论营商环境的司法机理

李后龙

一、 引 言

良好的营商环境是一个国家和地区软实力及核心竞争力的重要体现。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视优化营商环境工作。习近平总书记多次强调，法治是最好的营商环境。这一精辟论断为人民法院充分发挥审判职能作用、优化法治化营商环境建设指明了努力方向、提供了根本遵循。近年来，我国的法治化营商环境建设取得了一系列重要进展，形成了一些特色鲜明的制度和做法。2020年1月1日，《优化营商环境条例》正式施行，从立法层面为优化营商环境提供了坚强保障和有力支撑。同年1月7日，最高人民法院发布《关于进一步做好优化营商环境工作的意见》，要求充分发挥人民法院在推进法治化营商环境建设中的职能作用，为进一步优化营商环境奠定坚实基础。当前，百年变局加速演进，外部环境更趋复杂，国内经济面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，对营商环境建设提出了新的更高要求。党的二十大报告明确要求“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境”，“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。司法环境是法治化营商环境的重要组成部分，进一步优化法治化营商环境，迫切需要人民法院认真学习贯彻党的二十大精神，深入学习贯彻习近平法治思想，深刻把握优化营商环境过程中的司法机理，充分发挥司法的功能与作用，探索切实可行的法治化营商环境实践路径，展现司法机关在改善营商环境中的更大担当和作为。

二、 营商环境中司法要素的分析与评价

(一) 营商环境与法治化营商环境的内涵

1. 关于营商环境

“营商环境”一词源于对世界银行《营商环境报告》(DoingBusiness)的本土化表达。2002年世界银行启动营商环境项目，旨在衡量企业生命周期内所适用的规章制度(regulations)是否有助于推动或限制商业活动，督促各国或各地区改善监管环境和法治环境，进而促进民营企业发展，为了解并改善全球的商业监管环境提供客观依据。2003年到2020年，世界银行连续发布了18份年度《营商环境报告》。2020年8月，世界银行宣布暂停发布《营商环境报告》，并于2022年4月发布新营商环境评估体系(Business Enabling Environment， 简称BEE)。BEE将营商环境定义为“一系列企业无法控制的条件，这些条件对企业在整个生命周期中的行为有重大影响”，为避免“一系列条件”所涵盖的范围过大，BEE将宏观经济状况、政府腐败和问责、性别、人力资本或冲突，如犯罪和暴力等等予以排除。(1)参见刘兆彬：《从营商环境到宜商环境——世行评估体系的新变化及启示》，载微信公众号“中国质量万里行”2022年5月9日。

在我国，对营商环境的理解经历了一个渐进的过程。2019年10月国务院《优化营商环境条例》公布之前，学者、各地政府对营商环境的内涵都有不同理解，(2)如“硬环境”与“软环境”的区别，对政治、社会、法治、人文等“营商环境”外延之争等。参见谢红星：《法治化营商环境的证成、评价与进路——从理论逻辑到制度展开》，载《学习与实践》2019年第11期；马向东、王跃生：《新时代吸引外资新方略：从招商政策优惠到营商环境优化》，载《中共中央党校学报》2018年第4期；辽宁、河北、陕西、天津等省市优化营商环境条例等。这一定程度上削弱了营商环境概念的具体性和针对性，造成对营商环境认知的泛化甚至割裂，不利于营商环境的持续优化。2020年1月，国务院《优化营商环境条例》正式实施，其中第2条明确规定，营商环境指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。该定义对营商环境的内容和实质进行了高度精练的概括。其中，“企业等市场主体”是营商环境的主要参与对象，“市场经济活动”主要指企业的开设、经营、贸易活动、纳税、关闭及执行合约等全过程活动，而“体制机制性因素和条件”则主要体现为与企业生命全周期相关的经济体制、政策制度、法律法规、行业习惯等。

2. 关于法治化营商环境

习近平总书记在主持十八届中央政治局第十九次集体学习时指出：“加快市场化改革，营造法治化营商环境……提高国际竞争力和抵抗风险能力。”(3)习近平：《习近平谈治国理政》(第二卷)，外文出版社2017年版，第101页。由此，法治化营商环境的理念被首次提及。2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次明确提出“建设法治化营商环境”的目标。2014年，党的十八届四中全会明确提出：“社会主义市场经济本质上是法治经济。”2019年，习近平总书记在主持中央全面依法治国委员会第二次会议时强调“法治是最好的营商环境”，该论断深刻阐明了法治和营商环境的关系，为营商环境的优化指明了方向。(4)参见石佑启、陈可翔：《法治化营商环境建设的司法进路》，载《中外法学》2020年第3期。法治既是优质营商环境应有之义理，也是优化营商环境建设的基础设施。(5)参见李建伟：《习近平法治思想中的营商环境法治观》，载《法学论坛》2022年第3期。构建统一开放、竞争有序的社会主义市场经济体系，营造法治化营商环境，应当将依法平等保护各类市场主体产权和合法权益贯彻到立法、执法、司法、守法各个环节。(6)参见张红哲：《法治是最好的营商环境》，载《吉林人大》2020年第12期。因此，法治化营商环境，就是运用法治思维、贯彻法治精神、重视法治方式的营商环境，(7)参见江苏省人民政府法制办公室：《打造法治化营商环境》，载《唯实》2016年第6期。包括营商环境的科学规划和科学立法、营商环境的权利保障体系、营商环境法律体系的完备性以及建立与营商环境相配套的争议解决机制等。

