政府性投资建设项目工程造价结算审计工作研究

2022-02-10于晓燕

中国民商 2022年12期

关键词：建设项目招标审计工作

于晓燕

威海和信投资咨询有限公司

一、建设项目工程造价结算审计工作概述

(一)工程项目竣工结算审计的基本内容

工程项目审计工作要对项目各个阶段、方方面面的工作进行深入系统的调查和监督。工程项目审计工作的内容主要有以下几方面:

(1)检查和审核项目的实施现状，是否按照项目计划完成工作；

(2)检查和审核项目建设是否符合相关规章制度的规定；

(3)检查和审核项目建设活动是否符合国家政策、法律、法规和条例，有无违法乱纪、营私舞弊等现象；

(4)检查和审核项目建设活动是否合理；

(5)检查和审核建设项目的效益。在项目建设前期是指对投资效益进行审计；在项目建设期间则是指对有效利用资源进行审计;

(6)检查和审核各类项目报告、会计记录和财务报表等反映项目建设和管理状况的资料是否真实和公允，有无弄虚作假或文过饰非的现象，有无只报喜不报忧的问题。

(二)工程项目竣工结算审计目标

对业主而言，通过结算审计的编制，才能了解基本建设计划和设计概预算的执行情况，才能分析工程的实际成本与预算成本差异的原因，总结经验、吸取教训，为有关部门制定类似项目的建设计划和修订概预算定额提供有益的资料和经验。竣工决算是核定新增固定资产和流动资产，办理其交付使用的依据，是对建设项目实际造价和投资效益的总结，是对建设项目进行财务监督的手段。因此，要求竣工决算必须内容完整、核对准确、真实可靠。

(三)政府投资项目的界定

社会总投资由两大部分组成:其中第一部分为政府投资，第二部分为非政府投资。在先进国家(地区)，如英美以及澳大利亚，政府投资项目被称为“政府项目”，而在新加坡、香港等亚洲地区，则称政府投资项目为“公共工程”。我国的《审计法实施条例》第20 条对政府投资建设项目进行了明确的界定:“审计法第二十二条所称政府投资和以政府投资为主的建设项目，包括:一是全部使用预算内投资资金、专项建设基金、政府举借债务筹措的资金等财政资金的:二是未全部使用财政资金，财政资金占项目总投资的比例超过50%，或者占项目总投资的比例在50%以下，但政府拥有项目建设、运营实际控制权的。”

从上述界定可以看出政府投资项目覆盖的内容非常广泛，特别是近年来，出现的多种新形式公共投资建设项目，如BOT、PPP 等。其资金来源不再局限于公共财政，政府不断鼓励社会资本参与到公共项目的建设过程中，通过双方的合作达到比过去政府单独投资建设更好的效果。本文研究的政府投资项目主要是指由县级政府部门或乡镇机关开发建设，国家或地方财政出资的农村公路危桥、拆迁安置房、饮用水工程、市政道排管网、中小型水库、社会公益福利事业等基础设施。

(四)工程项目竣工结算审计在施工中的应用

我国现阶段进行工程项目审计的情况有两种:一类是以国家投资为主的建设项目，主要有国家审计机关进行。但由于受到时间、人员、财力等客观因素的限制，通常授权聘请的会计师事务所或工程造价咨询公司代为执行审计机关的职权，在审计机关进驻被审计单位之前做好调查工作，以供审计机关进驻后参考。另一类是建设单位出于内部控制的考虑或是应上级部门的监管需要，要求自己的内审部门对工程进行跟踪审计。但由于审计力量不足，单纯依靠其自身力量根本无法完成审计任务，只有聘请会计师事务所或工程造价咨询公司等社会审计机构代为执行，并通过签订审计业务约定来明确双方的责任。

二、政府性投资建设项目工程造价结算审计问题及问题成因

(一)决策与设计阶段的审计工作不到位

一直以来，在政府性投资建设项目中，造价审计工作往往将各项物资的采购审计、竣工结算审计和财务结算审计作为主要的工作重点，而对于决策与设计阶段的造价控制重视不够，很少在设计方案与施工图方面的经济性审查上进行扩展。然而事实上，决策与设计阶段在很大程度上影响着工程造价。进行设计阶段造价审计的意义在于降低工程建设成本，提高建设的经济性。设计阶段的造价控制主要在设计概算中得到体现，所以设计概算的审计是核心。限于专业知识水平，项目决策者难以基于经济性角度对设计方案的优化进行建议。就当前情况来看，设计院在费用的收取方面，通常都是依据工程的类型，或者以建筑面积为依据，其对设计产值比较注重，而对设计产品的经济性不够重视。投资建设是否节约并不会影响设计方的利益，有时为了更加安全保险，而出现随意加大安全系数的情况，由此增加了投资建设成本。加之设计不够深入，也没有严格进行图纸会审，难以发现存在的重要问题，导致实际施工时出现诸多改动，最终使得预算远远不够。所以，工程造价审计必须重视设计审计，这也是工程造价控制的根本性举措。

