多元化纠纷解决机制地方实践研究

孙晓芳

中共昌吉回族自治州委员会党校，新疆 昌吉 831100

一、建立多元化纠纷解决机制的重大意义

（一）满足人民群众多元化的司法需求

坚持以人民为中心的司法理念，努力让人民群众在每一个司法案件中都能够感受到公平正义是我们司法为民服务一直以来的追求。人民群众对于公平正义的追求，不仅仅体现在实体的结果上，更体现在为追求实体公正而必经的程序上。随着社会经济的快速发展，利益更加多元化，矛盾纠纷不可避免地随之而来。面对当前社会矛盾纠纷的多样性和复杂性，建立多元化纠纷解决机制平台，人民群众可以选择采取人民调解、商事调解、行业调解、仲裁调解等多种非诉讼方式来化解矛盾纠纷，有利于不同需求的当事人选择适合的纠纷解决途径。

（二）优化司法资源合理配置，提高诉讼效率、节约司法成本

随着人民群众法治意识的不断觉醒，更多的人愿意运用法律的方式解决矛盾纠纷，但我们的国情决定了能够通过法院解决的案件是有限的，如何在有限的司法资源下，更加合理高效的解决矛盾纠纷，是我们必须认真思考的问题。多元化纠纷解决机制可以有效配置司法资源，更加有利于矛盾纠纷的化解。多元化纠纷解决机制使矛盾纠纷能够繁简分流，采取非诉讼方式化解矛盾纠纷能使一些专业性问题进入“绿色通道”达到方便、快捷、高效的解决方案，避免了司法审判程序时间长、耗费大量人力、物力、财力的弊端；在司法程序内部进行案件的繁简分流，把好司法审判的入口关口，使一些简单的纠纷能够通过司法审判之外的纠纷解决方式及时化解，避免浪费司法资源，提高诉讼效率，节约司法资源。

（三）完善国家治理体系中纠纷化解格局的重要举措

在法治轨道上推进国家治理体系与治理能力的现代化，是习近平法治思想的重要内容。纵观世界上发展比较好的一些国家，我们会发现，这些国家的各项制度体系一般都比较完善，这其中当然的包含了法律制度体系。因此，国家治理体系与治理能力的现代化，简而言之，是国家治理的制度化。“国家治理体系就是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”[1]随着全面依法治国的深入推进，我们国家的法律制度体系日臻完善。多元纠纷解决机制是国家治理体系中社会治理中的重要内容，能够不断提高社会治理能力，提升社会治理水平。

二、C州多元化纠纷解决机制工作的具体做法

（一）搭建诉调对接“三级联动”工作平台

依托各乡镇（街道）集治安调解信访为一体的综合治理平台，充分利用其标准化调解室等硬件设施和人员配备优势，在全州各县市的乡镇（街道）设立人民调解组织，各级法院设立巡回审判站点暨诉调对接工作站，负责办理所在乡镇可以调处的各类民事纠纷、轻微刑事案件。由人民调解员负责日常接待和调处纠纷，发挥贴近基层一线、熟悉民意社情的优势，确保诉调对接实现“全日制”运转。建立起法院、司法局、信访局为一级，业务庭与乡镇（街道）司法所、信访办为一级，担任人民调解指导员的法官与人民调解员为一级的三级联动格局。

（二）建立诉前调解长效机制

各县市司法局法律援助工作站进驻法院开展诉前调解工作，重点对事实清楚、争议不大的简单民事纠纷进行诉前调解。由法院选派审判经验、调解技巧丰富、综合素质高的审判员组成民事审判庭重点办理速裁案件，对简易民事纠纷，简化办案程序，以简便方式联系当事人，通过现场、假日、集中、异地等方式灵活调解，确保快速调解、即时履行，减少诉累的良好效果。

（三）建立人民调解员培训、考核机制

各县市法院审判业务庭与各乡镇（街道）建立人民调解工作长效机制。业务庭法官与对应的乡镇（街道）调解员对接，指导辖区人民调解工作，共同参与辖区矛盾纠纷的调处。同时与司法局联合不定期对人民调解员的调解能力、收结案率、调解成功率、调解周期等情况进行考核，并将司法调解与人民调解衔接联动工作纳入目标管理考核评价体系，明确确定各审判业务庭室的责任、目标，每半年对工作的开展情况进行通报，扎实推进此项工作的开展。