2020年，全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议指出：“法治化就要营造公开透明、公平公正的法治环境，给市场主体以稳定的预期。”可见，公平公正、公开透明、稳定可预期既是法治化营商环境的重要特征，也是优化法治化营商环境的关键所在。公平公正，旨在根据公正的规则实施优胜劣汰，以法治保障企业提高市场竞争力和社会经济效益。在供给侧结构性改革中，市场和法治可以有效为产能严重过剩行业去除产能。法治服务保障市场运行，可以抓住处置“僵尸企业”的牛鼻子，推动企业兼并重组，妥善处置企业债务，做好人员安置工作。如果不运用法治化工具，必然会诉诸行政命令方式“去产能”、下指标、搞摊派，从而造成一系列意想不到的结果。(8)参见刘志彪：《建设法治化市场营商环境的关键要素》，载《中国政协》2017年第1期。公开透明，旨在使市场活动中的潜规则变为明规则，大幅度降低市场主体的交易成本。企业家在创业经营期间普遍面临高成本的障碍，主要体现为市场秩序混乱、交易成本高，如税收负担过重、竞争规则不明、执法司法自由裁量权界限不明等。营造公开透明的环境可以有效削减企业家成本，提高经营效率。稳定可预期，旨在稳定市场主体的合理预期。在社会主义市场经济条件下，稳预期的关键是稳政策，使政策受到法治化管理。缺少法治化的政策管理，政策可信度降低，外资流入减少，民企资本外流，发展格局只能转为被动。

(二) 营商环境评价体系中的司法要素

1. 世界银行营商环境评价体系中司法指标的分析

世界银行《2020年营商环境报告》(以下简称《2020年报告》)中的评价指标体系围绕企业生命周期的五个阶段设立，包含十二项一级指标、(9)实际适用10项指标，其中劳动力市场监管指标、政府采购指标未引入评价系统。10项指标分别为开办企业、办理施工许可、获得电力、产权登记、获得信贷、保护中小投资者、纳税、跨境贸易、执行合同、办理破产。四十三项二级指标，(10)实际适用41项指标，其中就业监管灵活性指标和工作质量控制方法的灵活性指标未进入评价系统。以此衡量一个国家或地区营商环境的优劣。其中，“保护中小投资者”“执行合同”“办理破产”三项指标与司法紧密相关。“保护中小投资者”指标衡量了在利益冲突的情况下中小持股者受到的保护程度以及在公司治理结构中股份持有人的权利。(11)世界银行《营商环境报告》中的“保护中小投资者”包括利益冲突监管程度指数和股东治理程度指数两项指标。其中，衡量利益冲突的调控能力，包括披露程度指数、董事责任程度指数、股东诉讼便利度指数，取三者平均值。衡量股东在公司治理中的权利大小，包括股东权利指数、所有和管理控制指数与公司透明度指数，取三者平均值。“办理破产”指标衡量了涉及国内法人实体破产程序的时间、费用和结果。这些变量用于计算清偿率，记录为有担保人债权人通过重组，清算或债务执行(止赎或接管)诉讼程序的受偿率。(12)世界银行《营商环境报告》中的“办理破产”包括回收率、时间、成本、破产法律框架的保护指数四项指标。“执行合同”指标又被称为“法院竞争力指标”，衡量了当地一审法院解决商事纠纷的时间和成本，并通过司法程序质量指数评估每个经济体是否采取一系列提高司法质量和效率的措施(见图1)。

图1 执行合同指标分析图

世界银行2020年报告显示，我国司法领域的“执行合同”指标排名位列全球第六位，整体排位大幅度上升。在司法程序质量指标中，该项目的评估特别看重法院结构和诉讼程序是否足够精简、精密。我国自2012年开启的民事诉讼法修订及诉讼制度改革，全面覆盖审判制度、小额诉讼、在线诉讼、财产保全等领域，促使中国法院在该项评估中获满分，且被2020年报告列为对营商环境具有重大影响的改革举措之一。司法程序质量指标中另一项评估项目替代性纠纷解决指数，主要涵盖仲裁、调解等是否完备，以及法院是否在强制执行与促进当事人使用这些途径等方面提供了足够便利。自党的十八届四中全会将多元化纠纷解决确定为改革任务后，一个由党政主导，涵盖人民调解、行业调解、律师调解，仲裁，并由法院速裁“兜底”的多元化纠纷解决机制不断健全完善。在案件管理、法庭自动化两项指数中，我国法院凭借近年来在“智慧法院”建设上的一系列努力，案件管理信息化程度已位居世界一流水平。

2022年4月世界银行发布的新营商环境评估体系BEE，对营商环境评价一级指标作出了较大修改(见表1)。和旧指标相比，与司法相关的指标中，新指标删除了“保护中小投资者”指标，新增“市场竞争”指标，将“执行合同”指标修改为“争端解决”指标，并对“办理破产”指标予以保留。其中，“市场竞争”指标重点关注促进市场竞争的监管质量、公共服务的充分性以及服务的效率。“争端解决”指标主要围绕法院活动展开，包含商业纠纷解决的法规质量(突出强调法庭诉讼程序的法规质量)、商业纠纷解决的公共服务以及解决纠纷的便利程度(见图2)。“办理破产”指标虽得到保留，但具体指标的构成有所修改，愈加突出了司法活动的重要程度，对破产法院或破产法官专业化程度、法庭自动化(数字化)等作出了直接要求(见图3)。新营商环境评估体系将于2023年发布第一期评估报告。

表1 新旧营商环境评价体系指标对比表

图2 BEE争端解决指标分析图

图3 BEE办理破产指标分析图

结合世界银行营商环境新旧指标进行综合考量，营商环境与诉讼程序等司法活动密切相关，尤其BEE中“争端解决”指标的提出以及“办理破产”指标的修改，对法院司法活动提出了更多、更新、更高的要求。各项评价指标不仅涉及商事、破产等案件审判和执行工作，还涉及立案登记制、随机分案、矛盾纠纷多元化解、案件繁简分流、审判管理、司法公开、信息化数字化等制度机制改革。可见，保障优化营商环境，首先与人民法院提升审判质效、破解“执行难”、深化司法体制改革、建设智慧法院等改革举措具有一致性；其次世界银行各项评价指标的设置，于人民法院未来发展方向而言，甚至具有一定前瞻性，对人民法院的司法程序、方式、质量提出了要求，作出了指引。在此意义上，优化营商环境具有深刻的司法特征与内涵。

