挂牌督办与安全生产治理：基于“压力—回应”框架的实证研究

唐 雲 王 英 李瑞昌

[提要]挂牌督办是我国督查体制下的重要政策工具，已普遍运用到各地方的安全生产治理实践。本文建构“压力—回应”的分析框架，基于省级面板数据，探讨挂牌督办对地方安全生产治理效果的影响，并揭示挂牌督办下不同的压力类型如何驱动地方政府差异化的回应策略。研究发现，挂牌督办能够显著提升地方安全生产的治理效果，并塑造出不同的压力类型，进而影响地方回应策略。具体而言，政治压力均会驱动地方政府采取对上负责(“一刀切”)与向下服务(“切一刀”)的回应策略，而社会压力仅促使地方政府采取向下服务的回应策略。基于压力类型和回应取向的综合分析，可将地方回应挂牌督办的差异化策略划分为应付型回应、履职型回应、治理型回应以及不回应四种类型。本文结合江苏响水“3·21”爆炸事故，梳理挂牌督办下地方如何围绕差异化的目标取向而进行回应策略的组合和拼接，据此提出相应的政策建议。

一、问题的提出

安全生产是人民美好生活的基本需求，也是实现高质量发展的必要条件。但重特大安全生产事故的高发频发态势，对转型期我国国家治理带来了重大挑战。为此，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》特别提出，要加强安全生产监测执法和监管监察执法，实行重大隐患治理逐级挂牌督办和整改效果评价。为有效遏制各行业领域重特大安全生产事故，近年来我国相继出台了有关安全生产的系列制度，以督查地方政府及企业的安全生产行为。其中，挂牌督办制度是国务院安全生产委员会于2010年出台的重要制度。截止2020年底，国家应急管理部已对450起重大生产安全事故进行挂牌督办。同时，挂牌督办业已广泛运用到环保、治安、腐败等各个领域，成为发挥中央督查职能的战略利器。

挂牌督办落实到地方实践层面上，尤其是当地方政府被通知挂牌督办后，具有强烈的“摘牌”①动机。在申请“摘牌”的过程中，地方政府围绕尽快处置挂牌督办事项为目标，往往采取两种截然不同的策略：一方面，当地方政府被挂牌督办后，无论当地企业是否存在违法行为，都采取“一律关停”“先停再说”等“一刀切”方式，以单一的安全生产执法方式迅速实现督办下的短时达标治理绩效。这体现在一旦发生重特大事故，便要求该地区涉及产业停产整顿。整顿的范围视事故的严重程度而定，小到一个县、大到整个省市。如江苏省“3·21”响水化工厂爆炸事故发生后，盐城市决定关闭响水化工园区。同时江苏省明确提出2022年化工企业数量降至1000家；[1]另一方面，当地方政府被挂牌督办后，针对重点行业、局部区域及特定企业进行“切一刀”的整改，即停产整顿特定地区和企业，并通过强化制定安全生产操作规程、安全生产教育和培训计划、加大安全生产投入保障等积极服务措施，避免处置措施简单化，将“一刀切”的运动式治理转为“切一刀”精准治理。从源头上督查和解决安全生产事故中暴露出的问题，同时维护守法企业的正当权益。如山东省应急管理厅发布《严禁安全生产执法“一刀切”九条措施》，明确要求不得采用“一家企业发生事故、同类其他企业停产整改”的简单化处理方式。[2]由此，挂牌督办如何影响安全生产治理效果？在面对来自上级政府挂牌督办的压力时，地方政府以何种策略回应，是对上负责的被动应对，抑或是向下服务的主动作为？不同的压力类型是否会形塑出差异化回应策略？对于上述问题的研究，不仅可以评估挂牌督办制度在安全生产领域的治理成效，而且有助于改进和反思安全生产治理实践，尤其是从地方政府的回应机制优化挂牌督办这一顶层设计。

既有研究主要关注到督办督查在环保领域的实践和成效，[3][4][5]而对安全生产领域的挂牌督办制度研究较少。然而，安全生产与环保领域均关系到人类生存发展和社会和谐稳定的重大问题，对安全生产中的挂牌督办制度也应予以更多的关注。基于此，本研究利用我国31省2000-2018年平衡面板数据，分析挂牌督办对安全生产治理效果的影响，并基于“压力—回应”框架探究地方政府的差异化回应策略及其驱动逻辑。

