池州市法治乡村建设现状及对策

张秀秀

（中共池州市委党校，安徽 池州 247000）

0 引言

2018年出台的《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》首次提出“建设法治乡村”。2020年，中央全面依法治国委员会发布的《关于加强法治乡村建设的意见》提出，到2022年，努力实现涉农法律制度更加完善，乡村公共法律服务体系更加完善，基层执法质量明显提高，干部群众尊法学法守法用法的自觉性明显提高，乡村治理法治化水平明显提高；到2035年，乡村法治可信赖、权利有保障、义务必履行、道德得遵守，乡风文明达到新高度，乡村社会和谐稳定开创新局面，乡村治理体系和治理能力基本实现现代化，法治乡村基本建成。长期以来，由于我国城乡发展不平衡，农村地区推行法治建设比城市地区推行法治建设困难更多、阻力更大。法治乡村建设任务的提出意味我国法治建设的重点和难点转向了乡村。

1 法治乡村建设的理论内涵

1.1 是全面推进依法治国的内在要求

党的十八大以来，我国高度重视法治建设，开创了全面依法治国的新局面。不同于以往，全面依法治国更加凸显“全面”二字。这种“全面”一方面体现的是全民性，法治建设要在全民中铺展开来，全社会要尊法、学法、守法、用法；另一方面是范围上的全面，全面依法治国不仅是城市的法治建设，更是广大乡村地区的法治建设。党的十八届四中全会指出，全面推进依法治国，基础在基层，工作重点也在基层。由此可见，加强法治乡村建设，是全面推进依法治国的内在要求。

1.2 是实施乡村振兴战略的重要保障

乡村振兴是一项系统工程，关乎农业、农村、农民，涵盖乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴。因此，乡村振兴不仅体现在经济的振兴，还体现在乡村秩序的和谐稳定、农民安全感的获得与提升。而乡村秩序的和谐稳定与法治存在着必然联系，乡村和谐稳定是在法治的保障下实现的。2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》首次提出“建设法治乡村”，之后每年中央一号文件都会提及法治乡村建设。这表明法治建设是全面推进乡村振兴的重要组成部分，可为乡村振兴创造良好的法治环境。

1.3 以“三治融合”为基本治理模式

党的十九大以来，习近平总书记多次强调健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。当前，“三治融合”的乡村治理体系是乡村法治建设的基本模式［1］。其中，自治是基础，是调动广大农民参与公共事务积极性、提升农民自我管理和自我服务能力、发展农村基层民主政治的重要途径；法治是根本，作为制度化的治理方式及强制性的实施手段，在化解乡村矛盾、规范乡村秩序、维护农民权益、打击涉农犯罪方面起着重要保障作用［2］；德治是补充，通过良好传统文化和道德规范引领乡村社会风气的转变，提升村民自我修养，推动乡村秩序和谐有序发展。可以说，自治、法治、德治三者融为一体，相得益彰，相辅相成，不可偏废其一。

2 池州市法治乡村建设现状

2.1 池州市法治乡村建设成效

2.1.1 制度逐步完善。近年来，随着涉农立法、行政执法及乡村司法工作的不断开展，池州市乡村法律制度正逐步完善。一是以完善涉农领域地方立法为引领，把握法治乡村建设方向。池州市出台涉农领域首部地方性法规《池州市农村村民住房建设管理条例》，并健全立法机关和社会公众的沟通机制、法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，建立健全基层立法联系点制度，为村民有序参与立法提供了便利。二是以规范涉农行政执法为抓手，着力提升基层执法质量。相关部门整合行政职能，深入落实行政执法三项制度，印发《池州市农业农村局行政执法“三项制度”等办法（试行）》，确保严格、规范、公正、文明执法。三是强化乡村司法保障，及时维护农民合法权益。为严惩违法犯罪行为，依法妥善办理涉农纠纷案件，池州市印发《关于深入开展“村霸”等黑恶势力及基层腐败问题整治工作方案》，持续深入开展整治工作。

