基于《水利法律知识读本》看水利法律制度体系建设方向

在“既要金山银山，也要绿水青山”重要生态思想的引领下，近年来，我国发展中愈发关注生态环境问题，对生态文明建设所采取的把控和管理措施也愈发系统合理，在治水、管水方面采取了诸多措施，其中较为突出的便是水利法律制度体系的构建与完善。实际上，我国水资源面临着诸多问题，一方面是资源匮乏、供水能力欠缺，另一方面是水资源开发不合理、水污染严重等。为了解决这些问题，国家必须大力加强水利法律制度体系建设，为水利改革发展提供有力的法律保障。下面结合《水利法律知识读本》一书，分析在依法治国视域下我国水利法律制度体系建设现状，探讨目前水利法律制度体系建设存在的不足之处，并结合实际案例深入研究如何进一步推进水利法律制度体系建设，以期为相关研究实践提供借鉴。

由陈泽宪、陈百顺、刘海明主编、中国民主法制出版社出版的《水利法律知识读本》一书，是一部专注于普及水利相关法律知识的实用读本。该书共十一章，第一章主要对“全面推进依法治国方略”进行了梳理，并分别探讨了建设中国特色社会主义法治体系、提高法治思维能力以及普法责任制等相关问题；第二章的主题为宪法，内容包括基本政治经济制度、公民权利义务等；第三章的主题为行政法律制度，对行政组织法、行政行为法以及监督法进行了介绍和解读；第四章至第十一章为水利法律知识普及部分，内容涵盖水事管理法律制度、水土保持法律制度、防洪法律制度、水污染防治法律制度、水资源管理法律制度、河道管理法律制度以及水利工程管理法律制度。总体上看，该书对水利相关法律知识的介绍与讲解全面且详略得当，同时精选了大量法律案例，以案释法，因此具有较高的指导性和实用性。

1 依法治国视域下我国水利法律制度体系建设现状

1988年，我国颁布实施了第一部专门针对水事活动管理的基本法律———《中华人民共和国水法》，并在《中华人民共和国水法》的引导下开始对水害防治、水资源管理利用等采取了一系列措施，随后相继出台和修订了《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国水土保持法》以及《中华人民共和国水污染防治法》等相关法律，初步构成了我国水利法律体系。1997年，党的十五大提出“依法治国”基本方略。在依法治国方针的指导下，我国水利法律制度体系建设脚步逐渐加快，不仅颁布了新水法，还进一步修订了《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国防洪法》，为全面推进水利法律制度体系建设、适应新时代水利发展需求做出了貢献。除了《中华人民共和国水法》等由全国人大和全国人大常委会制定的法律，国务院以及水利部、省级人大等机构也颁布了适合国情和当地水资源情况的相关法规，内容涵盖水资源开发利用、水体生态环境保护、水土保持、水资源节约配置、防汛防洪以及水利工程建设与管理等多个方面。目前，我国水利法律制度体系建设取得了显著成绩，基本法律与专项的行政法规、规章等组合形成了较为全面和配套的治水、管水法制体系，推动了水利行业管理的规范有序，践行了“有法可依、有法必依”的依法治国原则。

就当前来看，虽然我国水利法律制度建设已经较为完善，但结合书中相关法律案例可以发现，我国水利法律制度体系建设注重的是“全系统法律意识”，忽视了“全系统法律素质”，并且存在主要依靠行政手段管理的现象，法律手段管理还不全面，管理办法的制定与施行也不够完善。由此可见，在依法治国方针下，我国水利法律制度体系建设还有较长的路要走，还需要不断完善。

2 依法治国视域下我国水利法律制度体系中存在的问题

通过对该书中所给出的水利相关法律案例分析可以得知，虽然我国水利法律制度体系已初步建立，但是在实际的管水、治水过程中，还存在许多权益矛盾与纠纷、权责不清等现实问题。笔者结合书中所给出的法律案例，总结得出在依法治国视域下我国水利法律制度体系中还存在以下问题。

问题一：水利法律制度的系统性和一致性问题。

我国水利法律法规的立法权限存在一定的分散性，由此导致水法等法律与行政法规和地方性法规之间缺乏应有的系统性和一致性。前文提到，在我国水利法律制度体系中，除了全国人大和全国人大常委会之外，国务院、水利部以及设区的市人大等都是制定水利相关规章制度的合法主体，因此出现了行政规范、部门规章制度、地方性法规等具有不同地位的法律法规，其名称也具有多样化，例如“办法”“细则”“条例”“意见”“规定”等，还有“暂行办法”“初步实行规定”等。书中认为，虽然我国水利法律法规体系完整、内容精细、涵盖面广，但也由此导致水利法律制度的系统性和一致性难以保证，出现了法律法规条文重复、交叉等现象，甚至出现了权责冲突、行政行为不协调等问题。以书中所给出的“违法行政决定被撤销”和“行政不作为被判败诉”两个案件为例，这两个案件都是由行政执法单位行政行为失当、未能厘清行政权责所导致的。由此可见，对具体行政执法以及管理办法的规定存在一定交叉甚至对立，基于此现象，我国应当尽快实现水利法律制度的系统性和一致性。