二、政策背景

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对安全生产工作高度重视，为应对“百年未有之大变局”，提出“人民至上、生命至上”的重要论述，表明了安全发展的终极价值依归。挂牌督办就是在此理念下的制度载体与工具呈现，当然对于挂牌督办的考察，应从我国特色的行政体制下督查的制度演化出发。③督查是针对特定事项，由上级领导机关授权组成专门的工作组，对下级部门开展宣传、督促、检查和纠偏等工作。[6]近年来，督查体制呈现由“督企”向“督政”转变态势，从监督执法只“瞄准企业”到“监企督政，督政为先”，实现由单纯“督企”向综合“督政”的转变，督企督政两者并重。在“督企”时期，重点检查、督促企业遵守相关政策法规、改正违法行为。但因地方保护主义、执法权限缺失、职能交叉等问题致使中央“督企”在具体落实过程中问题层出，收效甚微。故而，中央政府由“督企”向“督政”开始转变以寻求制度突破。督政聚焦于对地方党政履职情况的监督，如生态环境部、应急管理部依据法律法规直接对地方各级政府职能部门履职情况全面督查。挂牌督办作为督查制度中的一项政策创新，是综合“督政”的典型模式。通过梳理挂牌督办制度在当前各行业领域的应用实践(见表1)，可见，挂牌督办的客体主要为各级人民政府及其相关职能部门，督办主体主要是国务院各部、各局及议事协调机构，如国务院安委会、生态环境部、住建部等。就运行机制而言，国务院有关机构会直接对各省人民政府及其职能部门实行挂牌督办，当省级人民政府接到挂牌督办通知后，组织和督促相关职能部门依法高效进行处理，限期完成督办事项，并且在督办期间，约束和限制地方政府权限。同时，挂牌、呈批、公开、整改、解除等环节均会通过新闻发布会、中央主流媒体及中央政府网站及时公开信息，接受社会各界监督。

值得注意的是，挂牌督办这一政策设计与专项整治存在共通性，这体现在：挂牌督办与专项整治均聚焦于特定时期的关键任务，高度集中地方政府注意力，试图强化国家总体性的动员能力。但两者存在诸多差异，一方面，专项整治处于政策决策和政策执行阶段，但挂牌督办并不直接介入到政策过程中，主要发挥监督检查、控制纠偏等调试性功能。[7]另一方面，挂牌督办聚焦于控制工具这一治理要素，密集整合的多样化控制工具是其主要方式；而专项整治倾向于密集配置治理资源和权威，短期集合司法、行政、宣传及财政等诸多资源性要素，作用于特定领域强化政策执行。[8]总体而言，挂牌督办与专项整治有所区别又联系密切，挂牌督办作为推动地方治理的外在动力，专项整治则是被挂牌督办的地方政府常用的回应策略。

表1 现行部分挂牌督办制度

三、研究假设与理论模型

(一)挂牌督办直接影响安全生产治理效果吗？

制度理论认为制度具有约束和影响组织行为的功能。既有研究无论是在理论还是经验上均已证实政府监管对安全生产治理的积极作用。王绍光(2006)认为建立垂直的安监机构有效地减少了矿难，[9]相关实证研究表明，煤矿事故的死亡率是由政府监管政策的执行力度决定的，[10]加强煤矿的规制能够有效地降低中国煤矿的死亡率。[11]按照监管督查的制度逻辑，督查体制可通过重新调整科层组织两个层面的关系，即横向部门整合与纵向权力贯彻来实现督查目标。挂牌督办过程中，挂牌督办名单的信息公开机制无疑给地方政府戴上“紧箍咒”，存在很强的摘牌动机。精准执法的压力迫使地方政府投入更多的治理资源，也更加积极地督查安全生产治理。已有少数研究[12][13]基于官员晋升视角证实挂牌督办有助于提升安全生产治理效果。据此，我们提出如下假设：

H1:挂牌督办能够显著提升地方安全生产治理效果。

(二)挂牌督办产生何种压力？

根据压力来源可将组织受到的制度压力划分为不同类型。[14]就挂牌督办的运行逻辑而言，挂牌督办本身意味着压力传导，形塑成源自中央政府的政治压力和媒体公众的社会压力。具体而言，第一，作为中央层面的一项安全生产治理领域的硬性措施，挂牌督办意味着领导层的重视，体现了中央安全生产的意志，其高规格的政治站位和督查属性超出了常规治理。同时，高压问责机制为挂牌督办予以支撑和保障，全过程督办安全生产事故调查和整改工作，被挂牌的地方政府受到强大的督办政治压力。第二，在社会公众和媒体层面，挂牌督办的信息公开机制畅通社会监督渠道。根据议程设置理论，受众会因媒介提供议题而改变对事物重要性的认识，对媒介认为重要的事件首先采取行动。[15]有关挂牌督办信息在权威媒体、中央政府网站的曝光，会聚焦更多的社会关注，并通过声誉机制和媒体传播机制增强社会公众参与治理的积极性。一旦被挂牌督办，地方政府的合法性、权威性受到威胁，舆论压力会倒逼地方政府走向回应型政府，提升政府治理能力。[16]据此，我们提出如下假设：