2.1.2 建设进展加快。一是进一步加强法治乡村“顶层立法”。池州市相关部门制定了《关于加强全市法治乡村建设的实施意见》，为全市法治乡村建设指明了方向。二是以“法律明白人”和“法治带头人”为骨干，加强乡村法治队伍建设。池州市深入实施农村“法治明白人”“法治带头人”培育工程，落实一村一法律顾问制度，规范发展基层法律服务工作者和人民调解员队伍。其中，池州市青阳县在探索“123”工作法，做实“法律明白人”“法治带头人”培育工程方面成效显著。三是深化“民主法治示范村”创建和动态管理，“民主法治示范村”建设达到更高水平。截至2022年10月，池州市共有国家级“民主法治示范村（社区）”7个，省级42个，市级132个。四是以法治文化建设为引领，推动乡村法治宣传教育走深、走实。池州市强化乡村法治文化阵地建设，广泛开展法治文化宣传活动，加大对农村青少年的法治宣传和教育力度，创作喜闻乐见的农村法治文化作品，注重发挥新媒体普法功能。截至2022年10月，池州市共建成法治文化阵地1 512个，形成覆盖县（区）、乡（镇）、村（社区）的法治文化阵地网络。池州市的乡村学校均配有一两名法治副校长。池州市各级各部门围绕重点普法目录等，挖掘青阳腔、罗城民歌、龙船调、青阳农民画等特色文化，创作法治文化作品。五是以完善公共安全体系为屏障，深化平安乡村建设。池州市通过进一步推进数字化治安防控体系建设，大力推行“一村一警”包村联系工作机制，依法管理农村宗教事务，加强对特殊人群的教育监督和服务管理等，有效提升了农村地区的治安防控能力和农民的安全感。

2.1.3 保障体系基本建立。自开展法治乡村建设以来，池州市乡村法治保障体系也日趋完善。一是乡村公共法律服务体系逐渐健全。截至2022年10月，池州市已建成村（社区）公共法律服务工作室682个，建成形象识别系统的公共法律服务工作站615个，配备工作人员总数872名，实现了乡村公共法律服务体系全覆盖。池州市扩大法律援助覆盖面，将农民工、妇女、老年人、未成年人等重点人群纳入法律援助范围，并鼓励公证、司法鉴定等法律服务主动向农村延伸。同时，池州市创新法律服务形式，开发“池州司法”“池州公证”微信公众号，依托皖事通App，实现乡村法治宣传、法律服务、法律事务“掌上学”“掌上问”“掌上办”。二是乡村矛盾纠纷化解机制逐渐完善。池州市通过建立健全乡村矛盾纠纷多元化解机制，努力将矛盾纠纷化解在基层，满足村民诉求表达、利益协调及权益保障等要求。例如，池州市积极打造“枫桥经验”池州版，大力推进“居民说事点”建设，确立“事前问事、随时说事、及时办事、定期议事、事后查事”的五环节工作法。除此之外，池州市还发展具有乡村特色的调解品牌，如东至县张溪镇历山村“五老人员”和东流镇张岗村“吴老三”2个特色调解室，青阳县施世庆、郭青等个人调解室，充分发挥人民调解在基层矛盾化解中的主渠道作用。

2.2 池州市法治乡村建设存在的问题

2.2.1 农村基层组织的认识有待提高。在法治乡村建设过程中，部分农村基层组织对法治乡村的认识不够深刻，没有认识到法治乡村对于乡村振兴和乡村治理现代化的重要意义。在工作中，部分农村基层组织把大量的时间、精力放在经济发展上，对法治乡村建设缺乏合理的规划设计。

2.2.2 建设水平不平衡。池州市法治建设存在较大的地域性差异，法治建设水平极不平衡。这种不平衡主要体现在两个方面：一是与城市相比，乡村的法治建设明显处于落后状态，无论是法治硬件还是法治软件都不及城市；二是乡村之间进行横向比较同样存在差距。不同地区的乡村法治建设水平和发展程度不尽相同，经济发展水平较高、发展能力较强的乡村地区，法治建设状况相对较好；经济发展水平较低、发展受限的乡村地区，法治建设状况相对较差［3］。