2. 我国法院法治化营商环境司法评价指标体系的分析

围绕世界银行评价指标要求，法治化营商环境的建设得到高度重视。人民法院充分发挥司法能动性，结合营商环境的司法理论与实践，制定了系列法治化营商环境司法评价指标体系。重庆高院制定出台《重庆法治化营商环境司法评价指标体系(2019)》，共设定“公正裁判”“平等保护”“司法效率”“司法便民”“透明廉洁”等五项一级指标，其项下分设二级指标十二项、三级指标二十六项、四级指标六十五项。在设定指标内容时，重庆高院充分吸纳了世界银行营商指数，二级指标涵盖了“执行合同”“保护少数投资者”“办理破产”等指标，并融入了体现中国特色的指标，如二级指标中“强制执行力度、促进公平社会环境改善、诉讼服务、诉源治理”等，(13)参见重庆市高级人民法院课题组：《法治化营商环境司法评价的价值、理论与技术路径——以〈重庆法治化营商环境评价指数体系〉(2019)为例》，载《人民司法》2020年第7期。着力依托司法评价结果，提升司法质效，从而为经济高质量发展提供优质司法服务保障。吉林高院在重庆模式的基础上，将世界银行评价标准与最高人民法院审判质效考核指标(14)最高人民法院于2011年修订了“人民法院案件质量评估指标体系”，分为公正、效率、效果等三个二级指标，下设三级指标三十一个，其中公正指标十一个、效率指标十个、效果指标十个。进行融合，将法院系统内部的审判质效考核指标最大化地用于营商司法环境评价体系，突出审判质效的重要引导地位，制定的《法治化营商环境建设评价指标体系(试行)》包含效率、质量、效果、自动化、管理和影响力等六大维度三十五项指标。江苏高院根据《江苏省优化营商环境条例》，在全省营商环境评价框架下，制定了《江苏法院营商环境司法评价指标体系》，共设定“破产案件受理审理”“企业破产处置协调联动机制”“立案工作机制”“替代纠纷解决”“审判质效”“执行环境与执行工作质量”“司法公开”等二级指标七项，下设三级指标二十七项。江苏高院司法评价指标主体框架基于世界银行“办理破产”“执行合同”两项指标展开，同时将体现中国司法特色的“立案工作机制”“替代纠纷解决”“执行环境与执行工作质量”等指标纳入了评价体系。

法治化营商环境司法评价指标体系的构建是人民法院对营商环境建设时代诉求的积极回应。人民法院针对司法活动专门构建的营商环境评价体系，围绕司法服务营商环境优化的全过程、全方位进行了精心架构与设计，具有重要的现实意义。第一，突出司法理念引领。司法理念形成并发展于法治实践，既具有深厚的现实基础又引领司法活动各个环节的法治建设。实践中，各法院出台的营商环境司法评价指标体系突出体现了司法保障营商环境优化的积极理念，明确公正、平等、公开、效率等理念对司法活动的引领作用，现实性与前瞻性兼备。第二，强调市场需求导向。市场主体是推动经济高质量发展的主要力量，司法的程序公正性与实体公平性构成其对司法环境的主要评价。重庆高院将司法便民作为一级评价指标，吉林高院围绕审判质效进行全指标设计，充分体现出人民法院对市场主体需求的重视，着眼于优化市场主体全过程司法体验。第三，评价指标重点突出。产权保护、交易安全、公平竞争等，构成市场主体对司法是否公正的主要评价要素。江苏高院司法评价指标直接与世界银行指标对接，结合司法的自身特点，围绕司法裁判、多元纠纷化解、破产清算、执行工作等决定性因素，有针对性地进行设计，对司法保障营商环境具体工作的开展具有指导意义。

三、 营商环境中司法的重要作用及其功能发挥

(一) 司法保障营商环境建设的逻辑证成

1. 司法保障营商环境建设具有必要性

营商环境的构成具有综合性、复杂性。世界银行在对营商环境作出评价时重点考量企业成立、纳税、退出等全生命周期的综合成本，即企业等主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件，其中政府和市场发挥着主要作用。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，形成政府与市场“有机统一、相互补充、相互协调、相互促进”的格局。政府在营商环境建设中扮演着提供交易制度性规则、监督管理市场秩序等角色，抽象表现为行政权力的行使。市场在资源配置中起决定性作用，推动要素配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化，(15)参见《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，载“中央人民政府网”，最后访问日期：2020年4月30日。主要通过市场主体之间意思自治予以实现。然而，在资源配置过程中，政府与市场均存在一定程度的局限性。营商环境是一个复杂的有机体系，市场经济并非天然形成的“完全市场”，市场决定性的资源配置作用也有失灵之时，政府的“有形之手”对市场的干预也有可能不当。(16)参见前引⑤，李建伟文。习近平总书记指出，“要用法治来规范政府和市场的边界，尊重市场经济规律，通过市场化手段，在法治框架内调整各类市场主体的利益关系”。(17)《习近平主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议并发表重要讲话》，载“中央人民政府网”，最后访问日期：2022年11月1日。因此，为促进政府与市场“有机统一、相互补充、相互协调、相互促进”格局的形成，法治建设是必由之路，司法保障是坚实壁垒。

近年来，我国高度重视营商环境建设，推动经济高质量发展战略目标的提出，促使市场主体对公平、创新、高效的市场环境产生了更高的期待。但实践中仍然存在公平竞争市场环境营造不力、产权保护力度不够、制度性交易成本较高、行政权力监督与制约不足等突出问题。(18)参见袁莉：《营商环境法治化构建框架与实施路径研究》，载《学习与探索》2022年第5期。究其原因，一方面，深化“放管服”改革过程中，政府的权力边界有待通过实践摸索进一步厘定，政府行为权责清单尚不明晰，行政纠纷与争议持续发生。另一方面，市场主体的法治需求供给不足一定程度上导致市场运转失灵，表现为市场活动中各类矛盾纠纷频发，市场主体法治获得感不足、满意度降低。党的二十大报告强调，“公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线”。司法活动可以通过有效监督规范行政权的行使、严厉打击经济犯罪、公平公正化解案件矛盾纠纷、安全平稳促进企业有序退出市场等，及时准确弥合政府监管与市场发展之间的缝隙，筑牢法治之墙，以充分发挥二者共同推进经济发展的积极作用，其角色的必要性自不待言。