H2a：挂牌督办能够直接形成政治压力。

H2b：挂牌督办能够直接形成社会压力。

(三)地方如何策略性回应挂牌督办？

中央以挂牌督办的方式精准督政，促使地方政府履行安全生产监管职责，亟须采取相关策略予以回应，以消解政治要求和公众诉求的压力。为此，通常存在对上负责(“一刀切”)和向下服务(“切一刀”)的两种差异化策略。“一刀切”策略是一种应激反应，其主要目的是迅速完成上级督办事项。在面对此类临时性或运动式的压力时通常采取企业停工、减产等措施，此类大范围的“一律关停”“先停再说”等“一刀切”做法可迅速实现短期的治理成效。这尤其体现在某些政治敏感的特殊时期，如奥运会[17]、两会[18]等重要时期。可见，在挂牌督办预设的制度压力下，可能会促使地方政府倾向于对上负责，以“一刀切”策略消解压力。与上述策略截然不同的是，“切一刀”策略作为一种长效反应，通过精准执法的局部整改和安全投入，开展安全生产关键技术装备研发，以完善安全投入长效机制，提高安全生产决策科学化水平。此类向下服务的策略可增加安全投资并完备其投资的实际效果，已被证实是一项尽快控制和扭转事故多发的重要措施。主要集中于安全经济学，讨论安全投入的经济效益(即安全收益)[19]，如在矿工素质方面，发现提高矿工的工资收入和教育程度，即矿工素质会显著提升煤矿安全规制效果[20][21]。面临挂牌督办的压力，地方政府可能选择安全投入等长期应对方式以实现安全生产治理。

基于上述梳理，中央层级的挂牌督办迫使地方政府作出策略性回应，建构起安全生产领域中央督办与地方回应的央地博弈关系。挂牌督办产生外部压力，这不仅来自上级督办督查性质的政治压力，也来自挂牌机制中媒体大众关注安全生产问题的社会压力。面临外部压力，地方政府亟待寻求内部回应策略，一方面偏向对上负责，采取短期的应急行为，通过停产减产降低安全生产事故，另一方面也可能转为向下服务，采取长期的治本方式，增加安全投入实现长效安全生产治理。尽管向下服务中的“切一刀”策略更有利于安全生产治理，但过高的回应成本、机会成本，也会直接导致地方经济效益的衰减。正因为如此，地方政府往往处在“一刀切”或“切一刀”的两难博弈之中。为此，可形成如下假设：

H3a:政治压力和社会压力驱动下，地方政府更有可能采取对上负责的策略；

H3b:政治压力和社会压力驱动下，地方政府更有可能采取向下服务的策略；

综上所述，研究提出挂牌督办影响安全生产治理效果的分析模型如图1所示。

图1 挂牌督办影响安全生产治理效果的理论框架

四、数据与方法

(一)数据来源

本研究采用中国31个省2000-2018年平衡面板数据，“年份-省份”共589个观测数据。本文被解释变量安全生产治理效果的相关数据来源于《中国安全生产年鉴》、各省安全生产监督管理局及各省统计公报。政策文件变量来源于北大法宝及《中国知网重要报纸全文数据库》，其他变量数据来源于《中国统计年鉴》。所有数据均为公开可得的官方数据，具有较高的信度。

(二)变量测量

解释变量。安全生产治理效果，2004年，国家安委会确定以工矿商贸企业生产安全事故死亡人数、煤矿事故死亡人数和煤矿百万吨死亡率为考核指标，亿元GDP死亡率、十万人死亡率和工矿商贸十万从业人员死亡率为备案指标的安全生产控制指标体系。随着安全生产控制指标体系的不断完善，指标类型从以绝对指标为主到由绝对指标和相对指标共同构成[22]。因此，本文选取安全生产事故死亡人数和亿元地区生产总值事故死亡率衡量安全生产治理效果。

被解释变量。挂牌督办，国务院安委会于2010年出台《重大事故查处挂牌督办办法》，标志挂牌督办制度的正式运行。本研究将挂牌督办设置为虚拟变量，即在2010年挂牌督办办法出台之前赋值为0，在2010年出台当年及以后赋值为1。