问题二：部分水利法律法规条文不够清晰，存在一定的模糊性。

在水利法律法规中，有个别法律法规或者规章制度的条文不够清晰，涉及水利管理工作的具体数据以及行为描述不够全面和细致，具有一定的模糊性和抽象性，导致一部分行政执法主体出现了理解不一、产生争论甚至行政误判等问题。例如，在部分水利行政法规条文以及地方性法规中，经常存在“一般情况下”“如果有必要”“原则上”“特殊环境下”等含义比较模糊的词汇，同时对部分水利相关数据记载也不够全面，其本意是立法主体为执法机构留有行政执法余地，但也间接导致行政执法人员理解不全面等问题。以书中的“七旬老翁非法采砂触犯法规”案件为例，该案件中，老翁本意是想为河道清障，却被行政执法单位判定为非法采砂，其中原因就在于清障与采砂两个行为的判定上存在一定的模糊性，致使行政执法出现误判。

问题三：部分水利法律法规条文有所滞后，不利于水利治理能力建设。

随着我国水体环境的变化，自2002年修订《中华人民共和国水法》以来，陆续针对新问题以及新矛盾制定和优化了《中华人民共和国水污染防治法》等水利基本法。但在如今水利工程建设的关键期以及转型期，我国还有部分法规以及地方规章制度存在一定滞后性，与现行的基本法之间产生了一定的脱节问题。以水利工程管理法律制度为例，随着水体环境变化以及工程建设需求的变化，水利工程建设各方面管理办法和标准也应当随之变化，然而部分相关水利工程管理法律法规显然存在一定的滞后，在水利工程招投标、工程勘察、工程设计、工程监理以及资质资格管理等方面，旧的法律法规还未能及时修订和改进。这其中一方面原因在于我国在水利法律制度方面的整理编纂工作水平整体不高，另一方面在于地方水利部门等机构对水利法律法规制度的系统完善工作不够重视。

3 依法治国视域下水利法律制度体系完善建议

书中指出，在依法治国视域下，我国应当促进水利法律制度体系建设与水利改革的深度结合，切实抓紧制定以及完善相关行政管理法规。笔者结合该书观点以及上述对我国水利法律制度体系存在问题的分析认为，在依法治国视域下，我国还应当进一步加强水利法律制度体系建设，在水事管理法律制度、水土保持法律制度、防洪法律制度、水污染防治法律制度、水资源管理法律制度、河道管理法律制度以及水利工程管理法律制度等多个方面实现系统性和先进性，具体建议如下：

其一，促进水利法律制度体系内部的一致性和系统性，注重水利法律法规的地方性发展。《水法》《水污染防治法》以及《水土保持法》等基本法由全国人大及其常委會行使立法权而制定，这些基本法中对水利相关基本问题做出了法律规定，在细化问题上，国务院、水利部以及地方人大、政府应当在不违背基本法框架的基础上再做出细化的规定。例如，贵州省在水法规体系下相继出台了《贵州省黔中水利枢纽工程管理条例》《贵州省水土保持条例》等多部地方性水法规以及政府规章，一方面完善了我国水法律法规体系，另一方面也是地方不断调整治水思路、注重立法引领改革的体现。需要注意的是，我国在推进水利法律法规完善性的同时，也需要注重水利法律制度体系内部的一致性和系统性，具体措施如加强地方部门以及相关机构的立法管理，通过严格的审核制度来确保基本法之外的法律法规始终符合基本法要求。

其二，修改原本太过宏观和滞后的法律条文，严格落实各法律法规实施细则。在我国水利改革的大环境下，基本法虽然对相关问题进行了法律规定，但对部分细节问题等没有做出详细要求。因此，各省以及水利部门应当以推动水利改革发展为目标，坚持有法有据，对原本宏观性管理办法、标准等进行修改，避免行政执法过程中出现模糊性问题。例如，相关立法部门可将专业机构纳入相关法律修订过程中，实现专业立法新模式，在专业机构的技术力量以及人才力量的帮助下，通过充分论证和考察，梳理出不符合新时代水利发展的法律法规条文，并且对意义不明确、模糊性强、数据标准滞后的条文等进行修改。

其三，切实做好立法后评估工作，不断促进水利法律法规体系的完善。我国在积极立法的同时不能忽视立法后的评估工作，既要有法可依，同时也要确保“良法之治”。各地在制定并颁布相关法规或者规章制度后，应当同时开展立法评估工作。立法评估工作的内容主要是对相关法律制度实施后的短期效果、阶段效果，依据目标成效进行分析，同时还要对立法后出现的问题、缺陷等进行综合评估。评估的主体应当具有多样性，需要专业科研机构、水利专家以及地方行政管理部门人员共同组成评估队伍，定期对评估结果进行汇报和沟通，对所出现的问题进行讨论。通过立法后评估工作，一方面可以积累立法经验，提高立法质量，另一方面也可对相关法律法规有足够的认知和了解，从而可以及时地开展修订工作。

作者简介：张强（1972—），男，河南西华人，硕士，河南城建学院法学院副院长，讲师，研究方向为民商法