《企业境外档案管理办法》的主要内容及相关思考

国测 王英玮

摘要：2018年8月2日，为加强企业境外档案管理工作，国家档案局印发了《企业境外档案管理办法》。本文在介绍和评析该《办法》的基础上，说明了其主要价值和意义，并进一步提出了完善该《办法》相关内容规定和进一步改进与加强境外档案管理的建议。

关键词：档案治理 境外档案 境外档案管理

Abstract：In order to strengthen the manage？ ment of enterprises’ overseas archives， the Nation？ al Archives Administration issued the Measures for the Management of Enterprises’ Overseas Archives on August 2， 2018. On the basis of introducing and analyzing the Measures for the Management of en？ terprises’ overseas archives， this paper explains its main value and significance， and further puts for？ ward some suggestions for improving and strength？ ening the management of overseas archives.

Keywords： Records governance；Overseas ar？ chives；Overseas archives administration

2018年8月2日，为加强企业境外档案管理工作，国家档案局印发了《企业境外档案管理办法》的通知（档发〔2018〕13号）。该通知的印发，为我国企业境外档案管理工作提供了最基本的行为规范。《企业境外档案管理办法》（以下简称《办法》）作为国家档案主管部门制发的规范性文件，是我国各级档案主管部门和中央企业档案部门加强境外档案管理工作，维护国家档案的完整与安全，保证企业境外档案资源有效利用的重要依据。《办法》是在认真总结我国企业境外档案工作已有经验的基础上，依据《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）和《中华人民共和国档案法实施办法》及有关法律法规，并在重点调研中国银行、中国石油天然气集团有限公司、中国建筑集团有限公司、中国交通建设集团有限公司、海信集团有限公司等企业单位境外档案管理工作经验的前提下制定完成的。本文将在系统介绍《办法》内容的基础上，进一步探讨企业境外档案管理工作的一些相关问题。

就《办法》的结构而言，共分6章34条，包括：总则、管理职责与人员、文件材料的形成与归档、境外档案管理、奖励与责任追究、附则，等等。

（一）“总则”部分的内容

这一章的内容主要明确了制定《办法》的目的、依据、适用对象范围、境外档案的概念边界、境外档案工作的基本原则和要求等。

国家加强企业境外档案管理的主要目的是维护国家利益和企业合法权益。历史经验表明，由于企业境外档案管理不善，关键性档案证据缺失，已经给有关企业造成了较为严重的损失，致使有关企业的不良资产比重加大，无法在有效的法律追诉期内为维护企业的合法权益提供档案证据，造成国有资产的流失。同时，有的企业由于境外档案管理分散、文件材料的形成和归档不能得到有效控制，也导致了国家和企业档案资产的流失，企业所承担的项目审计和验收工作也受到较大影响。凡此种种，都印证了企业境外档案管理的必要性和急迫性。為此，从国家层面加强企业境外档案管理工作，就成为我国经济发展“外循环”的重要保障条件之一。《办法》的出台和施行，将为促进和加强我国企业境外档案工作的开展，提供有效的规范依据。

《办法》依据《档案法》和有关法律法规制定的规范性文件，对各级档案主管部门和中央企业的境外档案管理工作具有一定的约束力和强制性。企业加强境外档案管理的法律依据除了《档案法》外，还包括《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国房地产管理法》等等。

《办法》的第二条明确了其主要适用的主体对象范围，其中包括我国境内企业作为投资主体或母公司在境外设立的全资企业、控股企业、项目部、办事机构等境外单位。

《办法》的第三条明确了“境外档案”的边界。境外档案是指境外单位在研发、生产、经营、管理或项目合作等活动中形成的，具有保存价值的各种形式的文件材料。

《办法》的第四条说明了境外单位在开展档案工作时应当遵守的基本原则和要求。即“一个遵循、四个有利于、一个纽带、两个统一、一个确保”，具体规定是：在遵循所在国家或地区法律法规的基础上，本着有利于维护国家利益和企业合法权益、有利于工作、有利于保密、有利于应对突发事件的原则，以企业资产关系为纽带，实行统一领导、统一管理，确保境外档案完整、准确、有效、系统和安全。相较于《办法》印发前的各地各企业的相关规范要求，《办法》对企业境外档案工作的基本原则和要求规定，更加全面、翔实。

