珠海市自然保护地现状与可持续发展对策

孙鹏，蔡璐羽

（广州茏腾园林景观设计有限公司，广东 广州 510520）

自然保护地是指由各级政府依法划定或确认，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域[1]。我国自1956年建立广东鼎湖山自然保护区以来，已建立了数量众多、类型丰富、功能多样的各级各类自然保护地，在保护生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境质量和维护国家生态安全等方面发挥了重要作用，但各类自然保护地仍存在重叠设置、多头管理、边界不清、交叉重叠、权责不明、保护与发展矛盾突出等问题，影响了生态保护综合效能的整体发挥[2-3]。

自然保护地作为生态文明建设的核心载体，是珠海市践行新发展理念、建设“生态文明新典范”的重要抓手。珠海市自然保护地多位于市域内生态区位重要、生物多样性丰富的区域，对维护全市乃至粤港澳大湾区的生态安全至关重要。

1 自然保护地现状

1.1 自然保护地建设情况

截至2021年10月，珠海市共有自然保护地36个，批复总面积73 443.21 hm2，占全市陆海总面积的9.43%。因受技术、管理、自然和人为等因素影响，部分自然保护地无矢量范围，实测经纬度坐标和落图面积与批复不符。本文以广东省自然保护地摸底调查数据库为依据[4-5]，测算得到珠海市自然保护地图斑总面积73 189.06 hm2（含交叉重叠面积），详见表1。

表1 珠海市不同类型、级别自然保护地数量和面积

从自然保护地类型来看：森林公园数量最多，有16个；其次是湿地公园，有11个；自然保护区最少，仅9个，占比分别是44.44%、30.56%和25.00%。自然保护区面积最大，为61 547.83 hm2；其次是森林公园，为9 985.80 hm2；湿地公园最小，为1 655.43 hm2；三者占比分别是84.10%、13.64%和2.26%。

从自然保护地级别来看：区级、市级、省级、国家级数量分别是21个、10个、3个和2个，占比分别是58.33%、27.78%、8.33%和5.56%。国家级面积最大，市级、省级和区级较小，面积分别是46 328.18 hm2、11 705.11 hm2、7 600.74 hm2和7 555.03 hm2，占比分别是63.30%、15.99%、10.39%和10.32%。

综合来看，自然保护区数量少但面积大，森林公园和湿地数量多但面积小，国家级和省级自然保护地数量少但面积大，市区级自然保护地数量多但面积小。

1.2 自然保护地管护情况

珠海市36个自然保护地中，7个由专门管理机构负责管理，29个由属地区级林业主管部门负责管理，占比分别为19.44%和80.56%（见表2）。

表2 珠海市不同类型、级别自然保护地管护现状/个

从自然保护地类型来看，自然保护区由管理机构负责管理的占33.33%，森林公园由管理机构负责管理的占12.50%，湿地公园由管理机构负责管理的占18.18%。从自然保护地级别来看，国家级和省级自然保护地由管理机构负责管理的占80.00%，市区级自然保护地由管理机构负责管理的占9.68%。

由此可见，自然保护区的管护相对森林公园和湿地公园更为规范，国家级和省级自然保护地的管护相对市区级自然保护地更加健全。说明自然保护地的级别和保护强度越高，自然保护地的管护就越规范和健全。

2 存在的主要问题

2.1 范围交叉重叠

因早期设立自然保护地时，主管部门不同、政策不够清晰、技术能力有限等历史原因，珠海市存在7处范围交叉重叠问题，涉及14个自然保护地，占全市自然保护地总个数的38.89%，交叉重叠面积共3 800.80 hm2（见表3）。交叉重叠主要包括两种类型：第一类是不同类型自然保护地交叉重叠；第二类是相同类型不同级别自然保护地交叉重叠。