2. 司法保障营商环境建设具有紧迫性

为准确掌握企业的司法需求，2022年上半年，南京法院组织专题调研，重点走访了规模以上工业企业、重点软件和信息服务业企业、限额以上批发和零售业企业、拟升规上的企业、小微民营企业等五类企业共69家。调研发现，宏观上，企业的司法需求主要表现为三点：一是涉产权案件的公正审判与快速执行，二是金融、劳动、知识产权相关法律的宣传与培训，三是企业家诉求受理、处置、反馈等非诉讼渠道的畅通与优化。微观上，民营企业在司法领域的难点、痛点问题主要表现为五个方面。① 超标的保全。财产保全是为防止当事人转移财产，确保另一方当事人胜诉权益最终兑现而采取的临时性控制措施。超标的保全本质上属于保全错误，于企业而言，被保全资金无法流转，对其正常生产经营产生较大影响。② 案件审理周期过长。案件审理周期过长导致企业合法利益得不到及时有效的保护，这一点对于小微企业的影响尤其重大。一次长时间诉讼就有可能“拖瘦”“拖垮”小微企业，对营造良好营商环境产生不利影响。③ 知识产权权利人举证难。由于知识产权侵权行为具有隐蔽性、多发性等特点，知识产权权利人调查取证存在很大困难，负担较重。而被诉侵权人可能利用管辖权异议程序，恶意拖延诉讼周期，导致知识产权被侵权人的合法权益难以得到有效维护。④ 企业破产路径不畅通。一方面，企业破产“府院联动”机制尚未能为破产程序运行畅通提供足够外部保障；另一方面，法院的破产管理人库没有与破产管理人协会协调对接，破产管理人协会的作用未得到充分发挥。⑤ 执行难。民营企业为申请执行人的情况下，执行资金不到位、执行周期长是影响企业运营的重要问题。民营企业为被执行人的情况下，处置查封的土地、厂房、机器、设备等固定资产往往会直接导致被执行民营企业无法存续；被执行民营企业职工因资产冻结无法获得工资，可能会通过信访等方式形成社会不稳定问题。由此可见，在营商环境建设过程中，司法的缺失或不当作用，不仅会对市场主体个人权益产生重大影响，而且有碍经济流通，甚至会危及社会稳定。现实问题的严峻性与紧迫性，倒逼司法要进一步思考谋划对营商环境的全面、及时、有效保障工作。

(二) 优化营商环境中司法发挥作用的主要方式

1. 服务大局：强化政治功能，彰显促发展责任担当

司法机关首先是政治机关。作为国家主权的重要组成部分，司法权当然需要表达国家意志，司法的政治功能通过其对国家意志的维护而实现。(19)参见蒋银华：《论司法的功能体系及其优化》，载《法学论坛》2017年第5期。服务大局是司法的神圣职责。司法彰显政治担当，应当通过保障营商环境建设对国家战略、政策安排等作出积极有效回应。

积极回应新时代中国经济转向高质量发展对营商环境司法保障提出的基本要求。营商环境是经济社会发展的内生变量，营商环境的优劣直接影响市场主体的兴衰、生产要素的聚散、发展动力的强弱。(20)参见《以政府立法为各类市场主体投资兴业提供制度保障——司法部、发展改革委就〈优化营商环境条例〉答记者问》，载“国务院新闻办公室网”，最后访问日期：2022年8月10日。党的十九大报告明确指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。推动经济高质量发展，加快构建新发展格局、深化供给侧结构性改革、建设现代化经济体系等具体部署与司法审判工作息息相关。如何积极主动地发挥审判职能作用，推动在经济高质量发展中消除障碍、打通堵点、促进循环，为优化产业结构、提升质量效益等提供有效司法保障，成为人民法院的重大政治任务。(21)参见倪寿明：《以高水平司法推动经济高质量发展》，载《人民司法》2021年第1期。司法制度作为上层建筑的重要组成部分，有必要积极主动适应经济发展的需要，通过有效的制度创新降低企业运行过程中的成本，从而优化营商环境，推动我国经济结构转型升级，服务保障经济高质量发展。

积极回应全面深化改革对营商环境司法保障提出的客观要求。2020年7月中共中央政治局会议提出：“要更大力度推进改革开放，用深化改革的办法优化营商环境。”优化营商环境发展离不开良好的制度环境。司法体制改革在全面深化改革中居于重要地位，对推进国家治理体系和治理能力现代化意义重大。司法体制是否完善、司法职权配置和权力运行机制是否科学、人权司法保障制度是否健全，事关市场主体的人身权益保障和市场交易安全，是影响法治化营商环境建设的重要方面。深化司法体制改革优化营商环境，应当坚持守正创新，通过规范司法行为、促进司法公开、优化职权配置、改革诉讼程序等，促使依法公正行使审判权，增强市场主体满意度，提高投资创业成效，为全面深化改革提供强大动力和有力保障。

积极回应全面依法治国对营商环境司法保障提出的本质要求。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。习近平总书记强调，“要坚持依法治国、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。(22)中共中央宣传部、中央全面依法治国委员会办公室：《习近平法治思想学习纲要》，人民出版社、学习出版社2021年版，第96页。实际上，依法治国的关键在于各级政府能不能依法行政。(23)参见马怀德：《论习近平法治思想中的法治政府理论》，载《政法论坛》2020年第6期。社会主义市场经济本质上是法治经济，(24)参见习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第129页。政府的法治程度和营商环境的优劣呈正相关关系。优化营商环境，激发市场活力，政府应当依法全面科学履职，深化“放管服”改革，健全依法决策机制，深化行政执法体制改革，坚持严格规范公正文明执法。司法机关应当充分发挥监督公权力作用，支持各级政府依法行政，维护法律公正实施，为建设法治政府、优化营商环境提供保障。