政治压力，选取安全生产领域的政策文件数予以衡量，包括法律法规、部门规章、地方规范性文件等，此类政策文件直接承载着自上而下的政治意志，具有权威性和强制性，且政策密度越大，一定程度上意味着地方面临的政治压力越大[23]。具体以当年省级政府出台的安全生产领域政策数衡量，利用北大法宝限定地方性法规和限定主题“安全生产”予以统计。

社会压力。挂牌督办的信息公开机制畅通了社会公众的监督渠道，尤其是媒体报道会形成强烈的社会压力，媒体舆论会反映并引导社会公众及组织等对政府的认知评价，因此较好地表征政府面临的社会压力。研究采用媒体报道数量衡量社会压力，来源于中国知网“重要报纸全文数据库”中各省市的安全生产的新闻报道。

回应策略。研究以工业企业单位数和采矿业全社会固定资产投资额衡量，企业单位数和固定资产投资额的减少表明地方政府以减产、关停的方式进行整改，在一定程度上意味着地方政府采取了“一刀切”等对上负责的回应策略。向下服务方面，若以向下服务策略予以回应，则表明省级政府更多地进行安全生产的技术投入，如加大规范化改造投入、安全技术改造和引进等措施，构建安全生产长效机制以减少生产事故。借鉴以往研究[24][25]，本文以在岗职工平均工资和企业技术装备率作为代理变量，反映地方政府在人力资本和技术资本的安全投入，间接衡量地方政府向下服务策略。

控制变量。为避免遗漏变量造成估计偏差，研究还对以下变量进行控制，包括经济发展水平、人口规模、财政收入、财政支出、产业结构、基层工会组织数，此外还控制了换届年份和产煤省份，主要变量描述性统计见表2。

表2 主要变量描述性统计

(三)模型设定

本文实证检验分三步进行。第一步，考察挂牌督办对安全生产治理效果的直接影响，考虑到当期的安全生产治理效果可能会受到上一期的影响，设定动态面板模型如下：

Lndeathit=α0+β1Lndeathit-1+β2Superviseit+β3Controlit+εit

(1)

Rateit=α0+β1Rateit-1+β2Superviseit+β3Controlit+εit

(2)

其中，Lndeathit表示当期事故死亡人数，Lndeathit-1表示滞后一期事故死亡人数；Rateit表示当期亿元GDP事故死亡率，Rateit-1表示滞后一期亿元GDP事故死亡率，Superviseit为挂牌督办变量，Controlit为一系列控制变量，α表示常数项，β表示解释变量的估计系数，i、t表示省份和时期。ε为估计扰动项。

第二步，考察挂牌督办会产生何种压力，分别以政治压力和社会压力为被解释变量，分析挂牌督办对压力结构的影响，具体模型设定如下：

Ppressureit=α0+β1Superviseit+β2Controlit+εit

(3)

Spressureit=α0+β1Superviseit+β2Controlit+εit

(4)

其中，Ppressureit表示政治压力变量，Spressureit表示社会压力变量，其它变量与式(1)、(2)含义相同；

第三步，考察不同压力类型如何驱动地方政府采取差异化的回应策略，分别以对上负责变量和向下服务变量为被解释变量，以政治压力和社会压力为调节变量，构建压力类型变量与挂牌督办的交互项，具体模型设定如下：

UPrespondit=α0+β1Superviseit+β2Superviseit×Pressureit+β3pressureit+β4Controlit+εit

(5)

DownRespondit=α0+β1Superviseit+β2Superviseit×Pressureit+β3pressureit+β4Controlit+εit

(6)

其中，UPrespondit为对上负责的变量，包括工业企业单位数和采矿业全社会固定资产投资，DownRespondit为向下服务的变量，包括在岗职工平均工资和企业技术装备率，Superviseit×pressureit表示挂牌督办与压力变量的交互项，其它变量与前述含义相同。

五、实证结果分析

(一)挂牌督办对安全生产治理效果的直接效应

模型1和模型3报告了挂牌督办对安全生产事故死亡人数和亿元GDP事故死亡率有显著负向影响，即相比于未出台挂牌督办的年份，出台挂牌督办后，地方安全生产事故死亡人数和死亡率显著降低，安全生产治理效果明显提升。考虑到挂牌督办政策效果的滞后性，模型2和模型4分别控制死亡人数和死亡率的滞后项，发现t年安全生产事故死亡人数和死亡率分别为t-1年的66.35%和10.41%，且挂牌督办与安全生产事故死亡人数和死亡率的负效应依旧显著。上述研究表明挂牌督办一定程度上释放了监督正向效应，有助于提升安全生产治理效果，假设H1得到验证。