表3 珠海市自然保护地重叠面积统计/hm2

第一类是范围交叉重叠的主要类型，包括自然保护区和森林公园或湿地公园重叠，重叠面积共3 238.94 hm2，占全市重叠总面积的85.22%。根据自然保护区主要保护对象的多样性，自然保护区分为3个类别9个类型[6]，其中自然生态系统类型的自然保护区与森林公园和湿地公园的资源禀赋、保护方向都具有高度相似性。因此，在早期设立自然保护地时，历史原因导致自然保护区重叠面积最大，如黄杨山既是自然保护区又是森林公园。

第二类主要包括市级森林公园和区级森林公园重叠、国家级湿地公园和区级湿地公园重叠，重叠总面积561.86 hm2，占全市重叠总面积的14.78%。重叠原因主要是早期设立自然保护地时无明确矢量范围，后续批复设立的自然保护地与其重叠。

上述情况导致一个地块挂有多块自然保护地牌子，既要按照自然保护区管理又要按其他自然保护地进行管理，既增加管护工作量，又不利于自然资源的统一管护。

2.2 历史遗留问题突出

多数设立时间较早的自然保护地仅在地图上勾绘了范围线，设立时未进行详细资源调查与勘定界线，导致部分城镇建成区、永久基本农田、人工集体商品林等被一并划入了自然保护地范围内。全市36个自然保护地中，有32个自然保护地范围内涉及城镇建成区，涉及总面积246.27 hm2；有4个自然保护地范围内涉及永久基本农田，涉及总面积30.58 hm2；有23个自然保护地范围内涉及人工集体商品林，涉及总面积1 632.02 hm2。随着自然保护地的管理越来越规范，上述问题日益突出，如早期因历史原因被误划入自然保护区的人工集体商品林无法采伐等，给自然保护地的管理和发展带来极大困难。

2.3 管理机构和人员不足

管理机构和人员是实现自然保护地管理目标的重要保障，主要包括机构设置、机构级别、专职管护人员、岗位结构等内容[7]。珠海市除国家级和省级等较高等级的自然保护地由较为规范的管理机构进行管护外，大多数市区级自然保护地由区级林业主管部门负责管理，通过委托第三方市政公司或由属地镇护林员负责日常管护。因区级林业主管部门负责管理的自然保护地个数多、同时还需兼顾其他林业工作，而市政工程公司养护和护林员巡护工作仅限于园林绿化、简单巡护等方面，缺乏对自然保护地的综合管理，导致自然保护地的生态保护、科普宣教、科研监测等功能难以发挥，自然保护地的综合生态效益较低。此外，全市目前已设立的自然保护地管理机构中，部分单位人员严重不足，管护工作未能实际开展，也制约了自然保护地的发展。

2.4 基础设施建设较薄弱

自然保护地基础设施主要包括管护设施、科研监测设施、科普宣传设施和办公设施[8]。目前，珠海市自然保护地基础设施建设已有一定的成效，2个自然保护地基础设施建设较为完善，12个自然保护地建设了部分基础设施，但仍需进一步完善才能满足管护需求；此外，还有22个自然保护地基本未进行任何基础设施的建设（见表4）。基础设施建设较为完善的自然保护地占全市总数的5.56%，建设了部分基础设施的自然保护地占全市总数的33.33%，基本未进行任何基础设施建设的自然保护地占全市总数的61.11%。

表4 珠海市自然保护地基础设施建设情况/个

2个基础设施建设较为完善的自然保护地分别为广东珠江口中华白海豚国家级自然保护区和广东珠海淇澳-担杆岛省级自然保护区，说明国家级、省级自然保护区有专项财政资金支持，建设相对比较完善。进一步反映出省级及以上自然保护地有固定机构、人员及管护经费，能够较好地支持保护地的各项管理工作；但市级、区县级保护地因保护等级较低，重视程度不够，往往得不到有效管理。

12个建设了部分基础设施的自然保护地多位于城区，是珠海市民游憩休闲的主要场所，说明自然保护地的基础设施建设与人民群众的生态需求息息相关。22个基本未建设基础设施的自然保护地多位于城市远郊山地、海岛，管护压力相对较小。