2. 实体深化：立足法律功能，实现众权益平等保护

司法机关是法律适用机关，法律功能是司法最为核心的功能。(25)参见前引，蒋银华文。法治化营商环境的塑造很大程度上取决于司法环境之优劣。(26)参见前引④，石佑启、陈可翔文。从本质上讲，推动营商环境法治化所提升的营商吸引力主要来源于法治本身的公信力，即市场主体是否相信法律是公平正义的以及是否相信法律有足够的力量按其自身逻辑产生作用。(27)参见郑成良：《法治公信力与司法公信力》，载《法学研究》2007年第4期。后者法律作用的发挥，由司法环境影响和决定，极大程度依赖人民法院对法律的适用和解释。在营商环境保护的语境下，司法法律功能主要体现为通过统一适用法律，形成规则之治，实现对各类市场主体产权和合法权益的平等保护。

统一适用法律，即确保营商环境相关的法律、法规、司法解释以及指导意见等规范性文件得到统一、连贯、科学、有效的实施。统一适用法律的路径方法包括严格依法裁判、发布典型案例、起草制定相关文件等方面。严格依法裁判，指人民法院作出判决应当严格遵守法律规定，强调形式逻辑思维方式的运用，遵循法条主义的司法方法，坚持法律职业理性，将现行有效的法律规定作为裁判的依据，在法律规定的范围、幅度内厘定是非或定罪量刑。发布典型案例，指最高人民法院根据法定职能发布指导性案例、公报案例以及各条线典型案例等。成文法的滞后性显然无法满足市场经济飞速发展的需要，需要法官对成文法的空白或漏洞作出解释，并在裁判中统一尺度。案例将事实认定、法律适用、法律解释等进行有机融合，要求法官对具有相同或类似事实的案件作出相同或类似的裁判，统一贯彻相关法律精神和原则，正确、规范行使审判权力，可以发挥统一法律适用作用。起草制定相关文件，指最高人民法院制定并发布司法解释以及其他工作指引等规范性文件。针对实践中多发但缺乏明确法律指引的纠纷，人民法院可针对营商环境发展现状，对法院履职的目的作出强调、方式作出指引以及对符合法律规定的探索作出鼓励，如最高人民法院发布的《关于依法妥善处理历史形成的产权案件工作实施意见》《关于为改善营商环境提供司法保障的若干意见》《关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》等，对营商环境相关工作作出直接规范与指引，产生了良好的效果。

形成规则之治。朱苏力教授指出：“现代法院的功能确实已经从原来的解决纠纷日益转向通过具体的纠纷解决而建立一套旨在影响案件当事人和其他人的未来的行为准则。”(28)朱苏力：《农村基层法院的纠纷解决与规则之治》，载《北大法律评论》(第2卷第1辑)，法律出版社1999年版，第80页。法院作为纠纷解决的专门机构与最终机构，在纠纷解决方面具有专业性及权威性，其所建立的“规则之治”对于市场主体而言至关重要。法院通过公正司法，能够赋予市场主体明确的利益预期和较强的投资信心，更好地吸纳人才、资金和技术；能够保护市场主体的平等地位和意志自由，提升市场主体的诚信意识，为市场主体提供安全、有序的投资经营环境；能够用明确的法律规则来确认和维护市场主体的合法权益，保护权益人不受非法侵犯，为市场主体提供有效的权利救济途径，维护和促进良好的营商环境。

3. 程序延伸：发挥社会功能，提供全流程诉讼服务

司法的社会功能，是就司法活动所产生的客观社会效果意义上的功能而言的，(29)参见孙笑侠：《论司法多元功能的逻辑关系——兼论司法功能有限主义》，载《清华法学》2016年第6期。包括且不限于化解社会矛盾、促进社会经济、引领社会风气、维护社会秩序等。站在实用主义或现实主义立场，能动司法是司法社会功能发挥的主要形式，即在司法的目的上，主张司法的一切活动都必须从属于社会目标的实现；在司法的方式上，不机械拘泥于特定形式，而是灵便地适用各种方式和方法；在司法的姿态上，不是完全被动、消极地面对各项系争事务，而是从有效处理案件出发，自为地实施相关裁判行为。(30)参见顾培东：《能动司法若干问题研究》，载《中国法学》2010年第4期。

长期以来，由于司法本质上属于国家权力中最消极中立的权力，普遍被认为应当“以谦抑为贵”，不适合过度发挥社会功能。(31)参见孙笑侠、吴彦：《论司法的法理功能与社会功能》，载《中国法律评论》2016年第4期。这一观点将司法活动有限解释为个案的审理裁判。党的十八届三中全会提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。法治是现代国家和社会治理的基本方式，而司法则是在国家治理体系和治理能力现代化的追求中不可或缺的重要环节，人民法院作为行使国家审判权的司法机关，肩负着实现社会公平正义、保障社会和谐稳定等职责，在社会治理中处于重要地位，具有特殊职能，是当然的主体之一。2021年，中共中央、国务院在《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中提出，“力争用5年左右时间，建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系”，“在此基础上力争再用10年时间，基本实现基层治理体系和治理能力现代化”。该意见对人民法院的工作提出了更高的要求。司法活动不再局限于个案裁判，司法的社会功能及其作用以诉讼活动为原点，向诉前和诉后进行了适度延伸，但立足于司法权的中立本质，司法社会功能的发挥既要积极主动，也要审慎稳妥。

诉前，参与社会治理，多元化解矛盾，妥善有效地维护经济秩序。诉讼活动需要涉诉双方投入大量人力物力，矛盾纠纷的非诉化解则有效节约了因诉讼程序而耗费的大量时间成本，对营商环境秩序的维护具有天然优势。司法机关的专业性可以帮助涉诉双方透彻分析法律关系、有效预判诉讼结果，从而引导市场主体优先选择非诉手段化解纠纷，促进矛盾纠纷源头实质性化解，最大程度维护经济秩序。

