进出渔港报告制度下江苏省渔船安全监管的思考

王春雷，王 森，张 帅，常 峰，杨林林

（1.江苏渔港监督局，江苏南通 226006；2.中国水产科学研究院东海水产研究所，农业农村部东海渔业资源开发利用重点实验室，上海 200090）

渔船进出渔港签证制度（以下简称“签证制度”）到渔船进出渔港报告制度（以下简称“报告制度”）的转变是农业农村部在转变政府职能、简政放权的大背景下，不断深化监管模式改革，促进职能转变、优化海洋渔船管理体制的重要举措。渔船管理方式也逐步由事前管理向着事中和事后管理转变。

为加强渔船进出渔港管理，落实安全生产主体责任，便利渔船进出渔港，加强捕捞渔获物监管，2019年初，农业农村部发布通告，决定施行报告制度，并于同年4月公布废止原《中华人民共和国船舶进出渔港签证办法》［1］。报告制度是指渔船船东、船长、服务公司或其代理人通过进出渔港报告系统（手机终端）向渔业行政主管部门及其渔政渔港监督管理机构（以下简称“渔业渔政管理部门”）报告渔船进出渔港信息的行为。渔船进出渔港报告与签证在内容上几乎相同，涵盖了船舶进出港提交信息的基本要件。相比签证制度，报告制度更加便民、高效，在掌握船舶进出港动态，维护港区通航秩序方面具有重要作用［2］。但报告制度仅保留了渔船航次信息采集功能，加之渔业渔政管理部门应对取消签证制度的措施尚不完善，渔船安全监管工作面临新的难题。本研究以签证制度取消、报告制度实施后存在的问题入手，以江苏省为例，反思当前的渔船安全监管措施，探讨新的工作思路，以适应渔船安全监管工作的新形势。

1 实施情况

为做好签证制度取消后的渔船安全监管工作，在实施报告制度前，江苏省渔业渔政管理部门开展了大量工作。江苏省自2019年8月1日实施报告制度以来，除农业农村部规定的大中型在册海洋渔船外，小型在册海洋渔船和涉渔乡镇船舶也同步实施了报告制度。2021年，江苏渔港监督局开发了江苏版渔船进出港报告系统——“江苏渔港通”，实现全省所有海洋渔船在一个系统报告［3］。根据“江苏船港通综合管理协同应用平台”统计，近年来江苏省海洋渔船进出港报告率逐渐提高到95%以上，实现了从签证制度到报告制度的顺利过渡（表1）。

表1 江苏省近年来渔船进出渔港报告情况Tab.1 Implementation of the reporting system of fishing vessels entering and leaving fishing harbors in Jiangsu Province in recent years

2 主要优势

2.1 缩短出港滞港时间

报告制度实施前，出港渔民需要准备多本船舶证书、船员证书到就近的签证点办理签证手续，加上排队等候，前后花费的时间可能超过1 h。报告制度实施后，渔民操作手机，足不出户，就能填报好相关信息，极大缩短了渔船的滞港时间，降低了渔船的经营成本，提高了渔船的生产效率［4］。同时，基层渔业渔政管理部门不需要再花费大量人力和物力用于办理船舶签证，节约了行政成本，提高了行政效率。

2.2 推动履行主体责任

报告制度明确了船长为渔船进出渔港报告的第一责任人，渔船进出渔港应当向拟进出渔港的渔业渔政管理部门报告，并对报告内容的真实性负责。渔船出渔港报告之前，船东、船长要对渔船的适航性及安全性进行自查，如实填报船舶和船员信息。渔业渔政管理部门对进出渔港未报告或报告信息不实的情况进行查处，推动船东、船长进一步强化安全生产责任意识，履行安全生产主体责任。