表3 挂牌督办对安全生产治理效果的直接效应

为保证实证结果的可靠性，为此，研究进行了稳健性检验②：第一，替换核心解释变量。由于研究的核心变量挂牌督办为二分类变量，可能导致结果存在误差，利用应急管理部挂牌督办的公开信息重新测量予以替换，具体以当年某省份被挂牌督办次数衡量，分析结果与前文表3估计结果基本一致。第二，替换被解释变量。研究以生产事故死亡人数和亿元GDP事故死亡率为被解释变量，为此，以地方政府安全生产考核指标，即工矿商贸企业生产事故死亡人数和亿元GDP工矿商贸事故死亡率替换被解释变量，重复上述步骤，回归结果具有较好的稳健性。

(二)挂牌督办产生何种压力？

更进一步，考虑挂牌督办的出台对地方政府会创设何种制度压力？模型5和模型6报告了以政治压力和社会压力为因变量的回归结果。结果显示，挂牌督办对政治压力(β1=2.187，P<0.000)和社会压力(β2=3.277，P<0.000)产生显著正向影响，相对于未出台挂牌督办的年份，出台挂牌督办后使得地方政府面临更大政治压力和社会压力，假设H2a、H2b得到验证。这与理论预期一致，挂牌督办意味着中央层级的督查属性，蕴含着科层上级强有力的行政监督和问责，同时过程透明、信息公开的挂牌机制发挥社会舆论和公众监督作用，以其特殊的督查督办机制形塑出政治压力和社会压力。

表4 挂牌督办产生何种压力

(三)压力类型如何驱动挂牌督办下的地方回应策略

首先，以对上负责和向下服务的变量为因变量，考察挂牌督办下地方政府的回应策略。模型7和模型8的结果显示，挂牌督办与地方工业企业单位数和采矿业全社会固定资产投资额的负效应显著，表明挂牌督办后，地方政府会通过采取关停企业、减产等“一刀切”的消极方式，以减少安全生产事故达到短期治理绩效，回应上级政府的挂牌督办；模型9和模型10的结果表明，挂牌督办与在岗职工平均工资和企业技术装备率的正效应显著，即挂牌督办后，地方政府也会采取增加员工工资和企业技术装备投入，以精准“切一刀”的方式构建安全生产的长效机制，以提升安全生产治理效果。

表5 挂牌督办下的地方回应策略

上述结论仅能证实对上负责和向下服务策略均是地方政府回应挂牌督办的行动策略。根据前文理论分析，挂牌督办形塑的压力类型可能会促成回应策略呈现差异化特征。进一步，检验压力类型与挂牌督办的交互项对回应策略的影响，其中，模型11-14为以对上负责中的工业企业单位数和采矿业全社会固定资产投资额为被解释变量，模型15-18为向下服务中的在岗职工平均工资和企业技术装备率为被解释变量，结果见表6。可以发现，政治压力影响了挂牌督办与地方政府回应策略的关系。一方面，政治压力和挂牌督办的交互项与对上负责变量显著负相关，表明更大的政治压力下，面对中央政府的挂牌督办地方政府更有可能采取对上负责(“一刀切”)的策略，即采用大规模的减产停产的方式规避安全生产事故，以短期提升安全生产治理效果。另一方面，政治压力和挂牌督办的交互项与向下服务变量显著正相关。这意味着更大的政治压力环境下，地方政府也会加大投资，以长效投入机制提升安全生产治理水平。就政治压力的影响而言，高政治压力可能促使地方政府以减产停产的方式回应挂牌督办，但同时也会督促地方安全生产技术投入，表明地方政府面对挂牌督办时会采取“一刀切”和“切一刀”的差异化回应策略，但这两者并非“非此即彼”的对立选择，且均受到政治压力程度的影响。

然而，社会压力仅影响了挂牌督办与向下服务回应策略的关系。社会压力和挂牌督办的交互项仅与向下服务的变量显著正相关，即挂牌督办中更大的社会压力下，会促使地方政府将注意力转向社会及公众的诉求，通过增加企业职工工资和企业技术装备率，保障安全生产长效投入，以消解来自挂牌督办中的社会压力。而社会压力与对上负责的调节效应在统计上并不显著。不同于政治压力强制性、精准性及高风险性，社会压力并不会直接实质性地问责地方官员，地方政府也有更多时间和方式来回应社会压力，无须寻求短期的安全生产治理绩效。因此，地方政府在回应社会压力方面，往往建立健全长效机制以减少安全生产事故。

