内控视角下高校合同管理的困境及出路

时文艺

南京铁道职业技术学院，江苏 南京 210031

近年来，随着高等教育事业的不断发展，高校采购、基建工程、合作办学等教育经济活动与日俱增[1]。相应的，高校内外部审计业务也随之增加，但是，审计监督视角下的高校合同管理存在许多问题。教育经济活动同其他经济活动一样，存在风险性和不确定性，因此，应从内控视角下探讨学校合同管理的能力提升路径，实现学校内控管理的常态化，切实保障高校的利益。

一、高校合同管理的法治化进程及内涵

（一）关于高校内控管理的规范性文件梳理

财政部2012年颁布的《行政事业单位内部控制规范（试行）》，强调单位内部控制的五大目标同样适用高校内部管理，分别是合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果；2015年印发了《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，为各事业单位内控建设指明了方向，要求参照该意见，抓好整改落实；教育部于2016年颁布《高等学校内部控制实施指南》，专门针对高校合同管理内控建设提供指导，规定高校应建立健全合同内部管理制度，进一步提高内控管理水平，促进高校实现发展目标；《教育部关于进一步加强高等学校法治工作的意见》中第六点，要求完善学校法律风险防范体系强调健全合同管理制度，加强对外签署合同的审查，维护学校合法权益。因此，规范合同管理与高校内控建设从来都不是孤立、割裂的关系，高校合同管理不仅是依法治校的重要体现，更是内控建设的重要组成部分。高校通过加强内控来强化合同管理，不仅可以规避风险，更加全面有效地维护学校合法权益，还可以促进依法治校和法治队伍建设、营造良好的法治校园环境。

（二）高校合同管理的内涵

高校的合同管理是指高校依据国家部门文件精神、学校内部制度指引，对合同的签订、履行、变更及监督等活动的全方面管理。合同管理的每一环节都与学校的切身利益密切相关，一般包括合同签订的前期调研、审查，合同正式签订的会签审核，合同履行中的变更、解除、违约及争议事项的处理，合同履行完毕的归档等。因此，高校合同管理是一个动态的系统性工作，根本目的在于风险防范，通过层层把控让合同的履行合法合规，确保合同内容正常履行，保障学校的既得利益不受损失。

二、高校合同管理面临的困境

（一）尚未建立全面的高校合同管理制度

制度是高校一切活动的根本依循，也是学校开展各项工作的保证和依据。实践中，部分高校没有建立符合本校特色的合同管理制度，照搬照抄其他高校的合同管理办法，容易引起合同管理工作无序散乱、无章可循[2]，加剧了合同签订及履约过程中的不确定性，导致合同倒签、缺少会签记录、归档缺失等系列问题。不仅如此，现有的合同管理制度缺乏规范性、可操作性，体现在合同管理办法不完善、会签审查制度不完整、合同纠纷跟踪处理不健全，缺乏全面的合同管理制度，导致合同审查人员把关不严格、履职尽责不到位，甚至致使签订的合同中某些条款对学校明显不利、颠倒双方权利义务等造成学校严重损失。高校的合同管理本身就集主观性和客观性于一体，统一的合同管理制度的缺失，将造成各部门权责不一、相互推诿的局面，使得合同管理变成一句空话，合同纠纷处理无章可循，充满不确定性，加大合同管理的难度，影响学校的内控建设。

（二）缺乏严格的合同审查

把控合同质量、提高合同履行能力的关键在于合同审查。许多高校的合同承办人缺乏基本的法律知识，没有对相对人的主体资格、资质信息、履约能力进行调研和把控，以至于合同草稿甚至合同正本都出现错误，具体表现在合同缺乏违约、解除约定、知识产权约定等必备条款，当事人前后主体不一致，具体内容说法前后矛盾等，众多潜在的法律漏洞极有可能带来严重的内控风险。一些承办人凭借个人多年工作惯例，认为订立合同仅仅是“走形式”和“跑过场”[3]，采用对方提供的预先拟好的格式合同，甚至连已经废止的法律文件也不修改，完全把合同内容的审核责任推给法务；还有的承办人凭借双方长期的合作关系，在合同中不明确约定违约责任和履行时间，导致合同履行拖沓，发生纠纷给学校带来不必要的经济损失；合同签订的书写不规范现象频发，部分合同的签字时间早于系统中的会签审核时间[4]，出现审核流程和签订时间倒置的情况。

