基层有效承接执法权下移面临的困境及对策

丘红珍

中共上杭县委党校，福建 龙岩 364200

行政执法直接面对社会基层，它与市场主体和人民群众的切身利益密切相关，它是政府大量的、日常性的行政活动，因此基层理应是行政执法的重心。但由于我国行政执法的权限和力量在设置和分配方面与执法实践之间长期存在矛盾，基层的执法力量反而是最为薄弱的，形成了“看得见的管不了，管得了的看不见”的矛盾现象。为了解决我国行政执法长期存在的问题，相关部门正着力推进行政执法权的重心向基层下移。

一、我国行政执法权重心下移的背景

行政执法权重心下移是当前我国行政执法体制改革的一项重要内容，同时也是实现国家治理体系和治理能力现代化建设的关键着力点。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统筹推进全面依法治国和全面深化改革，在行政执法领域尤其是在推进基层的行政执法体制改革方面取得了一系列重要成果。2015年，中共中央、国务院印发并实施了《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》；2019年，在江苏等地前期试点取得显著成效的基础上，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，等等。在《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》中关于“改革行政执法体制”有明确表述，要求执法重心要从中央、省向市县两级政府下移，完善市县两级执法管理体制，加强统一领导和协调。同时要充实市县两级执法力量，执法力量重点源自机构改革、政府职能转变调整出来的人员编制。而在《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》中，则对“行政执法权重心下移”的相关内容有了更为详细的阐述。在此基础之上，2021年4月28日印发的《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》则进一步明确要求“增强乡镇（街道）行政执行能力”“根据本地实际情况，依法赋予乡镇（街道）行政执法权，整合现有执法力量和资源”。习近平总书记强调指出：“‘十四五’时期，要在加强基层基础工作、提高基层治理能力上下更大功夫。”推动包括处罚权在内的行政执法权限和资源向基层延伸下沉，是统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理现代化的关键环节，也是强化基层治理能力、夯实国家治理根基的必然要求。但由于改革存在适应期和滞后性，同时社会的快速发展又衍生出各种新的社会问题，这些都将影响基层行政执法有效性的发挥，因此，面对行政执法权重心下移，基层执法依然问题丛生。[1]

二、基层有效承接执法权下移面临的现实困境

（一）执法权责范围不清晰、运行机制不顺畅

随着行政执法权下放到基层，基层的行政执法开始实施属地管理原则，而事实上我国的政府职能采用自上而下的行政管理体制，因此行政执法如果一味强调属地责任，则会导致行政执法主体的权限交叉过多，“条”与“块”对接混乱无章，条块关系复杂，进而导致执法机构权责不清、职责不明，“纵向多级管理、横向政出多门”的现象时有发生。基层执法还存在运行机制不顺畅的问题。一方面，执法权下放之后，基层的行政执法不仅需要上级有关部门指导，还需要与相关部门建立起顺畅的资源信息共享以及协同联动等工作机制。但实际上，许多地方政府仍然缺乏与上级和其他职能部门长期有效的联系沟通，一些乡镇（街道）至今尚未健全完善适应基层特点的执法机制。另一方面，行政执法权重心下移之后，许多地方并没有按照基层执法的特点和需求来制定内部相关的执法管理规定，造成对内管理秩序混乱，对外办事程序繁琐，行政执法的效率大受影响。行政执法权重心下移之后，基层执法队归所在乡镇（街道）管理，各基层执法队根据本区域情况安排执法任务、执法时间等，因此组织全区域范围内的统一执法行动则存在一定难度，而这也将影响乡镇（街道）所在区域整体目标的实现，严重的还会影响政令畅通。有些地方政府还会将基层执法队当成是自己的“机动队”，不论是否属于执法队的职责范围，甚至无论是否合法，都调用乡镇（街道）的执法力量，这些都将影响基层执法的效果。[2]