自然保护地基础设施建设是实现标准化、科学化、规范化管理的重要途径，是衡量自然保护地管理状况的重要评价指标，是发挥自然保护地生态效益的有效途径。总体上来说，全市自然保护地基础设施建设较为薄弱，特别是科研监测设施方面有待进一步加强。

3 发展对策

3.1 自然保护地整合优化

根据自然保护地整合优化的相关要求，结合国土空间“三条控制线”的划定工作，将该保护的区域纳入自然保护地保护起来；同时，对全市自然保护地存在的交叉重叠、保护与发展矛盾突出等问题进行评估分析和充分论证，分类有序解决历史遗留问题，整合归并重叠、相连自然保护地，优化调整矛盾冲突自然保护地，将符合调出要求的城镇建成区、村庄、永久基本农田、连片人工集体商品林等依法依规调出自然保护地范围。在整合优化过程中，珠海市共新建3个自然保护地，将10个自然保护地归并为5个自然保护地，将6 595.94 hm2经评估确定的具有较高保护价值地块纳入自然保护地范围，将4 785.07 hm2历史矛盾冲突地块依法依规调出自然保护地范围。

整合优化后珠海市共有自然保护地25个，总面积71 199.13 hm2。按类型分，包括自然保护区8个、面积共64 802.98 hm2，自然公园17个、面积共6 396.15 hm2；按级别分，包括国家级自然保护地2个、面积共46 316.98 hm2，地方级自然保护地23个、面积共24 882.15 hm2。

3.2 合理解决历史遗留问题

3.2.1 落实整合优化预案

谋划做好自然保护地整合优化预案落地工作，对自然保护地整合优化预案的补入、调出地块开展进一步的评估论证，在自然保护地相关法律法规修订完成后，依法依规调整自然保护地的范围和管控分区。

3.2.2 开展勘界立标

对依法解决历史遗留矛盾后的各自然保护地边界及管控分区进行勘界立标，作为后续规范管理的边界。通过收集资料、定标点预设与现场踏勘，标绘边界和管控分区线，编制各自然保护地勘界报告，在完成专家论证和公示后，形成清晰准确、手续合法的自然保护地勘界成果，并结合第三次全国国土调查、国土空间规划一张图等建立矢量数据库，实现全市自然保护地一张图、一套数，确保执法监督有据可依。

3.2.3 完善自然保护地生态补偿机制

加大生态保护财政转移支付力度，探索建立自然保护地生态补偿制度。加强与划入自然保护地的集体土地权益人沟通协调，在相关权益人自愿的前提下，优先对自然保护区核心保护区范围内的集体土地及其附属资源实施生态补偿，签订管护协议。

3.3 强化管理与人才建设

3.3.1 理顺管理体制

理顺管理职能，构建自然保护地分级管理体制，明确自然保护地管理机构和职责。各类自然保护地可设立专职管理机构或由综合管理机构统一管理，确保每个自然保护地都有相应机构进行管理[9]，保障全市自然保护地的管护工作得以顺利实施。

3.3.2 强化监管和执法能力

建立“政府监管、机构管理、社会参与”三级管理模式，结合自然保护地调查监测成果，对资源保护效果、变化动态开展年度分析评估，开展自纠自查。定期开展自然保护地监督检查专项行动，完善自然保护地监督管理机制，在自然保护地范围内实行生态环境保护综合执法。

3.3.3 加强人才队伍建设

引进自然保护地建设和发展急需的管理和技术人才，建设高素质专业化队伍和科技人才团队。加强与上级自然保护地主管部门的沟通联系，结合各自然保护地的发展定位、建设阶段和工作需求，制定线上平台和线下授课结合、指导研讨和交流参观并存的定期培训计划。对培训结果进行量化考核，全面提升自然保护地管理人员专业能力，使得人员配置、工作能力与工作任务相匹配。