2.3 提高信息管理水平

报告制度实施以来，各级渔业渔政管理部门结合船位监控系统，推动船舶监管工作向数字化、智能化、科学化发展，对渔船在港、在海动态情况的掌握也更加精准。渔船安全监管工作相比签证制度时依靠人工校核，更加细致完善，这不仅符合现代管理理念下管理创新和科技进步的要求，提升了渔船信息化管理水平［5］，也推进了渔业安全监管的转型升级，保障了渔民群众的生命财产安全。

3 存在问题

报告制度相比签证制度在时效性、信息化等方面具有极大优势。但签证制度取消后，相应的部门规章和应对措施却没有完全建立，导致报告制度实施的操作性不强，出现了一些新的管理问题。

3.1 船舶信息获取困难

签证制度下，渔船方必须到渔业渔政管理部门办理进出港许可手续；渔业渔政管理部门可以直接获取船舶的所有信息，可以直接就渔船适航情况和船东船长信息进行交互交换。报告制度实施后，面对面交互的方式不复存在。渔业渔政管理部门想要了解渔船的实际情况变得困难。在缺少现场监督指导和明确法律制度要求的情况下，渔船进出渔港报告信息质量往往不高，较多渔船没有准确填写船舶实际情况，报告信息与船舶实际情况严重不符［6］；报告制度实施以来，江苏省辖区共发生各类渔船水上安全等级事故23起，其中17起渔船未实施进出港报告，5起进出港报告信息与船舶实际不符。

3.2 船舶安全监管不足

签证制度下，渔业渔政管理部门对疑似存在安全隐患、高危类型、重点关注的渔船，可依托签证环节实现多项安全监管，如船员持证、职务船员适任、船舶证书有效性审查、船舶安全设施和救生设备配备、是否超员超载、船舶和船员保险是否缴纳等。报告制度实施后，渔船安全监管从全人工事前审批向信息系统自动校验为辅、现场检查为主的方式转变。据统计，2022年1月1日至3月20日，江苏省开展渔船安全检查509艘次，与出港渔船报告数相比悬殊，出港渔船检查力度明显不足［7］。在报告出港的2 943艘渔船中，国籍登记证书过期115艘，占比3.9%；检验证书过期9艘，占比0.3%；职务船员配备不齐1 572艘，占比53.4%；船员无证书1 701艘，占比57.8%［7］。排除系统校验等因素，仍可说明安全监管重心没有从“事前审批”转变到“事中事后监管”上来，对渔船进出港报告信息准确性关注不足。

3.3 监管系统融合不高

报告制度实施后，对渔业渔政管理部门收集、甄别渔船动态信息等工作提出了更高的要求。现有渔船动态信息的获取，只能通过观察渔船北斗定位和查看进出渔港的报告内容。这些方式对渔船动态信息的获取存在实时性和覆盖性的问题。尤其当前渔船监管信息的集成度依然较低，各业务模块、各层级渔业渔政管理部门自主开发的业务信息系统自成体系，数据的融合度不高。虽然为适应报告制度，“江苏版渔船进出港报告系统”已经将全国的渔船和船员数据整合在一个系统中，但这也仅仅对江苏省的海洋渔船管理起到辅助作用，尚没有全面综合考虑外省籍渔船监管的工作需求。

3.4 异地管理存在真空

由于各地港口停泊条件和作业类型、作业区域的限制，渔船流动性较大，较多渔船长期不在船籍港所在地停泊。渔船船籍港的渔业渔政管理部门除例行安全检查工作外，很难及时掌握本港籍渔船在外的营运作业情况。实施报告制度后，部分船籍港渔业渔政管理部门对本港籍船舶的信息掌握出现真空，不能对本港籍渔船实施精准化的源头管理。而靠泊港渔业渔政管理部门，由于不能及时获取相关渔船船籍港管理安全监管信息，极易形成监管漏洞。目前江苏省各级渔业渔政管理部门对异地籍渔船实施安全检查较少。2022年1月1日至3月20日，江苏省各地共检查异地籍渔船60艘次，占检查总数的11.7%；办理异地籍渔船处罚案件13起，占渔业港航监督行政处罚案件总数的12%［7］。