（二）缺乏一支数量充足、专业性强的执法队伍

1．基层执法队伍人员专业能力不强。随着行政执法权重心下移，基层行政执法案件的法制审核、复议应诉案件办理以及规范性文件审查等事务将会大大增加，这对法律等专业人才的依赖进一步加大。但目前基层的专职法制人员、岗位或科室配备严重不足。同时，由于乡镇服务期过长、晋升途径有限等原因，基层往往难以吸引高素质的专业人才或是常常“留不住人”。此外，上级县市对乡镇（街道）的对接支援不足。在一些地方，按照有关规定上级司法部门应该指派指导人员负责指导乡镇行政执法相关工作，但事实上指导人员也可能同样没有执法经验，无法进行专业性指导，这就加剧了基层行政执法人员专业性不足的问题。而且随着一些专业管理部门的职能转移到乡镇（街道），基层则承担了相应的专业管理的监督处罚职能。但相关的专业人员却并没有一起下沉，这就造成基层执法能力与执法事项无法匹配，从而降低了执法的效率。[3]

2．基层执法队伍人员数量不足。随着行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，基层将迎来新一轮压力。原本由于基层“服务期过长，晋升途径有限”“日常工作任务多、责任重”等原因，很多人不愿到乡镇工作，基层干部队伍往往面临“青黄不接”“留不住人”的困境。再有就是原有执法部门的执法人员并没有随执法权一起下沉到基层，或者上级部门并没有考虑到执法重心下移的现实情况而及时给予基层更多的执法人员编制数，基层事务项目繁多，基层执法人员则疲于应付，这些导致了基层执法队伍力量不足的状况。

（三）执法监督机制尚不健全，执法监督力量较弱

“有权必有责、用权受监督”是现代法治政府的基本要求。[4]自党的十八大以来，习近平总书记多次强调要“把权力关进制度的笼子”。党的十九大报告强调“切实做到严格规范公正文明执法”。在实践中，基层往往具有点多面广人员少的特点，行政执法重心下移之后，其面对的执法活动将会更加密集，同时基层的执法队伍中个体的执法能力和执法水平也是参差不齐，原来在执法过程中常常出现的履职不严、该为不为、不该为乱为甚至徇私枉法等问题也只会更加凸显。而对于基层执法的监督制约机制和追究责任制度等却并没有及时完善，基层的执法监督体系尚未建立完善，这些都使基层的执法行为缺乏必要的监督制约。

此外，基层执法还存在问责压力大、执法条件简陋等问题。行政执法重心下移之后，基层执法性事务数量必然增大，行政执法权集中在基层，虽然在一定程度上解决了相互推诿的老毛病，但也直接将问责压力集中到了一处，面临“干得多，错得多”的困境。基层还存在执法条件简陋、执法的硬件配备标准不够明确等问题，许多地方仍然还未明确基层综合执法的办公用房、执法执勤用车等硬件配置的相关标准和依据。在一些地区，基层执法的信息化建设长期滞后，基层执法办案平台亟待搭建升级。

三、执法权重心下移，基层如何有效承接

（一）加强制度建设，提供基层执法制度保障

面对执法权重心的下移，原来相关的上级业务部门仍然需要加强与乡镇（街道）的联系以及指导其在相关领域的执法工作，建立健全有效沟通以及开展业务培训等工作机制。要建立健全符合基层特点的“统一指挥、部门协同、整体联动”的执法机制，畅通各责任主体之间的沟通衔接渠道，促进基层执法的协同联动。不仅如此，按照“属地管理”原则，应加快各项制度建设，制定关于基层执法事项的具体实施方案或者工作指导意见，进一步明确各执法岗位的设置及职责，确保基层执法的流程及标准明晰。对于涉及两个及以上基层行政区域的执法事项，应当建立首问责任制。对涉及特定区域调整管辖的，要对其执法事项和执法部门的职权边界、执法范围等一系列事项作出明确规定，从而理顺乡镇（街道）之间以及乡镇（街道）与原职权部门之间的关系。要严格规范明确不同部门及机构以及各岗位执法人员的执法责任，构建常态化、全覆盖的基层执法责任追究机制。同时，建立健全执法全过程记录制度，实现基层执法工作可追溯、可倒查。在基层执法人员管理考核方面，应该建立健全基层执法人员考核制度，针对基层的实际，科学合理设计考核指标体系，将考核结果作为基层执法人员职级调整、交流培训、奖励惩戒的重要依据。