合同的正常履行依赖于严谨规范的合同审核，合同管理具有专业性强、法律要求高的特点[5]，但是目前部分高校尤其是高职院校并未设置专门的合同审核岗位，合同文本审核主要由校外聘请的律师兼任法律顾问，或者本校的法学教师代理，无法达到合同专职审核或管理，合同管理人员很难全心全职投入审核，合同文本内容疏忽在所难免，审核不及时现象时有发生，最终导致合同审核流于形式。

（三）合同履行监控不到位

合同管理作为一个长期的动态化过程，涵盖前期的项目考察、对其履约能力及资信背景的调查、合同文本的拟定、履行情况的监督、争议事项的处理等方方面面。许多高校的合同管理虽然具有规范的管理办法、完善的会签审批流程，却忽略履行监控这一关键环节，出现合同履行“顾头不顾尾”现象，对合同进度、付款情况、条约变更没有相应的跟踪监督，例如未将财务付款和合同管理系统衔接关联，承办人只需凭借报销单即可支付合同金额，无法确定合同是否倒签，一度出现重复付款情况；还存在财务并没有按照合同中约定的付款条件，先收质保金再打款，而是直接依照合同及报销单一次性付款，无视合同约定的支付条件。以上不规范操作带来无限的后续风险，高校在面对合同履行过程中的监控不足，以至无法应对新情况，全部将责任与风险推给法务，增加不必要的诉讼风险和经济损失。

（四）合同管理信息化程度低

部分高校虽然建立了合同会签系统，但是该系统并不完善，无法与其他办公系统相衔接，信息化管理程度偏低。不仅如此，各部门间无法共享合同信息，就无法对经济合同进行有效监督。而且，信息化抓手的缺失不便于合同信息数据的查询、统计分析，无法发挥出数据的预警功能[6]，难以达到通过数据分析来提升管理的目的。归档工作在合同管理中也不容小觑，由于信息化系统的落后，以至部分高校的合同归档管理还停留在纸质稿手工流转阶段，工作效率极低，纸质合同不易存档，保管时间有限，合同遗失时有发生。现在高校的大多数涉诉案件都是合同履行问题，一旦相关合同及资料保管缺失，就会带来证据不足而败诉的后果。

三、内控视角下对高校合同管理的建议

（一）健全高校合同管理制度

当前，大多数高校意识到合同管理对学校高质量发展的重要作用，但部分管理制度不完善，过于原则化、空洞，因此，高校需健全合同管理制度体系，包括完善的合同管理办法、不同层级的会签审查制度、授权委托书的管理以及合同纠纷处理制度，使得合同管理做到科学规范、有规可循。

首先，更新并完善现有的合同管理办法。高校实行合同管理工作的指导文件主要是本校制定的合同管理办法，及时依据内控要求更新管理办法，遵循“统一指导、分类归口、分级授权、权责统一”的原则，列出各部门审查合同的权限及归口管理单位，明确合同的起草、审查、签署、纠纷处理等方面的流程[7]等；其次，规范合同审查会签制度。完整的会签流程必须包括部门负责人、财务、审计、法务、分管领导及校长的相关意见，其中，财务处主要负责收付款、违约金、质保金比例等商务条款的审核，党政办负责审核是否通过校长办公会、招投标程序等合规性审核，法律部门负责审核合法性与完整性，重点查验合同主体的履约能力（或资质）、必备条款有无缺失、双方权利义务是否均衡等，进而增加合同的严谨性，减少不必要风险的发生；最后，完善合同纠纷处理制度。因合同履行发生争议时，承办部门需及时将情况向法律部门提交书面说明，承办人全程参与纠纷处理并配合提供相关合同资料，法律部门提供可供参考的意见，优先采用双方协商的方式，协商不成的，争取在学校所在地诉讼，最大程度维护学校的利益。