《办法》的第五条对投资主体、母公司在设立境外单位时应当实现的档案管理事项，提出了明确的规范要求。《办法》规定“投资主体或母公司在设立境外单位时应当在公司章程或协议中明确档案归属、流向、使用、移交等事项，确保中方权益。”公司章程，是指公司依法制定的、规定公司名称、住所、经营范围、经营管理制度等重大事项的基本文件，也是公司必备的规定公司组织及活动基本规则的书面文件。在制定公司章程时，投资主体、母公司必须考虑档案归属、流向、使用、移交等事项，做到规定周全、明确详细，不能产生歧义。由于公司章程或合同协议一经相关国家或地区批准就会产生法律效力，相关境外单位也会依公司章程，享有各项权利、承担各项义务，受到法律的保护；违反公司章程的行为，也会遭受干预和处罚。因此，投资主体、母公司在设立境外单位时应当按照《办法》的规定要求，严格执行。

（二）“管理职责与人员”部分的内容

《办法》的第六条和第七条明确了5类主体应当承担的境外档案工作职责。

《办法》的第八条明确了境外档案工作的领导、负责部门和人员配置条件要求，即有明确的分管领导、分管部门、专职档案人员。这种“三有”的配置条件要求，是在总结以往境外档案管理失败教训的基础上提出的。实践经验表明，境外档案工作如果没有明确的分管领导，就容易出现忽视或轻视境外档案管理的问题，进而造成档案资产的归属不明、流向不清、保存分散、监管乏力、证据不全等不良后果，所以“有明确的分管领导”，将境外档案工作纳入分管领导的岗位责任内容和绩效考核指标，是保证和提升境外档案工作质量的最为关键的条件。分管部门条件也是保证境外档案工作健康有序开展的必要前提条件之一。缺乏明确的分管部门，档案管理就难以真正实现统一管控、维护档案的完整、准确、有效、系统和安全等目标，进而造成境外档案管理的失控、分散、流失、缺损等严重后果。配置专职档案人员是有效实现境外档案管理目标的重要条件。《办法》将以往一些地方规范文件中要求的“专、兼职档案人员”提法修正为“专职档案人员”，是我国境外档案管理工作经验的体现。事实证明，在一些境外项目的档案工作实践中，让少数兼职档案人员完成档案管理的繁重任务是一种不良的制度安排。一些海外项目档案管理质量之所以差强人意，主要原因就是从业者不熟悉档案管理业务、缺乏必要的知識、技能和经验，缺少完成档案工作的时间和精力等。为此，落实《办法》的“三有”条件要求，从某种意义上说，是落实《办法》第九条所规定的6项档案工作任务内容，保证境外档案工作正常开展的不可或缺的前提条件，应引起相关主体的关注与重视。

《办法》的第九条规定了境外档案工作的6项主要任务内容。第十条对从事境外档案工作人员的专业素养和国籍等提出了明确要求。从业者除了应具备档案专业知识和技能、定期参加档案业务培训等条件外，一般要选用中方员工。这也是从维护境外档案的完整与安全，保证档案有效利用的角度，做出的合理规定。境外档案的管理工作，事关国家利益和企业合法权益，其中一些档案的内容还涉及国家和企业的秘密事项，所以对管理人员的选用必须慎之又慎，不可掉以轻心。在档案人员选用上，应考虑相关人员的政治素养、业务能力和安全保密意识等条件，严把人员素质关。

《办法》的第十一条规定“境外单位工作人员有保护境外档案的责任和义务”。保护境外档案的完整与安全不仅是分管领导、责任部门和档案人员的责任和义务，而应是一种全员责任和义务。千里之堤溃于蚁穴，企业必须努力提升境外单位工作人员的整体档案保护意识和安全责任意识。此外，《办法》还要求境外单位工作人员岗位变动时，“应当及时办理文件材料移交手续，并清退借阅未还的档案”。