诉中，畅通诉讼通道，发挥审判职能，避免经济活动阻滞不前。通过司法裁判维护社会法律秩序，这是人民法院的首要职责。诉中阶段司法社会功能的发挥立足于诉讼实践，通过裁判维护市场经济秩序，首先要向时间要效率，通过提供快速立案、缩短审判期限、强化执行措施等方面提速增效，为涉诉企业争取时间效益，促进市场高效流转；其次要向审判要质量，通过高质量审判，处理各类案件，发现社会问题、弥合社会矛盾，护航经济高质量发展。

诉后，延伸审判职能，回应社会需求，营造优质社会营商氛围。拓展和延伸司法审判职能，既是抓源头、抓基础、抓根本的必然要求，也是综合运用各种司法方法，实现执法办案法律效果和社会效果有机统一的重要途径。(32)参见公丕祥：《试论司法在国家治理和社会管理中的作用》，载《人民法院报》2013年1月23日。司法裁判作出的目的绝不仅限于案结事了。优质的裁判可以延伸转化为营商环境保护典型案例，以及优化营商环境相关司法建议，通过点对点、点化面的宣传手段，充分发挥司法的诉后社会功能，营造良好营商氛围。

(三) 司法保障营商环境建设应当处理好的若干关系

司法保障营商环境建设，应当处理好普遍和特殊之间的关系。矛盾的普遍性决定了营商环境建设可以通过顶层设计在全国范围内自上而下的推动，党的二十大报告、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》等重要文件，都对营商环境建设提出了明确要求。司法保障营商环境建设，首先应当严格依据国务院《优化营商环境条例》，严格规范公正司法。矛盾同时具有特殊性，具体事物的矛盾存在其阶段性、地域性特点。对于本地营商环境发展中的特殊矛盾，应当在整体推进的同时注意重点突破，着重帮助本地企业解决发展中面临的堵点、难点、痛点问题，让司法保障营商环境建设有力度、有效果、有质量。

司法保障营商环境建设，应当处理好实体和程序之间的关系。保护实体权利以追求实体公正为价值取向，程序权利的首要价值则是保障实体权利的实现。同时亦须看到，程序权利在实现定纷止争、提升法治效率、树立法治权威等方面有其独立的价值。(33)参见江必新：《法治实施要把握的十对关系》，载《学习时报》2016年6月9日。在现阶段营商环境建设过程中，不仅要注重市场主体人身权、财产权等实体权利，也要注重保护知情权、参与权、监督权等程序性权利。司法程序的完善、适当与否，往往决定着市场主体对司法环境的首要印象。程序性因素影响着市场参与者对司法的信任，当他们感到司法机关的运作符合程序公正的要求，产生的结果也更易于被接受和遵从。(34)参见苏新建：《程序正义对司法信任的影响——基于主观程序正义的实证研究》，载《环球法律评论》2014年第5期。坚持公平、公正、公开的司法程序，让市场主体及时了解司法流程、案件进展和裁判依据，直观感受程序法治的机制建构，同样是司法保障营商环境建设的重要组成部分。

司法保障营商环境建设，应当处理好公开和保密之间的关系。最高人民法院发布的《人民法院第五个五年改革纲要》，将“进一步深化司法公开，不断完善审判流程公开、庭审活动公开、裁判文书公开、执行信息公开四大平台”作为改革总体目标之一。营商环境建设过程中，适时公开、公布裁判文书与典型案例，对帮助市场主体评价决策效果、预测行为后果、指引行为方式等有着不可磨灭的积极作用。与此同时，应当注意企业涉诉信息、企业家个人信息、企业商业秘密等数据对企业家权益保护、企业生存发展等同样重要，信息公开与隐私保护二者之间应当寻求恰当平衡。2022年《人民法院在线运行规则》第35条明确“各级人民法院应当遵循‘安全、必要、最小范围’原则实现数据共享和安全管控”。(35)《人民法院在线运行规则》第35条规定：“各级人民法院应当遵循‘安全、必要、最小范围’原则实现数据共享和安全管控，保证在线诉讼、在线调解等司法活动中的个人隐私、个人信息、商业秘密、保密商务信息、审判执行工作秘密等数据依法予以保密，不被随意泄露或非法向他人提供。”司法在积极运用各类信息技术推进信息公开的同时，同样应当遵循“安全、必要、最小范围”的基本原则，努力防止对企业家和企业权益的不当侵害，营造让市场主体安心、放心的营商环境。

四、 司法保障优化营商环境的实践路径

构建实践路径是探讨营商环境司法机理的最终落脚点。党的二十大报告从产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等四个方面对优化营商环境提出明确要求，为司法应当如何保障优化营商环境提供了指引和遵循。结合营商环境评价体系中司法要素的表现形式，统筹考虑“保护中小投资者”“执行合同”“办理破产”以及“争端解决”等新旧评价指标，立足于司法政治功能、社会功能、法律功能的发挥，人民法院应当深入学习贯彻习近平法治思想，持续深化高质量司法实践，为打造稳定、公平、透明、可预期的法治化营商环境进一步展现担当和作为。

(一) 关注中小投资者，以高标准保护增强市场主体安全感

习近平总书记指出，“要依法保护企业家合法权益，加强产权和知识产权保护，形成长期稳定发展预期，鼓励创新、宽容失败，营造激励企业家干事创业的浓厚氛围”。(36)中央全面依法治国委员会办公室：《中国共产党百年法治大事(1921年7月—2021年7月)》，人民出版社、法律出版社2022年版，第318页。党的二十大报告强调，要“优化民营企业发展环境，依法保护民营企业产权和企业家权益”，“支持中小微企业发展”，“加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。法治化营商环境能够给市场主体明确的利益、预期，从而坚定社会投资者的信心，是故要将加强产权保护、依法保护企业家合法权益作为营造法治化营商环境的关键环节，把依法平等保护各类市场主体产权和合法权益贯彻到审判执行工作全过程，努力营造各类市场主体都能够放心投资、专心创业、安心经营的司法环境。