(二)缺乏对招投标阶段的有效监督

在工程项目的实施过程中，往往会出现招标文件中工程量清单存在漏项、少量、多项、多量的情况，或者没有清晰地描述清单项目的特点等，由此导致一系列的变更。使用工程量清单计价模式招标，一方面可以实现对招投标行为的规范，这对建筑市场的发展非常有利；但另一方面，在一定程度上不利于对项目投资建设的控制。据相关规定，若招标控制价的编制不符合相关规范，投标人可向招投标监督管理机构进行投诉，然而对于相关的责任人或单位却没有强制惩罚措施，如果出现招标控制价大于批准的概算情况，那么招标人才需要将其送去审核，但在这之前并不要求送去审核，如此一来，对于招标控制价是否编制准确，相关部门难以进行有效的监管。由此便会导致编制招标控制价的人员为了避免被投诉，而故意提高招标控制价，这种情况的发生对于项目投资建设的控制背道而驰，间接地提高了工程造价。

(三)施工合同审计中的不足

就当前情况而言，施工合同在签订过程中也有许多的不足，主要体现在以下四个方面：第一，合同中规定的细则与招标文件存在差异，二者有时出现不一致的情况。通常情况下，招标文件都是由第三方机构负责编写，但施工合同却是在招标工作结束后由建设单位与中标单位签订，由于时间、空间上的不一致，极易导致二者之间的要求存在差异；第二，不平衡报价的现象十分普遍。当前，招标控制价的方式在招标过程中已经普遍使用，然而施工方在分项的报价中存在与招标控制价不一致的情况，通常会对某分项报价进行恶意压低，而在其他项报价中故意抬高，以此希望在结算时获得额外利益；第三，合同条款中的约定不完善、没有进行细化。施工单位为了中标而压低报价，而在签订合同的过程中为自己留后手，通过工程签证的方式向建设方提出追加投资建设费用，由此造成结算价超出中标价；第四，合同条款缺乏公平。有些项目合同公平性不足，对双方权利与义务的约定存在不平等的情况，违约责任没有明确的规定，使得合同的约束力不足。

三、政府性投资建设项目工程造价结算审计工作优化策略

(一)规范结算审计,提高监督水平

首先，有效控制不平衡报价。对于政府性投资建设项目而言，在进行招标的过程中，最高限价便是招标控制价。如果投标单位的投标报价超过招标控制价时便成为废标。想要实现对不平衡报价的有效控制，就应当将投标报价中的各分项报价拿来与招标控制价中对应的单价进行对比分析，通过对合理的浮动值范围进行设定，控制报价在合理范围中，以此作为评标的依据之一。若投标单位的报价超出范围，要求其对此进行合理的解释。若报价没有超出规定的合理范围，则需要以目标为导向，进行结算目标的设定。然后在这一目标基础上，对实际施工工程量，以及材料价格波动进行分析，评估其对结算造价的影响。

其次，对施工合同的签订加强监管。由于施工合同在签订过程中存在一些问题，因此有关部门应当强化对合同的监督审核工作。可通过公共资源交易管理部门、财政部门、建设单位和审计部门等进行分工审核的方式，以实现对合同签订中缺陷的弥补，尽可能防止财政资金出现浪费的情况。进一步审核合同中容易出现漏洞的地方，如合同约定是否符合招标文件的要求、价格调整是否符合规范要求、工程结算是否科学准确、补充协议的签订是否与原合同、招标文件一致等。此外，相关部门应当出台专门的管理标准细则，以加强对施工合同的监督管理，有效防止结算中可能发生的问题。进行合同审计过程中，可从以下几个方面入手：第一，对合同价进行严格审计，评估合同价是否与中标价一致，合同价是否合理、合法、真实、准确。第二，对合同价的开口价进行审计，看是否在合理范围内。第三，对开口部分的真实性、准确性进行审计。如合同中存在不合法的条款，或者缺乏公平性，应当提出修改意见。只有当合同中各项条款都比较完善、合理、公平的情况，再进行合同的签订，同时将合同上报公共资源交易管理部门、财政部门进行备案，以有效避免后期结算过程中的各种合同纠纷。