2.2.3 自治活力不足。村民会议和村民代表大会是村民行使村级公共事务表决权、参与自治的重要途径。池州市农村地区大部分青壮年劳动力外出务工，留守村庄的多为老人、儿童，而其文化程度较低、思想较为落后，参与村庄自治的积极性和主动性不高，因此出现了“在家的不理事、理事的不在家”现象。现阶段，村民自治实践欠缺一定的规范性，村干部在开展法治乡村建设工作的过程中缺乏较强的程序意识，“四议两公开”执行不到位，村民的知情权、参与权、决策权和监督权难以在村务活动中得到保障。这在一定程度上挫伤了村民参与讨论决定村级事务的积极性。

2.2.4 宣传教育流于形式。近年来，池州市乡村普法宣传教育一直在开展，但存在流于形式的问题。一是普法宣传不注重实质内容和效果，与农民的实际需求脱节。池州市对农民生产、生活联系紧密的法律宣传不到位，导致农民对这方面的法律知之甚少；忽略对民事诉讼法等的普及，农民对于如何诉讼、如何进行调解等程序不了解；侧重于对法律条文的字面解释，而未从根本上引导村民树立法治意识和法治理念。仅少数农民具备一些民主法治意识，大部分农民的法治观念十分淡薄，遇到矛盾纠纷时首先想到的是托人情、找关系，而非主动寻求法律帮助。二是受传统媒介的影响，池州市普法宣传的方式和载体较为单一，网络新媒体在乡村普法宣传中的应用不多。三是乡村普法宣传缺乏长效机制。池州市只是在一些特殊节日或节点对农民进行简单的普法宣传教育，没有形成法律法规宣传的长效机制。

2.2.5 乡村法治建设人员不足且专业化水平不高。从增量来看，池州市乡村法治建设需要专业人员的加入，但是自愿加入乡村法治建设队伍的法学毕业生或法律工作者较少。他们更愿意留在条件优渥的城市，而不愿意去经济落后的乡村工作，致使乡村法律人才缺乏，制约了乡村治理法治化水平的提高。从存量来看，当前池州市很多地方乡镇司法所人少事多，且工作人员年龄老化、结构断层。法律工作站、村民理事会、人民调解委员会等村级组织的法律服务人员大多由没有法律知识背景的乡村干部兼任。乡村干部与农民联系最为密切、接触最为频繁，在当地享有一定的威望，通常在运用德治化解乡村矛盾过程中发挥着积极作用，但由于缺乏法律专业知识，往往无法解决具体的法律问题。

3 池州市法治乡村建设建议

3.1 提高农村基层组织对法治乡村建设的认识

农村基层组织要高度重视法治乡村建设工作提出的新要求，走出“发展要上、法治要让”的认识误区。池州市应依据《关于加强全市法治乡村建设的实施意见》，着眼法治乡村建设的突出问题，探索建立法治乡村建设工作的制度建设、工作规范和经费保障等长效机制，落实农村基层组织主要负责人职责，及时发现和解决其工作中存在的困难和问题，扎实推进法治乡村建设。

3.2 促进法治乡村建设平衡发展

一是促进城乡法治建设平衡发展。池州市应贯彻落实新发展理念，坚持农业农村优先发展，推动资金、技术、人才等向农村倾斜，通过加大资金、技术、人才等方面的投入力度，加快乡村法治软硬件建设，缩小农村与城市法治建设的差距。池州市需要健全以城带乡、城乡一体、均衡发展、普惠共享的公共法律服务体系，推动公共法律服务向乡村常住人口覆盖，促进城乡公共法律服务均等化［4］。二是促进后进村与先进村法治建设平衡发展。经济基础决定上层建筑，因此，池州市要提升后进村经济发展水平，以经济发展的高水平促法治建设提档升级。同时，池州市应借鉴经济发展领域结对帮扶模式，建立法治先进村与法治后进村的联结机制，通过先进村帮扶后进村的形式，提升池州市乡村法治建设能力。