（三）“文件材料的形成与归档”部分的内容

《办法》的第十二条明确规定了境外单位文件材料形成、积累、整理和移交工作的“四纳入”要求。第十三条对境外文件材料归档范围和档案保管期限表的编制与修订完善工作提出了明确要求。第十四条对境外文件材料归档制度的执行、档案的移交和集中管理及个人的禁止性行为等，做出了明确规定。境外单位应按照文件材料的归档范围及时收集整理应归档的文件材料，做到“应归尽归”，定期向档案部门移交，集中管理。任何个人不得将应归档的文件材料据为己有或拒绝归档。第十五条提出了归档文件材料的5个方面的质量要求，第十六条对境外单位的管理、建设项目、设备仪器、科研开发、产品及业务、会计、人事等各类文件材料的归档，提出了可参照国内的相关规定并结合境外业务实际定期归档的要求。同时，为了让投资主体或母公司及时了解和掌控境外单位文件材料的归档完成情况，《办法》要求在归档完成后1个月内向投资主体或母公司报备归档文件目录。第十七条对境外单位业务信息系统的归档功能提出了明确要求。《办法》规定“境外单位业务信息系统应当具备电子文件归档管理功能，符合电子档案管理要求”。所以，各境外单位应参照《电子文件归档与电子档案管理规范》（GB/T 18894—2016）的“业务系统与电子档案管理系统”的标准要求，选择和配置有效的业务信息系统。

（四）“境外档案管理”部分的内容

《办法》的第四章对境外档案管理提出了系统要求，明确了重要档案的范围、管理标准、机读目录、电子档案管理系统、档案统计、保管、利用、鉴定、收集、数字化、保密、运输（传输）、应急管理、安全保密管理等方面的工作准则和业务制度建设要求。第十八条明确了境外单位的重要档案的基本范围。涉及企业资产与产权、商业秘密、债权债务等内容的档案，被列入重要档案范围。第十九条对境外单位的档案整理提出两点基本要求，第二十条明确了机读目录、档案数字化及备份、电子档案管理系统的原则性要求。第二十一条明确规定了境外单位的统计要求和职责，第二十二条对境外档案的利用做出原则性规定，第二十三条对境外档案的安全保管做出了明确规定，并提出了不同情形下如何最大限度地保证境外档案的安全的具体要求。第二十四条对境外档案鉴定做出了制度安排。第二十五条对境外档案安全应急管理提出了明确要求。第二十六条对档案验收提出了明确要求。投资主体或母公司组织验收的境外项目，应当进行档案验收。第二十七条对发生资产与产权变动时的档案处置提出了明确要求。第二十八条对境外档案的外包工作提出了明确要求。第二十九条对境外档案及复制件的运输、传输的安全保密工作提出了明确要求。第三十条强调了对境外涉密档案管理按有关规定执行的要求。

（五）“奖励与责任追究”部分的内容第三十一条对依规应当给予表彰、奖励的4种行为做出明确规定。

《办法》的第三十二条对因违反规定造成损失的行为，提出了“按照有关规定追究相应的责任”的原则性要求。

（六）“附则”部分的内容

《办法》的第六章规定了本办法的解释权和施行日期。《办法》的解释权归国家档案局，自2018年11月1日起施行。

（一）《办法》为我国规范企业境外档案管理提供了重要的规范依据

改革开放政策实施以来，我国企业在境外形成的档案数量日益增多，档案管理的规范化水平、被重视的程度和档案管理质量参差不齐。在缺乏国家层面的统一规范要求时，一些境外单位由于档案管理意识薄弱、管理手段落后、管理制度和机制不健全、管理责任不清晰、管理人员配置不到位等问题的存在，造成了企业境外档案资产的流失，甚至失密泄密等不良后果，严重威胁和损害了国家利益和企业的合法权益。在《办法》印发前，虽然我国的一些省市和企业单位也陆续制定了一定数量的相关规范性文件，但由于缺乏国家层面的规范依据，所以还未形成真正意义上的“统一领导、分级管理”的企业境外档案有效治理能力。可以说“革命靠自觉、行动靠个人”的分散管理状态，是《办法》施行前的企业境外档案工作的一般状态。因此，《办法》的及时制定和施行，是填补国家层面企业境外档案管理规范空白的重大举措。《办法》为我国企业境外档案的管理工作的规范、有效开展，提供了规范性的制度条件，明确了行动的方向和基本行为规范。认真落实和践行《办法》的各项规定要求，是各投资主体和母公司制定境外单位档案管理制度、建立健全档案管理体制机制、构建科学有效的境外档案管理网络、完善境外档案管理模式的重要依据。