聚焦财产权保护。恪守罪刑法定、疑罪从无、从旧兼从轻原则，坚决杜绝把民事纠纷刑事化，防止利用刑事手段干预经济纠纷，落实好认罪认罚从宽制度，宽容对待创新创业者。坚持中小投资者与其他各类投资者诉讼地位平等、法律适用平等、法律责任平等，依法适用《保障中小企业款项支付条例》等营商环境政策法规，为中小企业账款回收提供司法保障。依法审理金融借贷纠纷案件，合理把握资金借贷的利息、罚息、违约金以及其他费用的裁判尺度，降低企业融资成本。

聚焦经营权保护。尊重企业自主经营权，妥善审理涉企业股权、公司决议、股东权利、董事责任等案件，引导中小企业规范内部治理。对于法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的合同，允许企业在判决前补办，并依法认定合同效力，增强企业投资的可预期性。充分发挥行政审判职能作用，依法审理各类行政协议案件，准确把握行政优益权的行使条件，推动诚信政府、法治政府建设，保障企业合法权益。

聚焦知识产权保护。强化知识产权审判对重要科技领跑领域、新兴前沿开拓领域的引领和保障作用，积极回应新技术、新业态、新模式司法保护需求，落实知识产权全链条保护的工作举措，助力企业创新。实行最严格的知识产权司法保护，严厉打击商标攀附、仿冒等不诚信行为，进一步净化市场环境。依法妥善运用行为保全、证据保全、制裁妨害诉讼行为等措施，持续完善技术调查官、技术咨询专家、专家陪审员等多元化技术事实查明机制。细化侵害知识产权案件惩罚性赔偿的精细化裁量方法，对源头侵权、重复侵权或以侵权为业等依法加大惩罚性赔偿判赔力度，让侵权者付出沉重代价。

(二) 强化执行合同，以高质量司法提升市场主体获得感

习近平总书记指出，“社会主义市场经济是信用经济、法治经济”，“法治意识、契约精神、守约观念是现代经济活动的重要意识规范，也是信用经济、法治经济的重要要求”。(37)前引，习近平书，第26、30页。党的二十大报告强调，要“弘扬诚信文化，健全诚信建设长效机制”。我们必须充分认识到企业对于营商环境的优劣最有发言权，“执行合同”是世界银行营商环境评估的重要指标，公正高效审理合同纠纷案件，依法制裁违约失信行为，保障交易安全，维护市场秩序，是市场化、法治化、国际化营商环境的重要内容，要不断改善司法程序质量、降低纠纷解决成本、提高纠纷解决效率，以公正、快捷、低成本的高质量司法服务，进一步增强企业对法治化营商环境建设成效的获得感。

稳固诉源治理前沿端。完善预防性法律制度，完善调解、信访、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，完善服务保障民营经济健康发展协作机制。健全商会调解与诉讼对接机制以及相关司法确认机制，推动建立涉外商事一站式多元解纷中心，为国际商事纠纷提供多元、高效、便捷解纷渠道。构建以人民调解为基础、多方参与、行政与司法良性互动的知识产权纠纷多元化解机制，构建知识产权协同保护新格局。促进纠纷源头治理和非诉化解，推动更多法治力量向引导和疏导端用力。

夯实审判质效基本面。严格落实立案登记制，为涉企案件设立“绿色窗口”，畅通企业维权渠道。完善诉讼费司法救助机制，扩大企业减交、缓交案件受理费的适用范围，减轻企业诉讼负担。深入探索立体化、集约化证券群体性纠纷化解模式，推行共同诉讼、代表人诉讼，采取“单独立案或共同立案+分批合并审理”，缩短审理周期。定期开展涉企积案大清理行动，提升商事纠纷审理效率。建立健全审判高质量评价体系，以质量第一、效率优先、均衡为上为目标导向，有效进行审判质效指标管控和动态评估。强化法官有效解决纠纷意识，着力修复纠纷对企业发展和产业创新的消极影响，实现审判的“三个效果”统一。

清除财产保全难堵点。牢固树立谦抑、审慎、善意、文明、规范办案理念，实现法律价值与市场价值有机统一。制定规范和强化涉企财产保全、权利救济和监督指导的程序指引，规范涉案财物处置，严格区分企业家个人财产和企业法人财产、涉案人员财产和家庭成员财产。防范滥用查封、扣押、冻结等强制措施，审慎采取保全措施，原则上不冻结基本账户及保证金、工资等专用账户，将对企业正常生产经营活动的不利影响降到最低。

打造智慧诉讼加速度。以互联网、大数据、人工智能等为依托，积极运用互联网技术和信息化手段开展工作。注重“用户体验”，升级完善诉讼服务大厅、网上诉讼服务中心、12368热线、自助立案系统、手机App(小程序)等诉讼服务体系，推广应用电子送达、视频开庭等辅助办案系统，让企业在重要诉讼节点“最多跑一次”，降低经济成本和时间成本。建设“证券纠纷代表人诉讼在线平台”，为投资者提供身份核验、诉讼风险评估、无纸化立案等一站式服务，研发智能综合诉讼平台，运用区块链技术实现电子证据存证、一键生成证据资料、形成立案快速通道等功能，推进金融案件自动、高效、批量化线上诉讼，优化投资者诉讼体验。

及时兑现胜诉方权益。完善网络司法拍卖和询价评估系统，提高财产处置变现效率，压降执行成本。建立与市场主体信用信息相关的司法大数据归集共享和使用机制，完善执行悬赏公开模块，督促失信被执行人主动履行义务，促进诚信社会体系建设。推行信用惩戒保护机制，加大对失信被执行人的曝光力度，完善执行悬赏公开模块，助力市场主体妥善选择交易伙伴，促进社会诚信体系建设。对于已采取信用惩戒措施、认为存在主动履行等情形或者对提高其履行能力确有必要的，暂停适用信用惩戒措施或者解除信用惩戒措施。