表6 压力类型如何驱动挂牌督办下的地方回应策略

图2、图3显示了政治压力、社会压力对挂牌督办与地方政府回应策略的调节效应⑤。横轴为是否实施挂牌督办的分类变量，纵轴为地方政府回应策略的间接变量。从图2可见，政治压力更高的拟合曲线其斜率更大，政治压力更低的拟合曲线则斜率相对较小，表明政治压力会同时强化地方政府采取对上负责以及向下服务的回应性策略，即一方面，在高强度的政治压力下，面临挂牌督办地方政府会采取“一刀切”等策略迅速回应政治压力；但另一方面，也会逐步加大地方企业的安全生产投入，构建安全生产长效机制。在政治压力的驱动下，两类差异化的回应策略会同时被地方政府所采纳并实施，其最终目的是提升安全生产治理效果进而消解政治压力。从图5可见，更高的社会压力所拟合的曲线其斜率也会更大，即社会压力会强化地方政府面临挂牌督办时采取向下服务的回应策略，即加大安全生产技术投入，实施长期的安全生产治理绩效。

图2 政治压力对挂牌督办影响工业企业单位数的调节效应

图3 社会压力对挂牌督办影响企业技术装备率的调节效应

(四)进一步讨论：挂牌督办中的回应策略类型化

上述实证研究的结果表明，面对上级政府的挂牌督办，不同的压力类型形塑了地方政府差异化的回应策略，基于“压力—回应”框架，从外部压力类型即政治压力和社会压力，以及内部回应即对上负责和向下服务，进一步结合治理实践对挂牌督办中地方政府的回应策略进行归纳，将地方政府回应策略划分为四类：应付型回应、履职型回应、治理型回应以及不回应(见图4)。

应付型回应即在高强度的政治压力下，面临科层上级的挂牌督办，地方政府选择以“一刀切”运动式治理方式，迅速达到短期的安全生产治理绩效。就效能而言，应付型回应是一种职责范围内低效用的回应，带有规避责任的意味，不利于地方经济社会的持续发展。履职型回应更强调回应是受到政治压力驱动，出于部门自身职责，地方政府为完成本职工作而被动的回应公众，也达到了一定的长期安全治理绩效目标。但履职型回应是地方政府从体制压力出发的被动式回应，可以说是“不得已而为之”，其蕴涵了官僚制系统的理性主义。尽管履职型回应是一种被动型回应，但相对于应付型回应，此类回应策略下政府是负责任的回应。治理型回应强调以社会及公众为导向，是地方政府所追求的应然回应模式。其安全生产治理的动力来源于社会及公众诉求，不仅主动回应诉求，而且将社会及公众纳入到政策周期中，通过征求意见、了解民意、阐释政策、整改问题等，地方政府主动积极作为。因此，相比于履职型回应，治理型回应更进一步，做到了以人民为中心的根本目标导向和核心价值导向，也是不断实现人民对美好生活向往的应有之义。不回应意味着社会压力不必然促使被挂牌督办的地方政府回应，一方面，相比于政治压力，社会压力的传导不具备直接性、实质性的问责效力，难以自发地产生并体现在各种问责机制之中[26](P.21)；另一方面，社会公众处于信息不对称的弱势一方，地方政府可凭借手中的强制性权力来控制信息，弱化社会监督，尤其隐藏安全生产事故发生后的重大决策、调查细节及问责后续等问题。

但也要注意到，这四类回应策略并非完全独立割裂开来，在不同的实践场景以及不同的回应主体中，往往是几种回应策略的组合和拼接，围绕差异化的回应目标导向，塑造出不同的回应形态。与此同时，形态各异的回应策略也是政府与社会关系、中央与地方关系的长期性的合作与博弈的产物，在政治压力和社会压力之间，在回应上级抑或下级之间，均是一个动态博弈到策略选择的过程。

图4 挂牌督办下地方回应策略的类型化

为此，通过梳理江苏响水天嘉宜化工有限公司“3·21”特别重大爆炸事故(简称“响水事故”)，可发现地方政府在中央督办此次安全生产事故的不同阶段，根据不同治理情景融合采取差异化的回应策略以应对上级督办压力。响水事故是近年来一起社会影响极大的特大安全生产事故，事故发生后，习近平总书记第一时间作出重要指示，王勇国务委员率领由应急管理部、工业和信息化部等有关部门组成的工作组赶赴现场，这是自2018年应急管理部成立以来，应急管理部党组书记首次率工作组赴现场指导应急救援。同时，事故问责处置上至副省长下至安全员共107人，问责范围广、力度大[27]。表明此次响水事故查处受到强烈的科层压力及社会公众的广泛关注。