（二）《办法》对维护国家利益和企业合法权益提供了档案规范方面的有力保障

企業境外档案是相关投资主体或母公司档案资产的重要组成部分，是保障国家利益和企业合法权益的关键性证据来源。随着国际形势的不断变化，我们正面临着百年之未有的大变局，各种政治风险、经济风险、科技风险、法律风险、投资风险、税收风险等随时可能都会影响和破坏境外单位的生产、经营、管理活动的正常秩序，为了有效维护和保证国家利益和企业合法权益不受损害，减少和规避财产损失，严防国家和企业资产流失，切实保障中方权利和企业、员工的利益，改善和提升企业海外档案管理的整体质量就成为当前和今后需要加强的一项必要工作任务。《办法》的制定和施行，将在一定程度上促进我国企业境外档案管理工作的健康发展，并成为企业境外档案资产形成、积累、安全保存和有效利用的“护身符”“保护伞”“指南针”。凡是有海外业务的投资方和母公司，均应依照《办法》的各项规范要求，结合本单位的境外档案工作的实际情况，进一步建立和完善企业境外档案工作制度、标准体系，压实管理职责和目标，并以档案信息化建设为抓手，不断增强数字转型的信心和能力，探索有效的境外档案工作治理模式，提升境外档案管理工作的综合治理能力和治理效能。

（三）《办法》的制定和施行为有效满足境外资产监管需要提供了规范支撑

随着我国“走出去”“一带一路”“国内国际双循环”等国家战略的施行，境外资产监管需要就面临着越来越多的问题和挑战。为此，我国在2011年出台了《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》（简称《境外资产监管办法》）和《重要企业境外国有产权管理暂行办法》（简称《境外产权管理办法》），明确提出了落实管理责任、严控重大事项、规范特殊业务和推动企业管理，推动了央企建立和完善境外业务的统一监督管理体系，提升了国际化经营水平。2018年底，央企境外资产总额上升至7.6万亿元，年收入为5.4万亿元，利润1318.9亿元。至2019年7月，我国政府已与136个国家和30个国际组织签订了195份政府间合作协议，中国和沿线国家在港口、铁路、通信等领域开展了大量合作。对如此庞大的境外资产进行有效监管，如果没有完整、系统、准确的档案证据支撑，是不可能有效进行的。《办法》的施行，在一定程度上规范了企业海外档案工作，推动了我国境外档案工作的发展。但是，由于企业海外经营情况复杂，企业规模不断扩大，投资项目增多，产业链条不断延伸，迫切需要依据《办法》制定能够更为有针对性地提供有利于分类指导的实施细则。

《办法》的施行在一定程度上对我国境外档案管理起到了规范、指导作用。但由于管理对象情况的复杂，目前的规定与企业境外档案管理的需求之间依然存在着许多尚未解决的问题和矛盾，需要在今后的实践中进一步加以完善，并通过分类指导、强化检查、完善模式和规范化、体系化、网络化、信息化等路径和手段予以解决。具体建议包括：