4 对策思考

报告制度实施后，渔业渔政管理部门不再需要承担船舶进出港环节适航性许可的责任，但并没有降低渔业渔政管理部门对辖区内渔船及其相关作业活动安全要求和监管责任。要解决报告制度实施后出现的问题，加强渔船安全监管有效履责，必须从提高渔船安全监管的精准性着手。

4.1 细化安全监管制度

报告制度的实施，重新定位了渔业渔政管理部门与渔船船东、船长的权与责，对渔业渔政管理部门不再是以前“保姆式”的安全监管要求。报告制度需要渔船船东、船长的主动参与，若是故意不报、错报、乱报，逃避渔业渔政管理部门的安全监管，不但加大了管理难度，同时也会加大渔船水上安全风险［8］。近年来，与报告制度相配套的有关法规、规章、制度等相继进行了修订。但还需要围绕报告制度，从法律和制度上，进一步明确渔业船舶船东、船长主体责任和船员岗位职责，保证渔船适航；因地因船，进一步细化渔船进出渔港报告规定；进一步规范渔船编组生产，保证单船不出海；进一步实施渔船安全动态监管，做好渔船安全点验；进一步保障渔业船舶航行作业的安全，规范渔业船舶值班标准。通过清单式的管理制度体系，为报告制度下渔船精准化安全监管提供必要的法制保障。

4.2 强化监督执法检查

报告制度的建立进一步促进了渔业渔政管理部门转向事后管理。渔业渔政管理部门应切实转变管理理念，适应时代发展要求，从管理方式到执法模式都要适应事中和事后管理的需要，将对渔船的安全生产执法检查作为履行渔船安全监管职责过程中的重要工作。渔业渔政管理部门对渔船的安全监管应充分发挥报告制度的基础性作用，结合“依港管船”制度体系，聚力提升渔船的本质安全水平，加强渔船登临检查，促进渔船船东（船长）履行安全生产主体责任，把渔船安全隐患消除在渔港，坚决不让问题渔船出海生产，有效提升渔船安全生产监管效率。

4.3 优化信息平台建设

报告制度是依托渔船的各类监管平台和网络信息平台的基础建立的，报告管理工作离不开信息平台的支撑。目前的渔船进出渔港报告系统主要以报告渔船的基本信息为主，校对、监管和服务方面功能欠缺，亟待进一步优化相关方面的功能［9］。例如，建立省际间渔船数据共享机制，打造统一的数据平台接口，对外省籍渔船的动态监管实现互联互通；强化渔船安全监管辅助技术，融入渔船参数、渔港信息、船员信息、保险信息和违法违规信息的对比，设置人性化校验反馈提醒等。

4.4 深化异地共管机制

报告制度下，渔业渔政管理部门要实现异地靠泊渔船的精准化安全监管，必须要因港、因船施策。要充分掌握船籍港和靠泊港的特点和渔船生产作业特征，确定不同时段、不同地区、不同渔船的安全监管要求，从根本上确保渔船安全监管水平。船籍港渔业渔政管理部门要发挥船籍港源头管理的作用，靠泊港渔业渔政管理部门要发挥现场安全监管的作用。两地渔业渔政管理部门要建立信息共享机制，加强港口间信息数据的共享互通，及时通报安全监管的工作情况，实现对渔船安全监管的有机融合。

5 结语

报告制度的实施是渔业渔政系统推进“放管服”改革的有力体现，适应了渔业高质量发展的需求，有助于渔船管理。各级渔业渔政管理部门应围绕报告制度，推动渔业安全信息平台建设，切实履行事中事后监管责任，加强渔船进出港执法检查，严防海洋渔船带“病”出海，并积极探索创新渔船安全精细化管控工作举措，既能放得下，又要管得住、管得好，更好服务渔船航行生产，为江苏省渔船水上安全保驾护航。