（二）建设基层执法队伍，增强基层执法力量

为了改变基层执法队伍“数量少、能力弱”的局面，一方面，要将县（区）编制资源下沉到乡镇（街道），由乡镇（街道）统筹调配执法相关的人、财、物，确保基层的事情有人办。完善“下沉”人员人事管理制度，规范健全“下沉”人员任免、晋升、交流程序，上级有关部门应该指导乡镇（街道）做好“下沉”人员的日常考核管理和提拔晋升工作，确保“下沉”人员在基层同步实现能上能下、能进能出。另一方面，加快组建和强化乡镇（街道）执法队伍的同时配齐配强基层的法制部门。要按照规定严格执行执法人员持证上岗有关制度，同时严格审查有关人员执法资格，整体提升基层执法队伍的法治素养和执法能力。可由上级司法部门牵头，统筹各级司法部门力量，按照相关要求对负责领导、内设机构负责人、执法队员以及其他相关的工作人员进行分级、分类培训，采取岗前教育、集中培训、线上学习、现场教学等多种培训形式，对相关人员开展法律法规知识学习和行政执法规范教育，增强综合执法能力。[5]

（三）加强信息化建设，提升基层执法能力

乡镇（街道）可以通过信息化建设，搭建升级信息化执法平台，让数据多跑腿，让基层执法人员少跑路，提升基层执法的能力和效率。首先要加强乡镇（街道）的执法装备、设施等配置，特别是配备、完善执法记录仪、车载监控仪、存储设备、数字化中心服务器等设备，确保实现基层执法过程的全程留痕、可视监督。为解决基层执法“数据孤岛”的问题，基层要强化与公安、城建、安监、市场监管等相关部门的资源整合，做好数据对接工作，实现执法信息共享。同时要在视频监控、人工智能技术、物联网技术应用等方面进行积极的探索，建立符合基层执法特点和需要的基础数据库。为了能使大数据及信息化执法平台应用于基层执法行动，基层执法人员应配备与之相对应的智能化执法终端，便于其在执法过程中对相关数据进行科学分析、研判或进行执法力量的调配，从而实现执法快速有效处置以及基层执法的规范化、标准化。当然，乡镇（街道）除了需要提高执法硬件水平之外，还应该通过专家授课、座谈会、模拟执法以及典型案例教学等形式，对本区域执法工作者进行信息化执法的专项培训，指导其如何有效进行信息化执法。[6]

（四）完善基层执法监督体系，加大执法监督力度

首先，针对基层执法的特点，乡镇（街道）应制定一系列便于实际操作的各项规章制度，用于严格规范基层执法者的执法行为。尽快建立和完善相应的执法监督制度，只有通过建章立制，才能明确基层执法的执法目标和执法责任，从而提高基层的执法水平和执法效果，进而强化对基层执法的监督。基层工作具有直接面对社会群众的特点，因此应该积极探索加强社会监督、群众监督的新途、新方法，加大外部监督力度。在乡镇（街道）设立相应的法制机构及聘用法制工作人员，具体负责基层相关文件的审核及执法等工作的指导和监督。同时制定科学合理、切实可行的基层执法考核办法，建立和完善基层执法评议考核制度，对基层执法人员进行综合考核和民主评议。

其次，针对基层执法任务繁杂的特殊性，也需要探索包容审慎监管，推出“免罚轻罚”清单，大力推行精准执法、柔性执法。根据各地执法信息化建设发展的情况，大力提升数据汇集质量和信息共享水平，逐步健全完善基层执法综合管理监督系统，提高各地对于基层执法的信息化监管水平。

最后，基层政府还应该要加强法治宣传，提高群众法律意识，为基层营造懂法、守法的良好氛围，以此来优化基层的执法环境。