（一）充分考虑我国境外档案管理的复杂性和多样性特点，国家档案主管部门应联合有关部门和央企制定《办法》的实施细则，增强分类指导能力。

改革开放四十多年来，我国企业按照国家“走出去”的战略部署，在境外投资、经营、管理的项目越来越多，独资、合资、合作的类型多样，涉及的领域广泛，面临的文化背景、法律环境、风俗习惯、宗教信仰等“多元化”的情况也各不相同，所处国家或地区的政治、经济、法律、文化、宗教等环境条件也十分复杂。基于多样、多变、多元的复杂情况，如果仅凭制定一个《办法》就想理顺所有的关系，解决境外档案管理所面临的种种问题是不现实的。为此，建议国家档案主管部门联合国资委和各有关方面，对企业境外档案的管理按照统一领导、分级分类管理的思路，依据《档案法》及其他相关法律法规，结合国际法和相关国家或地区的法律法规，进一步制定和完善《办法》的分类实施细则。如可以会同中建集团等建筑企业，制定境外工程项目档案的管理细则；会同中石油、中海油、中国石化等企业集团制定石油、天然气、石化等境外企业的档案管理细则；会同中国通信领域的集团公司及华为等有丰富海外经营和管理经验的公司制定通信类企业的境外档案管理细则；会同五矿等企业集团制定海外矿业企业的档案管理细则；会同中车、中船等企业集团制定海外车辆、传播等企业的档案管理细则，等等。在此基础上，逐步形成我国企业境外档案管理的规范制度体系，达成体系化治理的理想目标，不断增强我国境外档案治理体系和治理能力的现代化能力。

（二）持续总结企业境外档案管理的成功经验和失败教训，探索企业境外档案管理的最佳实践模式，树立“标杆”，推广先进经验，并将企业境外档案管理的有效理念、体制机制、方式方法加以制度化。

对企业境外档案管理的成功经验和失败教训进行持续总结，是发现问题、汲取经验、凝聚智慧、阻止不良惯性、堵塞漏洞、及时止损、提升理性治理能力的需要。从目前的文献研究情况来看，我国的许多有境外经营、生产和管理实践的企业，都有自身的境外档案管理的经验和教训。这就要求档案主管部门深入实际、强化调研，并在获取这些典型经验的基础上，从维护国家利益和企业合法权益的角度出发，在不违反国内、国际及所在国家的法律法规的前提下，进行深入分析和总结，并将好的境外档案管理理念、模式、做法提炼出来，作为今后构建相关类型企业或行业境外档案管理规范、标准、制度的参考依据。国家档案主管部门应充分调动相关央企、民企参与构建境外档案管理规范的积极性，按照“一主多元”的治理思想，发挥国家档案主管部门的领导优势、组织优势，采取指定、委托、鼓励等方式，邀请相关国企、民企参与《办法》实施细则的制订工作。国家档案主管部门还应对做出突出贡献的单位依法给予表扬、表彰、奖励，形成良性的境外档案治理机制。

国家档案主管部门还应鼓励相关企业总结和推广成果的境外档案管理经验，以点带面，树立典型和标杆。例如，中电装备公司的加强全覆盖建档、全方位收集、全流程督办，建立部门立卷工作机制，加强对档案的全过程管控；充分利用档案离线系统，随办随归、合理高效的固定归档机制；建立工程项目档案资料台账，执行每周收集统计并定期通报制度，督促项目过程资料和工程建设同步管理等，这些工作经验就值得总结和推广。再如，海信集团对境外档案管理采取了与国内统一的管理模式，对其下属的海信国际营销公司下达海外公司档案管理目标，通过国际营销公司将目标分解下达至各海外公司；总裁办在年初即制定了海外公司档案管理工作的年度目标，并将目标任务分解至月度；制定较强操作性的《海信集团海外公司档案管理办法》，形成了一整套科学规范、操作性强、完备具体的制度体系；确立总部存档和海外公司自存的“双归档”模式，确保境外重要档案由总部统一监管；还通过建立海外公司档案工作的标杆的方式，及时推广先进经验和做法。海信集团的海外档案管理经验也值得总结和推广。立竿才能见影，只有在充分调研的基础上，让已经取得境外档案管理成功经验的企业成为“标杆”，才能进一步带动落后的企业，才能为我国境外档案管理的整体质量提升创造良好的环境条件。

尽管我国的海外企业经营规模不断扩大、投资项目越来越多、产业链条不断延伸，境外檔案管理的难度不断提升，但只要我们有决心和信心，不断地总结经验，强化“统一领导、分类治理”的治理思想和原则，就会使我国的企业境外档案管理工作不断登上新的台阶，并充分发挥境外档案工作对境外资产、产权、投资等利益的保驾护航作用。

