体育社会组织治理现代化的事情，也就办好了体育事业高质量发展的事情，为办好国家繁荣富强、人民健康幸福、社会和谐稳定的大事要事提供坚实之基。