3.3 完善村民自治制度

池州市可以通过完善村民自治制度，切实保障农民的民主权利，使村民实现自我管理、自我教育、自我服务。一是利用现代网络技术，拓展网上参与自治的渠道。例如，村委会通过网络视频的方式召开村民会议或者村民代表大会，让行动不便的老人或在外务工的青壮年也能参与民主决策；实时直播民主选举的过程，开发网络实名投票途径等，为村民提供便捷、高效的自治服务平台。二是在民主监督方面，池州市对于应当公开的村务、党务事项实行“线上”“线下”双公开，进一步提升村民自治事务的公开性和透明性，让民主监督更加规范、更加有力。三是对于在外务工人员难以回村参与自治的问题，各村也可以将村内选举及重大事务决策放在春节等在外人员返乡高峰期内，通过灵活变通时间，方便村民回村参与自治事务。四是依据各村实际情况，及时完善村民自治章程、村规民约等，规范自治程序，使村民都能主动参与法治乡村建设，让池州市法治乡村建设在农民主体作用发挥下迸发出更大的生机与活力。

3.4 提高乡村法治宣传教育实效，提升农民法治意识

一是规范普法宣传内容。针对当前池州市乡村实际情况，相关部门应重点宣传与农民生产生活密切相关的法律法规，如《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国乡村振兴促进法》等，真正满足农民的实际需求；注重对诉讼法、人民调解法的宣传，使农民了解和掌握解决问题的法律途径和程序，提高其依法维权的积极性；相关部门除了对法律条例进行字面解释，还要注重对法律条例精神内核的解读，让农民知其然更知其所以然。二是创新普法宣传形式。池州市应继续发挥普法志愿者和民间协会参与法治乡村建设的作用，设立一村一社区普法宣传员，动员广大普法宣传员与网格员联合开展“乡村普法宣讲”主题活动，营造崇尚法治的社会氛围。池州市人民法院巡回法庭可对一些典型案件实行现场审理，用发生在农民身边的案例说法，增强普法实效。相关部门可开展“互联网＋法治宣传”活动，积极发挥新媒体作用，免费为村民提供法律咨询服务，做实融媒体中心微普法栏目。三是形成普法宣传教育长效机制。相关部门应根据“谁执法、谁普法”原则，明确乡镇人民法庭、派出所和司法所的普法任务，建立普法责任清单并细分到单个乡村法治宣传工作者，定期对其普法工作进行检查和考核，并将考核结果纳入其工作业绩评价。在“法治带头人”“法治明白人”带领下，结合乡村已有法治文化阵地深入进行普法宣传教育。普法宣传教育不仅应在特殊节日节点开展，更应在平时加强开展。相关部门应通过定期定点上课或答疑解惑的方式，强化农民对法律的学习。

3.5 加强乡村法治人才队伍建设

人才是第一资源，若无法治人才的加入，法治乡村建设将成为无源之水。一要扩大增量，把好法治人才引进关。池州市除了向社会公开招聘法律专业人才以外，还可根据乡村法治人才需求，与高校合作制订人才培养计划，有针对性地向乡镇司法所、村级组织等输送法学专业人才［5］。此外，人才不仅要引得来，更要留得住。因此，池州市要提高乡村法学专业人才待遇，落实人才奖补政策。只有改善乡村法治人才的待遇，充分保障其衣食起居等生活条件，落实人才奖补政策，营造尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的浓厚氛围，才会吸引和留住更多的法学专业人才投身乡村，壮大乡村法治人才队伍，为法治乡村建设贡献积极力量。二是盘活存量，加强对乡村干部等乡土法治人才的培养。池州市委党校应充分发挥教育主阵地作用，举办乡村干部法治专题培训班，根据培训人数和培训需求进行分期分批轮训，不仅讲授与乡村法治等有关的法律理论课程，提升乡村干部的法律知识水平，还要通过现场教学、模拟情境等方式，提高乡村干部依法解决实际问题的能力和矛盾纠纷调解能力。池州市要从乡村干部抓起，真正让乡村干部成为农民身边的“法律明白人”“行走的法律百科全书”。