首先，事故预防控制阶段中的不回应。在2019年3月响水事故发生前，盐城市于2014年组织开展化工产业及园区转型升级专项行动，并制定《大丰市化工产业及园区转型升级三年行动计划》专项整治[28]，要求于2017年底前完成危险废物安全处置率达到100%的工作任务，但响水县政府并未督促响水化工园区完成整改，致使重大事故隐患没有得到彻底治理，事故预防低效。

其次，事故应急救援阶段的治理型回应。社会媒体的监督力量在响水事故督办过程中发挥作用，主要体现在灾情信息透明度大幅提升，地方政府基于社会媒体主动回应社会关切。据统计，从3月21日16点52分响水事故的首条报道开始，截止到3月23日晚23点24分，智慧盐城APP即时滚动更新七十多篇新闻，包括救援进展、二次污染、灾后复产、官方发言等各方面，及时准确地满足了公众的知情权，也有《响水爆炸环境监测：评价结果为何跟公众感受不一致？》《江苏响水爆炸事故背后更多细节曝光：爆炸已不是第一次》《响水爆炸后，化工产业何去何从？》等报道，持续关注事故进展及调查问责情况，以公众视角设置议程，引导公众理性反思，督促地方政府及时有效地回应公众关切及安全生产作为。[29]

再次，事故督办整改阶段的应付型回应。2018年4月，媒体曝光了连云港灌云、灌南及响水化工园区非法排污等环境问题，以及遭遇响水爆炸的突发事故，江苏省随后下函责令连云港化工园区全面停产整顿。根据资料显示，连云港市灌云、灌南两县化工园区的200多家企业，因被要求“停业整顿”持续停工两年多，导致大量企业严重亏损甚至濒临倒闭。[30]尽管有部分企业已完成整改但仍然得不到验收而无法复工，其中缘由是地方政府明确要求事故园区必须把关闭企业的数量作为一项考核指标。即复产工作必须建立在完成关闭企业指标的基础上，完不成企业关闭的数量指标，即使有企业符合验收条件，也不能复工复产。此外，在响水事故发生后的江苏化工产业专项整治中，江苏省发布《江苏省化工产业安全环保整治提升方案》，要求3年内将化工企业数量从目前的5000多家降至1000家，“无论从搬迁时间，还是减少数量上看，都比较强硬”[31]。此类专项整治的部分措施是典型的“一刀切”应付型回应，国务院督导组在江苏安全生产专项整治“回头看”中就明确指出，此类专项整治属于“一刀切”现象，发生事故或被媒体曝光后，又要求一律停产，虽制定了复产验收工作程序，但实际复产企业很少。[32]地方政府的应付型回应仅关注了上级政府的科层压力，而对园区的务工人员大量流失、安全风险陡增等社会媒体的建议和问题视而不见。

此外，事故调查整改阶段呈现出“履职型回应”。如针对国务院江苏省安全生产专项整治“回头看”发现突出问题进行清单分解，明确每个问题的责任单位及完成时限。针对上级部门的具体督办事项，基于体制压力进行整改和落实。

六、结论及展望

习近平总书记提出，安全是发展的前提，发展是安全的保障。发展是第一要务，安全是第一责任，这就需要考量如何让督查督办的制度优势转为安全高效的治理效能，挂牌督办的政策设计是其重要路径之一。研究基于2000-2018年我国省级面板数据，实证探讨挂牌督办对安全生产治理效果的影响，并构建“压力—回应”框架，进一步考察地方政府面临挂牌督办如何形塑差异化的回应策略。相对于以往研究，本研究的边际贡献在于：一方面，督查督办作为一项破解政策执行难题的政策工具，不再局限于环保领域的实践，而延伸到同样重要的安全生产治理实践中，聚焦于挂牌督办在安全生产治理的积极效应及其督办机制中的回应逻辑，延展和丰富了行政督查研究；另一方面，多数研究基于案例对压力类型与地方政府回应策略的关系进行阐释，但鲜有基于大样本检验的实证研究，所得结论的普适性有待商榷。本研究基于样本数据量化研究地方政府如何策略性回应上级安全生产的挂牌督办，进而影响安全生产治理效果。同时，结合分析结果运用响水事故案例佐证理论构建。