（四）建立巡回审判工作常态化机制。

各县市法院以定期巡回审判工作为载体，进一步推进诉调对接工作。各审判业务庭每月在固定时间、定点乡镇（街道）开展巡回审判，指导人民调解员开展矛盾纠纷调解、法制宣传，协助乡镇、街道解决涉诉信访案件。

三、C州开展多元化纠纷解决机制工作中存在的问题

（一）多元化纠纷解决机制的相关配套机制有待完善

多元化纠纷解决机制的运行需要有相关的工作机制与之配套才能更好地发挥其作用。多元化矛盾纠纷解决机制在运行过程中，相关配套的平台建设、工作机制、保障机制还不够完善。

1．相关配套的平台建设有待完善。诉与非诉衔接平台之间信息过滤平台还没有充分发挥作用；诉与非诉的衔接流程和工作制度还不成熟；与行政机关之间沟通联络，共同化解矛盾纠纷的机制没有发挥应有的作用；与人民调解组织之间相互协作、相互指导的力度不够；与仲裁机构的沟通联系有待进一步加强。

2．相关的工作机制有待完善。虽初步建立了特邀调解员制度，但对特邀调解组织、特邀调解员的准入、退出、使用等问题没有形成一套有效的运行机制；没有建立法院专职调解组织和调解员制度，不利于法官精英化、调解工作专业化的发展要求。

3．相关的保障机制有待完善。党委领导、政府负责、各相关行政部门支持社会各界积极参与的社会多元化矛盾纠纷解决机制有待完善；在经费保障、人员的激励与培训、相关理论研究和宣传等方面，需要结合当地具体工作建立相关的保障机制并抓好落实。

（二）法院在诉源治理工作中存在偏差

习近平总书记十分重视诉源治理工作，曾指出“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。”党的十九大以来，党和国家对社会治理提出了新的要求，诉源治理就是创新社会治理理念在社会矛盾预防和化解领域的具体体现。实践中，溯源治理工作还存在相应的问题。一是定位认识不清晰，法院实际扮演着主导地位；二是目标理解不到位，忽视源头治理、综合治理；三是考核指标待完善，系统性指标体系有待建立；四是工作重心偏重调解，忽视司法裁判的指引作用。

四、完善多元化矛盾纠纷解决机制的几点建议

（一）完善多元化矛盾纠纷解决机制地方立法

多元化矛盾纠纷解决机制本身就是采取多种方式化解矛盾纠纷的一种制度，全国各地区矛盾纠纷的差异性较大，面对当前多元化矛盾纠纷解决机制缺乏相应的强制执行力，人民调解、仲裁等民间纠纷解决方式与诉讼方式在化解矛盾纠纷时具体的分工和作用的领域仍不清晰，调解工作的灵活性与依法调解之间的冲突未得到平衡等，这些事件中存在的问题可以结合地方经济社会发展水平尝试在地方立法当中进行明确，从而使多元化矛盾纠纷解决机制充分发挥作用。[2]

（二）完善多元化纠纷解决机制平台建设，积极推动诉非衔接工作保障机制的健全

1．加强诉非衔接工作平台建设

（1）加强平台载体建设。一是积极谋划争取成立独立编制的诉调对接办公室，配备专门的工作人员，综合管理诉非衔接事务。通过综合管理、协调、培训、督促等职能的发挥，强化诉调对接资源整合利用，积极推动诉非衔接工作专业化、规范化和系统化运行；二是建议将诉调对接平台与立案大厅、诉讼服务中心、司法局法律援助中心进行一体化建设，形成综合性立案服务大厅，其中设置职责分工明确的多间专门调解室；三是建议与多家单位合作建立诉非衔接载体，可以通过巡回工作站、调解站、社区“百姓说事、法官说法”工作站等多种平台，为群众提供有效解决纠纷的渠道。

（2）规范诉非衔接制度流程。建议从法院内部和外部两个方面着手做好诉非衔接制度的规范。一方面以立案、诉讼服务、速裁、诉调一体化推进思路，进一步明确各自职责，规范工作方式、程序、流程，立案庭做好案件信息的甄别、筛查，诉讼服务中心做好矛盾纠纷的疏导化解、速裁庭室做好速调速决，诉调对接中心做好协调督促工作，各司其职，强化各部门之间的协调配合，有效形成“大立案、大调解、大速裁”衔接有序的格局；另一方面立案庭和诉调中心通过规范制度流程，密切配合审判业务庭，做好案件的有序流转、及时处理。