(三) 抓好破产审判，以高效能治理激发市场主体活跃度

习近平总书记指出，要“坚定不移深化供给侧结构性改革”。(38)人民日报社评论部、新华社总编室：《论学习贯彻习近平总书记“7·26”重要讲话精神》，人民出版社2017年版，第56页。党的二十大报告强调，“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持人民主体地位，充分体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力”。做好破产审判工作事关供给侧结构性改革成效，事关优化法治化营商环境，事关国家治理能力和治理体系现代化建设，要坚持以市场化、法治化、专业化为导向，主动担当作为，敢于先行先试，充分发挥破产审判“积极拯救”和“及时出清”功能，对于诚信经营、具有挽救价值和可能性的困境企业，积极引导脱困重生；对于不具有挽救价值及拯救可能的“僵尸企业”等，依法进入破产清算程序，助力经济布局和结构调整，促进市场要素合理配置和营商环境优化升级。

推进破产审判全面提速。建立破产案件繁简分流机制，对于债权债务关系明确、债务人财产状况清楚的破产案件，通过缩短时间程序、简化流程等方式加快案件审理进程。加强破产信息化建设，积极开展网络债权人会议、网络听证、线上债权申报及审核、破产财产网拍等，为权利人提供便捷、智能、精准的司法服务。规范“执转破”案件筛选、审查、立案和简化审理的办案流程，构建“以破促执、以执助破、执破一体”的新工作格局，畅通低效劣势企业出清渠道。

引导诚信主体脱困重生。探索自主处置财产新模式，在申请执行人同意的前提下，允许企业在法院监督下自行处置财产清偿债务，盘活企业经营活力。对符合产业政策、具有挽救价值的企业，积极引导当事人通过债务重组、预重整、重整、和解等方式，多渠道化解债务危机，盘活经营资产。全面开展与个人破产制度功能相当的改革试点工作，促进诚信被执行人重新恢复正常生产、经营能力，为被执行人持续参与创新创业提供司法支持。

创新破产管理人监管机制。充分发挥破产法庭、破产管理人协会、破产管理人援助基金会以及破产法学研究会的优势，强化管理人行业自律自治，完善破产管理人个案履职评价办法，切实将评价结果作为确定管理人报酬、申领援助基金，决定管理人分级管理和退出的依据，依法打击企业破产或退出中恶意逃废债等行为。

(四) 完善争端解决机制，以高水平服务改善市场主体满意度

党的二十大报告指出，“我们要增强问题意识，聚焦实践遇到的新问题、改革发展稳定存在的深层次问题、人民群众急难愁盼问题”，要“紧紧抓住人民最关心最直接最现实的利益问题”。习近平总书记强调，“营商环境只有更好，没有最好”，(39)习近平：《论坚持全面深化改革》，中央文献出版社2018年版，第496页。“要积极回应人民群众新要求新期待，坚持问题导向、目标导向，树立辩证思维和全局观念，系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居乐业”。(40)习近平：《习近平谈治国理政》(第四卷)，外文出版社2022年版，第289页。法治化营商环境建设是一项动态的、发展的系统工程，“没有完成时，只有进行时”，要强化用户思维，积极将企业的“需求清单”转化为司法机关的“履职清单”，完善机制建设，延伸审判职能，把实事办好，把好事办实，不断提升市场主体对司法服务保障的满意度。

深化诉讼制度改革。坚持党对司法改革工作绝对领导，深入推进诉讼制度改革，为市场主体提供公正、快捷、高质量的诉讼体验。推进审级职能定位试点改革，推动各类纠纷分层解决、有效过滤、精准提级。持续提升繁简分流程序效能，全面适用新修订民事诉讼法，围绕案件繁简分流识别、程序分流适用等重点，完善配套机制和措施，推动健全立体化、多层次、精细化的民事诉讼程序体系。

诉讼服务全域通办。站在市场主体的角度设置和升级诉讼服务场景，全面促进诉讼服务实体平台、热线平台、网络平台融合发展，尽快形成市级层面法院“一窗通办、一站全办、跨域联办”的一体化全域诉讼服务模式。完善在线司法确认、线上智能调解、案件繁简识别功能，推动线上多元解纷。

持续深化司法公开。充分保障市场主体的司法知情权、参与权和监督权，常态化落实文书上网、庭审直播、执行信息、审判流程等司法公开要求，定期发布金融、破产、知识产权等审判白皮书和典型案例，做好普法宣传，提升破产司法透明度指数。

深入推进双向互动。搭建法院与企业之间的沟通平台，及时掌握民营经济领域纠纷信息。开展“百名法官进企业、百名企业家进法院”活动，了解企业经营发展中的热点难点问题、存在的法律风险，及时提供风险防范法律指引，让企业家亲身感知司法、亲近司法、信任司法。

积极促进府院联动。坚持党的领导，发挥党统筹全局、协调各方的作用，要依托党的领导凝聚法治共识，形成法治合力。(41)参见周叶中、庞远福：《论党领导法治中国建设的必然性与必要性》，载《法制与社会发展》2016年第1期。确立优化营商环境公共服务供给“一盘棋”“集成化”的理念，结合人民法院在不同项目任务中的角色定位，切实发挥牵头、配合、引导、推动作用，推动府院联动机制及相关子机制的实体化、常态化、制度化运行，着力解决“最先一公里”“最后一公里”问题，切实提升法治化营商环境工作效能。

五、 结 语

落实好党的二十大报告提出的“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”要求，必须正确认识和把握经济发展与法治建设的关系，着力提升营商环境法治化水平。营商环境司法机理的研究以习近平法治思想为引领，以世界银行营商环境项目的实施和评价为线索，以我国部分高级法院法治化营商环境司法评价指标体系的构建为实践依据，侧重于从理论上探讨营商环境建设中司法应具备的功能和作用，从实践上研究司法保障优化营商环境的基本路径，以市场主体的需求为中心，增强安全感，提高获得感，激发活跃度，改善满意度，从而助推法治化营商环境的整体建设和协调发展。需要指出的是，就营商环境的司法机理而言，本文仍有未尽之处，如司法与营商环境发展之间的关系、司法之功能作用的运作机理等。随着2023年世界银行新营商环境评价报告的出台，新评价指标、评价方式的运用必将再次对司法服务提出更新、更高的要求。人民法院应当顺势而为、乘势而上，及时顺应市场经济环境发展的需要，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，为营商环境的建设和优化贡献司法力量。