（二）依规严格审查合同

合同审核是合同履行过程中的重中之重，依规严格地审查合同文本，能够最大程度地将法律风险、经济损失控制在签订合同的过程中，提升合同的质量和执行效率，减少后续因争议条款带来的纠纷。

1．加强承办人的业务能力和培训力度。合同承办人是合同审核的第一步也是关键一步，合同前期的磋商、文本的拟定、签约主体的资信调查都会影响到合同的履行效果，因此，合同管理从来都不是法务一人的工作，高校应重视对合同承办人业务能力的培养，统一进行合同管理制度及合同管理流程的学习，线下答疑解惑，线上提供咨询，不断提升高校内合同管理的能力，形成校内合同管理的完整闭环，最大程度地提升合同管理、履行效果。此外，高校应组织教职工及时学习《民法典》和相关法律法规，使得承办人具备基本的法律通识，减少法律名称书写错误的情况，敦促承办人自觉更新业务管理水平。

2．设置专人专岗管理合同。正如上文所述，高校合同管理具有专业法律化特点，但是却缺少专门的岗位管理合同，往往存在兼职或代理管理合同，虽然出发点在于节约人力成本，但也带来一定的内控风险。从源头上控制合同履行风险，必须保证签订的合同文本条款规范完整、双方权利义务清楚明确，因此，高校应设置专门的校内法务岗位专职管理合同事务，包括合同示范文本的起草、草稿审核、归档管理以及校内教职工合同管理业务培训事项，将不特定的法律风险转化为内控管理能力的提升，源头上降低纠纷的发生频率。另外，各部门及二级学院也可因需设置合同管理员，负责本部门内的合同正本的归档管理、建立部门内完整的合同台账、整理记录合同签订及履行情况。高校可结合部门合同管理情况纳入年度考核，通过奖励机制，鼓励合同管理岗位工作人员提高责任心、积极性。

（三）监督把控合同履行全过程

高校应跟踪合同履行全过程，形成动态化、全面化监督，切实提升合同履行过程的管理工作能力。尤其是签订合同后到支付价款前的阶段，承办人应承担经办合同的跟踪履行义务，随时掌握合同动态变化情况，当相对方出现违约行为，需及时止损，停止支付相应价款，避免承担更大风险；当合同变更履行时，应按规定决议并报部门负责人及分管领导签字，依据法律及有利于学校的原则修改，还应将所有的书面材料整理归档、妥善保管。另外，应加强支付环节的动态监管。财务部门需严格依照付款条件收付款，严控对外付款，尤其是超进度付款。实现合同管理系统与财务系统的对接，依据“先签订合同后申请支付”的原则设置资金支付程序，由财务通过审核系统中合同的付款条件、预算项目、发票信息、签约时间，从根本上杜绝出现先付款后开票的情况，以合同作为付款的唯一依据。

（四）强化合同信息化管理平台建设

升级信息化平台，实现合同数据的综合利用和监管。在大数据时代下，传统的纸质合同管理方式会招致更多的经济合同风险，借助信息化管理平台实现对合同的签订、执行、验收到综合查询、监督管理等主要环节的管控，能够有效降低合同风险，提高资金使用效益[8]。对于合同审批人员的不同权限设置差异化查询功能，提高合同验收及归档环节的管理效能，建立合同档案数据库，实时跟踪合同的履行状态，登记管理合同变更，进一步完善线上管理合同档案的查询、借阅等程序，未经学校允许，任何单位或个人不得擅自出借合同相关资料；引入电子签章系统，在线完成合同签约，要求签约主体上传附件关于授权委托书、营业执照等证明，实现合同归档电子化管理，定期对合同档案的保管情况进行检查，确保合同档案保管可靠安全、查询方便快捷[9]。

四、结语

高校合同管理不仅是依法治校的题中之义，更是高校内部控制的重要组成部分。为推进高校高质量发展，应结合高校具体实际，制定并完善合同管理制度体系，有效发挥合同管理的价值，依规严格把控合同审查，监督把关合同履行全过程，强化合同信息化管理平台建设。此外，定期抽查合同管理台账，及时发现问题，继而不断消除可能引发的合同风险，促进高校法治建设的健康持续发展。