（3）深化与相关部门的对接合作。继续深化与司法局、人力资源和社会保障局、工商、卫生医疗、交警大队、银行、保险公司等部门的对接与合作，根据各行业领域的实际情况，可以尝试以行业协会形式成立行业纠纷调解中心，法院可以就专门的行业纠纷化解工作与这些部门开展合作，共同化解各类矛盾纠纷。

2．完善相关工作机制

（1）完善特邀调解员名册制度。进一步完善特邀调解员名册管理制度，从特邀调解员的选聘方式开始把好入口关，确保人民群众信任、真正具备调解能力又愿意从事人民调解的人员能够进入到名册之内；另一方面对于进入到名册管理之内的特邀人民调解员要实施必要的考评，考评结果将作为特邀调解员退出名册管理的重要参考要素之一，真正做到特邀调解员的动态管理机制。

（2）逐步推进专职调解员队伍建设。在多元化矛盾纠纷解决机制工作中专职调解员有其专业优势，无论是从法院系统司法改革来考虑还是从化解矛盾纠纷、法官精英化等因素的考虑，在法院内逐步推进专职调解员队伍建设将成为一种趋势，因此，建议有意识的逐步培养一批专职调解员，推进调解员专业化发展道路。

（3）推动建立律师调解员制度。在邀请法律援助中心进驻法院开展相关调解和法律援助工作的基础上，继续推动建立律师调解员制度。建议司法行政部门、律师协会进行洽谈，在法律援助中心的基础上建立适合本土发展需要的律师调解员制度，邀请优秀的职业律师协助法官开展调解工作，鼓励律师作为中立的第三方参与到多元纠纷解决机制工作中来。

3．完善相关的保障机制

在多元纠纷解决机制工作开展中法院要主动作为，争取形成“党委领导、政府负责、相关部门支持、社会各界积极参与”的一种全社会共同推进的多元化纠纷解决机制的大格局；法院应当设立专门的职能部门或者指定专人负责诉调对结的日常工作，积极开展对相关人员的知识培训，开展日常业务指导，通过定点挂钩、联席会议等方式，帮助提高非诉讼纠纷解决机构从业人员的法律水平和处理纠纷的能力，使其较好地担任起解决纠纷的职责。

4．以系统思维全面深入推进法院诉源治理

（1）明确自身定位，推动多元共治。诉源治理是社会治理体系一个重要组成部分，也是一项系统性长远工程，不是由法院单打独斗就能够完成，而是需要全社会形成合力共同推进。在这项工程中，人民法院应当不断提升站位、明晰定位，既不能越俎代庖，也不能失位缺位，而是应当在党委坚强领导下，充分发挥推动、规范、保障作用，积极提供法治保障，确保工作取得实效。法院要继续转变思路，树牢系统思维观念，推动社会各方力量以及各行政部门共同形成合力，推动诉源治理多元共治。

（2）发挥法院优势，提供有力支撑。诉源治理强调要把前端治理置于政府治理的优先地位，尽量在源头上进行治理，消除社会问题发生的根源。前端治理则意味着各治理部门要转变治理思路，化被动为主动，防范或消解社会安全稳定风险，从应对型治理转向预防型治理。要充分运用长期以来后端解纷所积累的经验优势，为前端治理提供有力支撑和保障。

（3）完善绩效考核，促进正向激励。有效的绩效考核可以发挥激励先进、鞭策后进的作用，可以将考核结果这个抽象的概念转变为工作时间这个具象概念。本文建议：一是完善考核方式，诉源治理绩效考核的落点在基层，基层减负的指向也在基层，需要统筹兼顾二者之间的关系，以基层减负为基本要求，从各环节抽离出几个关键指标，嵌入现有考核体系；二是改良考核指标，当前考核指标的设置都倾向于追求短期效果，在一定程度忽视了诉源治理的长期性；三是注重考核反馈，诉源治理考核只是手段，其结果的应用也绝不能止步于分数统计和当年奖惩，有针对性地对考核对象的工作推进提出可行的意见建议，帮助其提升市域社会治理的意识、能力和方法，以达到助力市域社会治理实效的初衷。

（4）注重协调互补，防范割裂对立。诉源治理与诉讼解纷在助力市域社会治理的理念和工作方式上虽有差异，但最终的目的都是预防和化解矛盾纠纷、促进社会和谐，这一点是毋庸置疑的。人民法院通过对具体案例的审判，也可以实现“审一案、推全案、管类案、减量案”，对于强化全社会的规则意识、法治意识，进而实现真正的市域社会治理现代化具有指导意义。