3.4 加大基础设施设备建设

3.4.1 建设管理系统

落实全市自然保护地管理机构的综合办公用房政策；对原自然保护地管理机构已老旧化的办公用房进行修缮维护；对新建自然保护地管理机构后缺少办公用房的，采取新建或租赁的方式新增办公用房。根据各自然保护地管护需要，新建必要的自然保护地管护站点，设置检查哨卡，配备门禁和视频监控。建设必需的自然保护地与外部连接的交通服务设施，加大自然保护地的网络、通讯、给排水、供电、广电和绿化美化等基础设施建设，满足办公、执法、保护、管理及科研等需要。运用远程可视监管、监测信息化平台等高新科技手段，记录自然保护地实时人为活动情况等，开发管护应用系统，逐步提高信息化管理水平，提升资源保护管理能力。

3.4.2 建设巡护系统

修缮自然保护地的巡护道路、巡护码头，设置必要的巡护补给站。结合林长制、珠海市森林资源管理系统建设项目（完善升级）以及北斗巡护终端设备，实现自然保护地网格化巡护管理。根据自然保护地实际情况，结合自然地貌、管护站点分布情况，将自然保护地划分成若干网格单元，明确每个网格巡护责任人，实现网格化、精细化、信息化、动态化管理，对接自然保护地管理系统和林长制系统，依托广东省森林资源监测平台和护林员巡护管理系统手机APP，实现实时跟踪、定位和视频监控，护林员通过巡护终端记录巡护工作状态及突发事件，并实时进行数据传输。

3.4.3 配齐必要设备

提升自然保护地基础设备的配置水平，购置自然保护地必要的办公设备、应急救护设备、巡护车辆、船艇和无人机，配备突发性林业有害生物监测、采集、鉴定、防护、防控设施设备。为基层巡护人员配置巡护终端机器、野外生活和户外作业保障装备。建设自然保护地森林防火物资库，提升扑火装备水平。

3.5 完善科研监测体系建设

3.5.1 建立生物多样性监测样地

在全市自然保护地范围内选择合适区域建立生物多样性监测样地，用于监测生物多样性动态变化。配备必要的监测仪器和设备，研究生态系统的物种组成、空间分布格局及其对生境的响应，观测生态系统的动态变化过程，探索生态系统生物多样性形成和维持机制。同时，利用互联网和物联网技术实现不同样地间信息和数据互联互通，构建生物多样性样地监测网络。

3.5.2 建设“天空地”一体化监测监管体系

开展自然保护地“天空地”一体化监测网络体系建设，促进自然保护地监测体系智慧化、智能化。开展成效评估，及时预警生态风险，定期发布全市自然保护地生态环境状况报告。开展自然保护地变化图斑实时监测预警，辅助监督执法，应对突发事件，加强管护效能。

3.5.3 探索自然保护地生态系统生产总值（GEP）核算

开展适合珠海市自然保护地实际情况的GEP核算指标构建和方法研究，探索制定珠海市自然保护地GEP核算体系，为全市自然保护地保护成效提供量化核算路径。

4 结语

珠海市作为我国改革开放的先锋，生态文明建设名列前茅。全市自然保护地的建设发展也取得了较好的成就，但仍存在着一定的不足，同时未来自然保护地的发展仍将面临一定的问题和挑战[10]。促进珠海市自然保护地的可持续发展，一是要牢牢抓住此次自然保护地管理体制改革契机[11]，充分解决自然保护地内现存历史遗留问题，构建与珠海市社会经济发展相适应的自然保护地体系，形成自然生态保护促进经济发展、经济发展反哺生态保护的绿色发展模式[12]；二是要做好自然保护地的保护和管理，在确保自然保护地都能做到有效管护的前提下，探索建立一批先进的示范性自然保护地；三是探索开展公益治理、社区治理、全民监督等保护方式，形成保护合力，加强社会公众的共同参与，构建全民参与保护、保护成果全民共享的可持续发展途径。