研究发现：挂牌督办能降低地方安全生产事故死亡人数和亿元GDP事故死亡率，有助于提升安全生产治理效果。实证结果显示挂牌督办的出台会直接给地方政府带来政治压力和社会压力。而在这两者压力的驱动下，地方政府会产生对上负责(“一刀切”)与向下服务(“切一刀”)两种策略，对上负责策略主要以大规模的减产停产的方式减少安全生产事故，提升安全生产治理效果；向下服务策略主要以安全投入为主，通过职工工资增加和安全技术装备投入从根本上消除事故隐患，构建安全生产治理长效机制。具体而言，政治压力能够显著调节地方政府对上和向下两类回应策略，即更大的政治压力下，都会加大地方政府采取对上和对下策略的可能性；而社会压力仅能影响地方政府面临挂牌督办采取的向下服务策略。最后，研究基于压力结构和回应客体的不同，将挂牌督办中地方政府的差异化回应策略划分为应付型回应、履职型回应、治理型回应以及不回应。基于响水事故的梳理验证四种差异化回应策略，呈现在不同的实践场景以及不同的回应主体中。

本文对于安全生产治理实践具有一定的政策意蕴：第一，挂牌督办制度确实有利于安全生产治理绩效的提升，但除了从宏观顶层设计释放挂牌督办的制度红利外，还必须着眼于执行端即地方政府如何回应挂牌督办，引导其从泛化的一律关停等“一刀切”式转向精准的如分类整治的“切一刀”式回应，可考虑通过制定实施差异化的安全生产治理措施，以重点行业的安全生产态势分级，结合企业安全条件、隐患类型、紧急程度、技术装备等因素，实施差异化督办与管控。同时，配备专人指导和落实包保责任，督促依法依规整改，做到督办整改完毕一个、验收一个，以“切一刀”精准性提升督办效能。第二，联动政治压力和社会压力，以压力促使地方政府牢固树立安全发展理念，坚守发展决不能以牺牲人的生命为代价这条红线，双向提升挂牌督办的工作质效。一方面，继续发挥挂牌督办的政治效应，建立挂牌督办与安全生产考核联动工作机制，对挂牌事项拒不整改的企业、属地责任单位，在安全生产年度考核时严格检查扣分，并列入省级安全生产不良记录“黑名单”。同时，细化自下而上的具体回应策略，如实行分段逐级企业周自查、县月排查、市季抽查、省级督查等四级检查机制。另一方面，扩大社会媒体对被挂牌督办的地方政府的曝光程度，促使整个挂牌下达、督促整改、申请销号、检查考核等程序均以社会信息予以公开，接受社会公众监督，形成挂牌督办的政治监督与社会披露联动效应。第三，可延伸挂牌督办的后续治理链条，增加挂牌督办跟踪机制，形成以挂牌清单交办、跟踪督查、销号督办的过程跟踪机制，以挂牌中的个性问题及共性事项，推动未挂牌督办单位对标找差、未督先改。达到中央关于安全生产的常抓不懈、吸取教训、举一反三的根源治理。

当然，本研究作为对安全生产领域的挂牌督办制度的探索性研究，还存在一定的局限性：一方面，受限于数据可得性，本文仅通过挂牌督办的二分类变量予以测量，尽管替换变量等方式进行稳健性检验以保证因果推断的确认性，但依旧存在一定的局限性，未来可考虑丰富数据及扩大样本研究；另一方面，对于挂牌督办下地方政府的差异化回应策略的研究是打开“制度—回应—效果”的重要环节，后续研究可以更贴近实践的案例叙事来深描回应策略的多样性及驱动逻辑。

(特别感谢复旦大学唐亚林教授对本文的建议与指导。)

注释：

①“摘牌”一词主要指在“督企”阶段解除挂牌督办的程序，企业主体在挂牌督办后限期完成整改，向有关部门申请摘牌，督查部门核审后下达“挂牌督办解除通知书”，挂牌和摘牌信息均需在政府网站上披露。在“督政”阶段中也有类似做法，如《铁路交通事故查处挂牌督办办法》中的督办消号、《交通运输安全生产挂牌督办办法》中的核销程序等，被“挂牌督办”单位均希望迅速完成挂牌督办的事项，以减少被问责的可能性。

②由于篇幅限制，稳健性检验具体结果不予展示。

③督察更多用在环保领域，两者在实践和学术研究中偶有区分，但两者含义大致相同，本文不做区分。

④具体为天津、上海、海南等不产煤的省份，以及广西、江苏、浙江、湖北、宁夏、青海、山东、内蒙古和新疆等产煤量较低或者露天采煤的省份赋值为0，其余省份为1。

⑤由于篇幅限制，仅展示部分调节效应结果图。