（三）加强对企业境外档案管理的检查工作力度，督促有境外业务的央企不断提升境外档案管理的治理能力和治理效能。

我国自2021年1月1日开始施行的《档案检查工作办法》，依法开启了国家层面的档案检查工作之门。为此，国家档案主管部门应当以此为契机，依据《企业境外档案管理办法》及相关法律法规，对相关央企的境外档案管理情况进行有针对性的专项检查，以便“鼓励先进、鞭策后进”，发现问题、及时整改。按照新时期我国档案治理体系现代化的建设目标要求，对央企的档案工作检查不能只限于对其在国内档案管理工作情况的检查，而应将企业境外档案工作情况的检查也纳入其中，落实对国有企业境外档案资产的监督职责。同时，档案主管部门还应在了解国际条约、相关国家或地区的法律法规的基础上，学习其他国家的相关经验，制定适用外国法律并兼顾我国强制性规定的企业境外档案工作规范标准，为我国境外档案资产监管提供制度依据，保证企业境外档案管理工作的顺利进行。

（四）完善《办法》的奖惩措施，确定更为明确的奖励和责任追究规定，增强《办法》的可操作性。

《办法》目前所规定的表彰和奖励情形仅有4种，建议增加如下内容规定：

（1）管理主体重视境外档案管理，建立了完善的境外档案管理体制机制；

（2）制定了行之有效的境外档案管理制度、标准体系，成为同行业境外档案管理学习“标杆”；

（3）积极探索和创新境外档案管理模式并取得管理实效；

（4）重视企业境外档案管理人才培训、宣传和全员培训且取得良好效果。

目前，《办法》对“责任追究”的规定较为笼统，不够细化，可操作性不强。应增加如下内容规定：

（1）未按本办法第六、第七条规定履行境外档案管理职责；

（2）未按本办法第八条规定落实分管领导、分管部门、专职档案人员；

（3）未按本办法第十条规定为境外档案管理配备合格档案人员；

（4）人员变动时，未按规定及时办理文件材料移交手续，并清退借阅未还档案；

（5）未将“四纳入”落实到位；

（6）未根据资本结构和经营范围的变化，对文件归档范围做及时的修订和完善；

（7）未按规定文件归档范围及时收集整理，定期向档案部门移交档案；

（8）将归档文件材料据为己有或拒绝归档；

（9）在归档完成后未在1个月内将归档文件目录报投资主体或母公司备案；

（10）业务信息系统不具备电子文件归档功能；

（11）未按规定明确公司境外档案管理的重要档案范围；

（12）境外档案整理未达到所在国家或地区标准；

（13）境外档案未建立机读目录；

（14）未对境外重要档案进行全文数字化并进行安全备份；

（15）境外档案统计不及时准确，统计年报未向投资主体或母公司定期报送；

（16）境外档案利用未按利用制度，履行严格审批手续；

（17）档案保管不能满足安全管理要求；

（18）未按规定开展境外档案鉴定和处置；

（19）未将境外档案应急处置预案纳入境外安全应急管理体系并进行定期演练；

（20）档案安全受到威胁时，未按应急处置预案采取有效保护措施并造成档案损失；

（21）需要投资主体或母公司验收的项目，未按规定进行档案验收；

（22）发生资产与产权变动时，未按规定在合同、协议中设置档案处置条款或签署专门档案处置协议；

（23）签订档案外包合同、协议时未对档案的安全保管、信息保密和提供利用提出明确要求；

（24）未按规定审查承包方的信息安全服务资质和能力，造成档案信息失密泄密和损失；

（25）将涉及国家秘密的境外档案管理外包或委托给社会中介机构保管；

（26）运输、传输境外档案复制件中未采取安全和保密措施；

（27）传输电子档案及其数字化扫描件时未采取加密措施，等等。

*本文为国家档案局科技项目《中央企业境外投建营一體化项目档案全过程管理研究》（项目编号：2021-R-03）

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作者单位：中国人民大学信息资源管理学院