最后，对事中造价控制予以重视。就当前情况来看，由于合同签订和履行存在不规范的情况，经常出现变更，并且签证资料不够完整等各种问题的存在，导致结算审计工作更加困难。因此，在事中对这些问题进行控制十分必要，发现问题及时纠正。对合同条款的合法性与规范性进行审核；对价格调整进行合理性审核；对工程款变更进行合法性审核；对签证费用等进行真实性审核。以此实现事中造价的有效控制，为竣工结算清除障碍。此外，在进行竣工结算的审计过程中，要对与合同价不一致的部分予以重视，审核其各方面的变动是否符合施工的实际情况。

(二)加强对结算审计人员的综合培养

第一，应当全面提高政府投资审计人员的综合能力，积极选派单位人员参加上级机关组织的各类培训，夯实专业基础；主动聘请高校教授和软件公司工程师对本单位人员进行授课，让其不断学习掌握先进的审计技术和方法;鼓励审计人员参加专业相关类资质考试，充分发掘现有投资审计人力资源的潜力。

第二，提升地方审计人员待遇，建立现场审计和因公加班考勤机制，按规定合理发放车补、饭补等;全面放开基层审计人员职称评审、聘用等方面的限制，盘活内部绩效考核和奖励机制，使审计机关不但能培养审计人才，而且要留住优秀的审计人才。

第三，地方审计机关新进人员采取省级组织招录，设立专业技术资格和工作年限等标准，从根本上保证新进人员的整体素质与审计发展的要求相符合。进一步拓宽全省审计人员异地交流渠道，在人才的引进和选拔上不再受区域、层级的限制，有利于整合审计资源，促进各地均衡发展。

(三)规范项目决策与设计审核流程

当前，对于政府性投资建设项目，已经有比较完善的决策机制，政府投资评审机构开始将投资估算的审核作为一项重要的工作对待。投资估算的审核通过对建设方案的反复论证分析，能够使决策更加科学。决策是否科学合理，对投资估算的准确性有着直接的关系，在很大程度上对造价控制的效果产生重要影响。所以，需要以价值管理为核心，对决策阶段的审计进行强化。通过各种审查评估，便能够对项目建设的必要性进行评估，判断项目的功能性要求与经济性原则是否一致。

关于设计阶段的审计，首先以设计与质量标准为依据，对各部分费用支出进行估算，并依次审核，提前找出不同之处，同时采取优化设计的措施。或者将设计方案是否符合经济性原则作为招标的一项参考标准。与此同时，对于设计单位实施问责机制，明确设计方的责任，设立设计质量保证金，若在结算时出现由于设计上的缺陷导致设计需要进行更改的情况，当达到一定的比例时，则从设计费中扣除由此带来的损失。对设计阶段的造价进行科学审计，实现技术性与经济性的统一。审计人员应当充分发挥自身的判断能力与经济分析能力，在工程设计与施工技术中融入造价控制理念，尽可能地使工程造价得到有效控制，使项目发挥更大的经济效益。

(四)完善政府投资项目绩效审计制度

一是建立项目信息库，合理安排审计任务。政府应强调各建设单位与县审计局做好审前对接工作，由后者建立政府性投资项目信息库，并定时做好跟踪、维护工作，派专人记录各项目建设的动态信息，对符合竣工决算审计条件的投资项目，依照相关规定排进待审项目计划内。同时，政府应谨慎对待临时交办审计项目，缓解年底过度集中送审困境，确保审计质量和效益，也给审计机关就当年年度实施项目收尾工作留有适当空间。对各建设单位临时送审项目依据县政府函告日期设立截止时间，如每年11 月30 日(含当日)之前报审项目纳入当年审计工作实施，11月30日之后报审项目顺延至下一年度审计工作实施。

二是探索跟踪审计新思路。鉴于各地审计机关人员有限的现实，可通过向社会公开招标，合理引入社会中介参与建设项目跟踪审计工作。开展跟踪审计能够有效掌控建设项目实施情况，从源头上预防和杜绝违法违规问题。如要求中介机构按月出具跟踪审计报告，全程参与隐蔽工程验收或重要变更现场核实工作，提交相关数据、照片、影像等资料，对待重大问题及时报告委托单位等，这些措施也为防止事后审计扯皮，顺利开展竣工结(决)算提供了强有力的依据。